CC BY
183УДК 349.6 А. К. Соколова,
д-р юрид. наук,доцент Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ И КОМПЛЕКСЫ
В статье проведено комплексное исследование правовых категорий и проблем, связанных с законодательным обеспечением права собственности на природные ресурсы и комплексы, сделан вывод о необходимости совершенствования экологического законодательства в сфере осуществления права собственности на природные ресурсы и комплексы.
Ключевые слова: экологическое право, экологическое законодательство, право собственности на природные ресурсы и комплексы.
Законодательное определение природных ресурсов (земли, вод, недр, растительного и животного мира, атмосферного воздуха) и природных комплексов (ландшафтов, объектов и территорий природно-заповедного фонда и т. п.) как основных элементов окружающей среды, отношения по поводу использования, воспроизводства и охраны которых регулируются экологическим законодательством, вызывают необходимость исследования вопросов, связанных с принадлежностью этих объектов.
Проблемы права собственности всегда были в центре внимания ученых. Различные элементы этой проблемы нашли свое отражение в трудах ученых-цивилистов (Г. Ф. Шершеневича, И. А. Покровского, Е. А. Суханова) [17; 10; 13], а также у специалистов в области экологического права (И. И. Каракаша, Ю. С. Шемшученко, М. В. Шульги) [4; 16; 11]. Последнее время проблемные вопросы этого права исследовались по природным ресурсам земли, растительного мира (А. П. Гетьманом, В. Носиком, М. В. Шульгой, А. К. Соколовой) [5; 8; 18; 12]. Но потребность в современном анализе действующего экологического законодательства на сегодня остается актуальной.
Среди многих вопросов юридической науки по своей актуальности, практической значимости и сложности особое место занимает право собственности. В современных рыночных условиях это касается также и совокупности вопросов права собственности на природные ресурсы и комплексы, представляющие собой довольно разветвленную и комплексную проблему, которую можно рассматривать по многим направлениям и в различных аспектах.
Целью этой публикации является теоретический анализ правовой природы и специфики указанного права. Для ее достижения следует прежде всего определить состояние законодательного обеспечения права собственности на природные ресурсы и комплексы, указать объекты и субъекты этого права, формы права собственности, перспективы дальнейшего развития последнего на указанные объекты и пр.
Разрешение проблемы этого права собственности связано в основном с признанием его непосредственно действующим законодательством. Но предписания соответствующих нормативных актов к нему достаточно непоследовательны, в некоторых случаях неоднозначны, даже противоречащие друг другу, а иногда их вообще недостает.
Усложняется разрешение этих вопросов еще и тем, что ст. 13 Конституции Украины устанавливает, что земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны, являются объектами права собственности
Украинского народа. Растительный и животный мир и иные природные ресурсы в качестве объектов права собственности в статье не упоминаются. Право собственности на них можно отнести к вопросам собственности на так называемые «иные природные ресурсы». Но в данном случае конкретизация полного перечня природных ресурсов и природных комплексов как объектов права собственности именно в основном нормативном акте Украины позволила бы избежать неоднозначных выводов по этому поводу.
В связи с приведенными соображениями особый интерес представляют вопросы, касающиеся дальнейшего законодательного закрепления в экологическом законодательстве предписаний по реализации права собственности на определенные виды природных ресурсов и комплексов. Согласно Закону Украины «О растительном мире» от 9 апреля 1999 г. [2; 1999. - № 22-23. - Ст. 198] растительный мир относится к основным природным объектам. Что касается отнесения его к объектам права собственности, приходится констатировать, что никаких соответствующих предписаний этот нормативный акт не содержит. Этим можно объяснить и отсутствие до недавнего времени специальных теоретических разработок по рассматриваемой проблеме.
Аналогичная ситуация сложилась в атмосферовоздушном законодательстве. Основной законодательный акт в этой области - Закон Украины «Об охране атмосферного воздуха» от 16 октября 1992 г. [2; 2001. - № 48. - Ст. 252], направленный на сохранение и восстановление естественного состояния атмосферного воздуха, на создание благоприятных условий для жизнедеятельности, на обеспечение экологической безопасности и предотвращения его вредного воздействия на здоровье людей и окружающую среду, тоже обошел молчанием вопрос собственности на этот объект. В Законе содержаться предписания только относительно реализации этого права и признание объектом права собственности атмосферного воздуха, что закреплено в ст. 13 Конституции Украины.
Иногда в правовой научной литературе встречаются ошибочные утверждения по этому вопросу. Так, отмечается, что в соответствии с Решением Конституционного Суда Украины от 22 сентября 2005 г. правовой режим собственности на природные ресурсы определяется законами Украины. К последним можно отнести Конституцию Украины, ГК Украины, природоресурсовые кодексы (Земельный, Водный, Лесной, О недрах) и поресурсные Законы Украины («О растительном мире», «О животном мире», «Об атмосферном воздухе», «О природно-заповедном фонде») [5, с. 95].
Вместе с тем определенное внимание ученых относительно указанного сложного вопроса освещается в юридических источниках. Например, Основной Закон закрепляет право собственности Украинского народа на атмосферный воздух. Из традиционной трактовки признаков этого права известно, что оно может устанавливаться на объекты, наделенные индивидуально определенными признаками. На объекты права, наделенные признаками родовыми, право собственности не может быть установлено. Если такие природные объекты, как земля, недра, воды и другие, в определенной степени индивидуализируются пределами расположения на территории или акватории государства, что позволяет отделять их от аналогичных природных объектов иных государств, то для атмосферного воздуха такая индивидуализация является условной. Атмосферный воздух Украины ничем не отличается от атмосферного воздуха других стран, помимо влияния на него последствий Чернобыльской катастрофы. Поэтому его индивидуализация, а значит, и конституционное установление права народной собственности на него являются условными [4, с. 114].
Учитывая изложенное, остановимся на содержании права собственности на природные ресурсы и комплексы. Это право представляет собой правомочия по владению, пользованию и распоряжению соответствующими природными ресурсами и комплексами. Вот почему довольно спорным представляется вопрос о возможности реализации именно таких правомочий, как владение и распоряжение этими объектами.
Таким образом, учитывая приведенные положения ст. 13 Конституции Украины относительно определения атмосферного воздуха объектом права собственности Украинского народа, следует внести в нее соответствующие изменения. При этом следует обратить особое внимание на то, что специальный закон по регулированию атмосферновоздушных отношений вообще не содержит соответствующих положений о праве собственности.
Юристы отмечают, что юридический анализ затронутых вопросов дает основание для вывода, что отнесение природных богатств к категории объектов права собственности в конституционном акте национального законодательства является менее некорректным. А формальное признание украинского народа субъектом этого права в ст. 318 Гражданского кодекса фактически ничего не меняет [4, с. 115].
Приведенное вызывает потребность во внесении изменений и дополнений в действующее экологического законодательство. Его совершенствование является сегодня достаточно актуальным с учетом необходимости упорядочения отношений в новых отраслях права. Как подчеркивает В. М. Комарницкий, отдельно надо обратить внимание на вопросы права собственности, возникающей в связи с использованием альтернативных источников энергии [7, с. 170]. В научной правовой литературе высказаны различные суждения по поводу возможности признания отдельных возобновляемых источников энергии самостоятельными объектами права собственности. Так, А. Б. Кишко-Ерли считает: поскольку солнечная и ветровая энергия являются природными ресурсами, подлежащими использованию и учету человеком, последняя должна быть признана объектами права собственности [6]. В учебных юридических источниках при установлении особенностей права собственности на природные ресурсы верно отмечается, что это право прежде всего не является всеобъемлющим, поскольку не все природные ресурсы по своим свойствам могут находиться в собственности, а только относительно стабильные, подлежащие индивидуализации, к которым принадлежат земля, недра, воды, леса, растительный и животный мир, природно-заповедные объекты. Иные элементы природной среды по своим объективным свойствам не способны быть объектами собственности (например, ветровая и солнечная энергия, климатические ресурсы и др.), ибо они не могут служить объектом присвоения со стороны человека и общества с целью превращения их в свою собственность [5, с. 93, 94]. Также утверждается, что хотя и вызывает сомнение природное происхождение указанных видов энергии, однако они не могут отделяться от тех природных объектов, с которыми связаны. Относительно последних существует устоявшееся мнение о несостоявшейся возможности их присвоения. Это касается прежде атмосферного воздуха, являющегося нематериальным субстратом, энергия естественного движения которого образует энергию ветровую. И трудно представить, каким же образом можно осуществлять ее учет. Иное дело, когда речь идет о преобразовании энергии ветра с помощью специальных установок в электрическую и другие виды энергии, которые можно использовать в производстве и в быту. Такая энергия (в частности, электрическая) является результатом труда, может быть оценена по затратам на ее производство, учитываться по объемам и по объектам последнего. Всегда есть возможность установить и владельца объекта, который превращает ветровую энергию на электрическую. Итак, о праве собственности можно говорить по результатам преобразования альтернативных источников энергии в конкретный ее вид - в электрическую, тепловую и механическую -да и только тогда, когда они могут выступать товарной продукцией, предназначенной для купли-продажи [7; с. 170, 171]. Что касается иных природных ресурсов - земли, недр, вод, животного мира, следует отметить наличие определенного правового основания права собственности на них.
Несколько иную ситуацию наблюдаем в соответствующих подотраслях экологического законодательства Украины, в частности, в природно-заповедной. В действующем законодательстве - Законе Украины от 16 июня 1992 г. «О природно-заповедном фонде Украины» [2; 1992. - № 34. - Ст. 502] - закреплено толкование этого
природного комплекса: это участки суши и водного пространства, природные комплексы и объекты которых имеют особую природоохранную, научную, эстетическую, рекреационную и иную ценность и которые выделены с целью сохранения природного разнообразия ландшафтов, генофонда животного и растительного мира, поддержания общего экологического баланса и обеспечения фонового мониторинга окружающей природной среды. Этот Закон содержит положения, посвященные регулированию права собственности на упомянутый природный комплекс. Он устанавливает, что территории природных заповедников, заповедные зоны биосферных заповедников, земли и другие природные ресурсы, предоставленные национальным природным паркам, являются собственностью украинского народа; ботанические же сады, дендрологические и зоологические парки, созданные до принятия этого правового акта, не подлежат приватизации.
Что касается других территорий и объектов природно-заповедного фонда, здесь законодательство ограничивается указанием на возможность их пребывания во всех формах собственности, предусмотренных законом. Это, конечно, нельзя невозможно признать достаточным для надлежащего благоустройства отношений собственности на этот важный природный комплекс.
К природным комплексам законодательством, а именно Правилами содержания зеленых насаждений в населенных пунктах Украины, утвержденных приказом Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Украины от 10 апреля 2006 г., № 105, отнесен и ландшафт, представляющий собой природный территориальный комплекс, ограниченный участок земной поверхности, в пределах которой компоненты природные (рельеф, почва, растительность, водоемы, климат, животный мир), а также искусственные или антропогенные (застройка, дороги, сельхозугодья и пр.) находятся во взаимодействии и приспособляются между собой [9; 2006. - № 31. - Ст. 2276]. Учитывая отсутствие закона, регулирующего отношения по использованию, принадлежности, воспроизводству и охране указанного комплекса, состояние законодательного обеспечения в этой области тоже надо признать неудовлетворительным.
Считаем целесообразным внести соответствующие изменения и дополнения в нормативно-правовые акты на уровне законов с целью создания надлежащего правового фундамента регламентирования отношений собственности на природные ресурсы и комплексы.
Одной из сложных задач выступает определение и законодательное закрепление системы форм права собственности, обеспечивающей успешное функционирование экономики общества.
Отметим, что ни в Конституции, ни в иных нормативных национальных актах не содержится категории «публичная собственность». В отличие от законодательства Украины, в некоторых зарубежных странах она закреплена законодательно. Так, в Болгарии официально установлено, что собственность может быть частной или публичной. В Узбекистане публичная собственность состоит из собственности республиканской и муниципальной (административно-территориальных образований) [1, с. 506]. В Российской Федерации понятия «государственная» и «муниципальная собственность» объединены в одну общую категорию - «публичная собственность» и встречается только в теории гражданского права.
Возвратимся к проблеме принадлежности природных объектов. По нашему мнению, целесообразно было бы установить, что право собственности на природные объекты и комплексы могут быть в форме публичной (украинского народа, государственной и коммунальной) и частной. Что касается указанных объектов и комплексов, считаем, что публичная форма собственности на них должна быть доминирующей. Такой вывод делаем исходя из того, что эти объекты представляют собой основные экологические факторы. Та или иная форма собственности может повлиять на состояние экологических отношений,
улучшая их содержание либо, наоборот, препятствуя их развитию. Желательно при решении этого вопроса учитывать не только социальное и экономическое значение объектов, а прежде всего их экологическую важность.
Реформирование украинской экономики на рыночных началах значительно сузило круг объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается, т. е. это объекты, изъятые из оборота, а потому они должны быть прямо установлены законом. Если раньше к таким объектам относились земля, недра и прочие, то сейчас земля и иные природные ресурсы могут отчуждаться или иным способом переходить от одного лица к другому в соответствии с законом, которым определяется определенный правовой режим их оборота [15, с. 110].
Среди главных эколого-правовых проблем, и сегодня остающихся в поле зрения правоведов, отличают несколько. К наиболее актуальным из них относятся те, которые касаются права собственности на природные ресурсы [16, с. 523] и природные комплексы, что связано с изменениями в действующем экологическом законодательстве.
В ст. 4 Закона Украины « Об охране окружающей природной среды» от 25 июня 1991 г. было установлено, что полновластие украинского народа в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов реализуются на основании Конституции как непосредственно путем проведения референдумов, так и через республиканские органы государственной власти согласно законодательству Украины [3; 1991.- № 41. - Ст. 546].
В Украине был сформирован соответствующий правовой фундамент проведения референдумов. Это прежде всего положения Конституции (1996 г.) и Закона Украины «О всеукраинском и местных референдумах» от 3 июля 1991 г. [3; 1991. - № 33. - Ст. 443]. В правовых источниках отмечается, что в процессе подготовки нового Основного Закона страны некоторыми учеными было предложено сначала вынести на всенародный референдум такие концептуальные положения будущей Конституции, как структура парламента, форма государственного устройства, вопрос, может земля быть объектом купли-продажи, и др. Эта идея, к сожалению, не была реализована [14, с. 297]. Как видим, на референдуме предлагалось рассмотреть в том числе и проблему собственности на природные ресурсы. В целом это не противоречило в то время действующему законодательству.
В указанном Законе были названы вопросы, которые не должны выноситься на референдум. Среди них - принятие государственными органами Украины чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного порядка, охране здоровья и безопасности граждан. Относительно вопросов, которые не могут быть предметом референдума и которые касаются экологических проблем, то иных исключений в законодательстве не предусмотрено. Между тем, этот вопрос в экологическом законодательстве в настоящее время претерпел существенных изменений. Так, действующая редакция ст. 4 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» от 16 октября 2012 г. имеет следующее содержание:
«Природные ресурсы Украины являются собственностью Украинского народа.
От имени Украинского народа права собственника осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах, определенных Конституцией Украины, этим и другими законами Украины.
Граждане Украины имеют право пользоваться природными ресурсами Украины соответственно этому и другим законам».
Таким образом, изменения коснулись определения путей реализации права собственности такого субъекта этого права, как Украинский народ. Соответственно, предусмотрена опосредованная реализация рассматриваемого права.
Вместе с тем, новый Закон Украины «О всеукраинском референдуме» от 6 ноября 2012 г. не содержит запрета на проведение именно экологических референдумов [9; 2012. - № 92. - Ст. 3729].
Вот почему, когда речь идет о принятии решения о приватизации природный ресурсов, необходимо учитывать публичные интересы - как экономические, так и экологические. Потенциально полезным инструментом обеспечения такого учета является экологический референдум. Как уже отмечалось, в свое время было предложено проведение подобных референдумов (например, о праве собственности на землю). Исходя из изложенного делаем вывод, что предметом всенародного обсуждения могли быть и вопросы, связанные с правом собственности на определенные природные объекты и комплексы - как в целом, так и на отдельные их составляющие, а так же на определенные категории объектов, занесенных в Красную книги Украины.
Однако следует указать на то, что институт экологических референдумов в Украине, в отличие от некоторых зарубежных стран, пока еще относительно новый, хотя возможность создания правовых основ проведения всенародного обсуждения в действующем законодательстве была определенным образом реализована.
Исследование рассматриваемого аспекта проблемы права собственности относительно четкого определения объектов этого права, безусловно, является перспективным, учитывая развитие отношений права собственности не только на природные объекты, указанные в работе, но и на иные их виды. Это, в свою очередь, вызвано реформами, осуществляемыми в Украине, которые невозможны без изменения отношений собственности на природные ресурсы и комплексы.
С вопросом о формах права собственности на объекты растительного мира напрямую связано выяснение объектного и субъектного состава этого права, а также разрешение ряда актуальных на сегодня проблем, имеющих не только теоретическое, но и практическое значение. Однако это уже является задачей дальнейших исследований.
Список литературы: 1. Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. - [2-е изд., перераб. и доп.]. - М. : ИНФРА, 2002. - 704 с. 2. Вщомосп Верховно! Ради Украши. 3. Вщомосп Верховно! Ради УРСР. 4. Еколопчне право Украши: пщруч. [для студ. вищ. навч. закл.] / за ред. 1.1. Каракаша. — Одеса : Фешкс, 2012. — 788 с. 5. Еколопчне право Украши: пщруч. [для студ. вищ. навч. закл.] / за ред. А. П. Гетьмана.
— Х.: Право, 2013. — 432 с. 6. Кишко-€рлi О. Б. Правове регулювання використання вщновлюваних джерел енергл: автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук / О. Б. Кишко-€рлi . - К., 2010 . - 16 с. 7. Комарницький В. М. Право спещального природокористування: моногр. / В. М. Комарницький. — Луганськ : РВВ ЛДУВС, 2011. — 424 с. 8. Нос1к В. В. Право власносп на землю Укра'шського народу: моногр. / В. В. Ноак.
— К. : Юршком 1нтер, 2006. — 554 с. 9. Офщшний вюник Украши. 10. Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права: моногр. / И. А. Покровский. - М. : Статут, 1998.
— 353 с. 11. Правове регулювання еколопчних, аграрних та земельних вщносин в Укрш'ш: сучасний стан i напрямки вдосконалення: моногр. / А. П. Гетьман, М. В. Шульга, А. М. Стат1вка та ш.; за ред. А. П. Гетьмана та В. Ю. Уркевича. — X.: Право, 2012. — 448 с. 12. Соколова А. К. Флористичне право Украши: проблеми формування та розвитку: моногр. / А. К. Соколова. — X. : Право, 2009. — 288 с. 13. Суханов Е. А. Лекции о праве собственности / Е. А. Суханов. - М. : Юрид. лит., 1991. - 240 с. 14. Тодыка Ю. Н. Конституция Украины - Основной Закон государства и общества: учеб. пособ. / Ю. Н. Тодыка. - Х.: Факт, 2001. - 382 с. 15. Цившьне право Украши: акад. курс: пщруч. -[У 2-х т. - Т. 1: Заг. ч.] / за заг. ред. Я. М. Шевченка. - К. : 1н Юре, 2003.- 520 с. 16. Шемшученко Ю. С. В центрi уваги вщдшення - проблеми еколопчного, господарського, аграрного та земельного права / Ю. С. Шемшученко // Вюн. Акад. прав. наук Украши. - Х.: Право, 2003. - № 2/3. - С. 521-534. 17. Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права / Г. Ф. Шершеневич. - [9-е изд.]. - М. : Изд. бр. Башмаковых, 1911. - 852 с. 18. Шульга М. В. Актуальные правовые проблемы земельных отношений в современных условиях: моногр. / М. В. Шульга ; Нац. юрид. акад. Украины им. Ярослава Мудрого. -Харьков : Консум, 1998. - 224 с.
ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВЧОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВА ВЛАСНОСТ1 НА ПРИРОДН1 РЕСУРСИ ТА КОМПЛЕКСИ Соколова А. К.
У статп проведено комплексне дослiдження правових категорiй i проблем, пов'язаних i3 законодавчим забезпеченням права власносп на природнi ресурси й комплекси, зроблено висновок про необхщшсть удосконалення еколопчного законодавства у сферi здiйснення права власностi на природш ресурси та комплекси.
Ключовг слова: еколопчне право, екологiчне законодавство, право власносп на природш ресурси й комплекси.
PROBLEMS OF LEGISLATIVE SECURITY OWNERSHIP ON NATURAL RESOURCES AND SYSTEMS Sokolova A. K.
The author conducted a comprehensive study of the legal categories and the problems associated with the provision of legal ownership on natural resources and systems in paper, manes conclusion that it is necessary to improve the environmental legislation in the field of exercise of the right of ownership of natural resources and systems.
Key words: environmental law, environmental legislation, the ownership on natural resources and systems.
Поступила в редакцию 22.10.2013 г.
