Проблемы выработки методологии оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства - Российский и зарубежный опыт Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО

Том 4 • Номер 3 • июль-сентябрь 2017 ISSN 2410-8367

Public-Private Partnership

>

Креативная экономика

издательство

Проблемы выработки методологии оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства -

В статье изучены актуальные проблемы составления методологии оценки проектов государственно частного партнерства в России и за рубежом. Оценка эффективности проектов до сих пор остается спорным моментом в мировой практике ГЧП, так как основные подходы противоречивы и взаимоисключаемы. Рассмотрены основные аспекты анализа - количественный и качественный методы, оценка по методу «издержки - выгоды», а также рассмотрены основные способы анализа финансовой модели проекта. Приведенные методы апробированы в конце статьи на примере отечественного проекта государственно-частного партнерства «западный скоростной диаметр» в городе Санкт-Петербург. В заключении на основе полученных результатов приведены рекомендации для Министерства экономического развития РФ.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: государственно-частное партнерство, оценка эффективности, западный скоростной диаметр

Elaboration of a methodology for assessing the efficiency of public-private partnership projects - Russian and foreign experience

Krykanov D.D. 1

1 MGIMO University of the MFA of Russia, Russia

Введение

В мире увеличивается количество стран, освоивших механизмы и инструменты государственно-частного партнерства для развития общественной инфраструктуры и предоставления общественно значимых услуг. Соглашение о государственно-частном партнерстве является долгосрочным контрактом, который заключается между публич-

россиискии и зарубежный опыт

Крыканов Д.Д. 1

1 МГИМО МИД РФ, Москва, Россия

АННОТАЦИЯ:

ным и частым партнером для создания общественной услуги или продукта. При этом частная сторона берет на себя ответственность за управление объектом и разделяет риски с государственной стороной.

Государственные органы различных стран прибегают к инструментам государственно-частного партнерства по множеству причин. Но улучшение критерия «Эффективность и результативность расходования денежных средства» (Value for Money) является одним из важнейших поводов для того, чтобы сделать выбор в пользу государственно-частного партнерства [16] (Philip, 1995).

Методология оценки Value for Money (далее - VfM)позволяет в численном выражении увидеть не только факт, но и конкретно измеримый размер преимуществ от проекта ГЧП по сравнению с проектом государственного заказа.

Согласно данным ОЭСР, установлено, что в широком понимании процесса показатель VFM эффективнее оценивает механизмы государственно-частного партнерства по сравнению с государственным заказом, если частной стороной риски берутся в достаточном количестве, при этом привлекательность государственно-частного партнерства растет за счет намерений частной стороны качественно выполнить работы, применить свой опыт и инновации [5]. В оценочном соотношении данные факторы перевешивают повышенные затраты на объект по сравнению с государственным заказом. Такая ситуация ставит проблему перед государственными органами [17]: каким образом возможно учесть разнообразные факторы в условиях единой системы срав-

ABSTRACT:_

The article studies relevant issues of elaboration of assessment methodology for public-private partnership projects in Russia and worldwide. Efficiency assessment is still one of the most disputable topics in modern public-private partnership practice as the most popular approaches are contradictory and mutually exclusive. We consider the main aspects of efficiency assessment such as quantitative and qualitative methods, cost-benefit assessment and some issues of financial model analysis. These methods were approved in the final part by the example of the case study of the Russian PPP project "Western High-Speed Diameter" in Saint Petersburg. In conclusion we give recommendation for The Ministry of Economic Development of the Russian Federation.

KEYWORDS: public-private partnership, efficiency assessment, western high-speed diameter. JEL Classification: C18, C51, L32, H43 Received: 05.09.2017 / Published: 30.09.2017

© Author(s) / Publication: CREATIVE ECONOMY Publishers For correspondence: Krykanov D.D. (dmitry.krykanov0yandex.ru)

CITATION:_

Krykanov D.D. (2017) Problemy vyrabotki metodologii otsenki effektivnosti proektov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva - rossiyskiy i zarubezhnyy opyt [Elaboration of a methodology for assessing the efficiency of public-private partnership projects - Russian and foreign experience]. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo. 4. (3). - 179-196. doi: 10.18334/ppp.4.3.38449

нения и оценки, а также как воспользоваться результатом такой оценки при принятии решения о реализации механизма государственно-частного партнерства?

Всемирный Банк проводит регулярные встречи представителей стран, практикующих механизмы ГЧП, в целях обмена опытом по проведению оценки Value for Money и совместного выявления перспектив для системы оценки в развивающихся странах, которые находятся на ранних стадиях развития государственно-частного партнерства. В таких странах, как США, Великобритания, Франция, Индия, Республика Корея, Франция и Южная Африка, были найдены лучшие практики по проведению оценки [18].

В качестве цели оценки VfM выступает помощь государственному партнеру в вопросах принятия решения об использовании механизма государственно-частного партнёрства или механизма государственного заказа в рамках конкретного проекта. Оценка VfM преимущественно состоит из методик качественного и количественного анализа.

Данная статья делает акцент на анализе ex-ante, так как он чаще всего применяется на практике. Стоит отметить, что анализ ex-ante VfM тесно связан с ex-post оценкой, так как существует объективная необходимость проверки, были ли достигнуты результаты оценки VfM реальности. Несмотря на важность ex-post оценки VFM, немногие страны ее практикуют, что затрудняет создание рамочных рекомендаций по реализации оценки ex-ante [19].

Количественный анализ проектов ГЧП

Европейский центр ГЧП предлагает универсальную для стран ЕС модель проведения количественного анализа эффективности затрат (У£М) [3].

Первый этап количественного анализа - проведение оценки сравнительного преимущества. Сравнительное преимущество подразумевает прогнозную оценку проектного жизненного цикла для государственного партнера на основе государственного заказа, принимая во внимание все возможные доходы. Однако частым заблуждением является предположение, что такие же доходы и издержки получит частный партнер по схеме ГЧП.

Количественный анализ УШ зачастую предполагает выстраивание параллелей

ОБ АВТОРЕ:_

Крыканов Дмитрий Дмитриевич, студент-магистр (dmitry.krykanov0yandex.ru)

ЦИТИРОВАТЬ СТАТЬЮ:_

Крыканов Д.Д. Проблемы выработки методологии оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства - российский и зарубежный опыт // Государственно-частное партнерство. -2017. - Том 4. - № 3. - С. 179-196. doi: 10.18334/ррр.4.3.38449

между проектом и государственным заказом. Однако в некоторых случаях используют расширенные варианты альтернатив. Так, в штате Виргиния, США, проект ГЧП сравнивается как с государственной закупкой, так и со всеми другими механизмами ГЧП (концессия, КЖЦ и так далее).

Второй этап включает в себя «подстраивание» к получившемуся результату оценки сравнительного преимущества. На этом этапе учитываются риски, перенимаемые частным партнером. Также учитывается так называемый социальный эффект - общественная польза от функционирования объекта.

Двухэтапная оценка применяется для исследования двух денежных потоков, которые сравниваются на предмет удельной стоимости рисков в проекте и экономической эффективности.

Оценить возможность превышения зарегламентированных бюджетных лимитов можно с помощью базы знаний проектов ГЧП - сравнивая уже случившееся ранее риски по определенным пунктам и оценивая вероятность их реализации в текущем проекте. Получившееся результаты и источники информации документируются для дальнейшего аудита.

Если аналитики имеют достаточный опыт, то можно провести математический анализ, используя метод Монте Карло. Моделирование по методу Монте-Карло представляет собой автоматизированную математическую методику, предназначенную для учета риска в процессе количественного анализа и принятия решений [4]. Этот метод позволяет определить средние вероятностные доходы проекта при учете ряда сценариев. В данный момент применение метода Монте-Карло для проектов ГЧП активно изучается китайскими аналитиками.

Вторым пунктом второй стадии анализа будет изучение различий в социально-экономическом эффекте для обоих вариантов реализации проекта. Самым простым индикатором служит срок сдачи объекта, так как в мировой практике объекты ГЧП переходят к стадии функционирования значительно раньше модели государственного заказа. Потому видится разумным включить риск задержки сдачи объекта к модели государственного заказа в виде денежных издержек от продления сроков сдачи проекта в эксплуатацию и получения социального эффекта и/или платы пользователя.

Третья часть второго этапа в международной практике часто именуется «сравнение конкурентного положения». Он заключается в пересмотре неоднозначных положений в плане выгоды для частного партнера. Так, часто публичный партнер может не учитывать отдельно выгоду от того, что с возникновением новых государственно-частных отношений появятся новые налоговые отчисления ввиду платы за дальнейшее владение объектом.

Третьим этапом количественного анализа является оценка общей стоимости проекта ГЧП. Эти данные берутся в основном по итогам оценки коммерческой реализуемости проекта (commercial feasibility) и оцениваются на параметр доступности для муниципального или государственного бюджета. Так как внебюджетные доходы были

исключены из анализа сравнительного преимущества, оцениваемая стоимость представляет собой предполагаемую стоимость проекта для публичного партнера без учета платы пользователя.

Выплаты публичного партнера (теневая плата) могут планироваться разными путями, но традиционным является путь регулярной «теневой» выплаты частному партнеру за доступность объекта для граждан. Теневые выплаты начинаются при открытии доступа объекта для пользования гражданами. В этом случае подразумевается, что публичный партнер берет на себя полную или частичную оплату пользования объектом инфраструктуры гражданами.

Также к издержкам следует относить затраты на управление проектом и транзак-ционные затраты. Эти пункты должны учитываться ввиду того, что они могут сильно различаться при их управлении в случае ГЧП и государственного заказа.

По завершению третьего этапа удается определить общие издержки двух альтернатив реализации проекта ГЧП. Четвертым этапом является сравнение преимущества во временных рамках. Для этого проводят сравнение показателей net present value - NPV (чистой приведенной стоимости) каждой из альтернатив [20].

Так как ставка дисконтирования может коренным образом изменить решение о проекте, следует уделить особое внимание методологии и процессу ее расчета. Представляется разумным для МЭР РФ разработать последовательную методологию расчета ставки дисконтирования для большей уверенности в этапах вычисления.

Пятым этапом является сравнение получившихся издержек и ценности проектных альтернатив. Как правило, государственный заказ обходится меньшими издержками, а ГЧП проект часто показывает большую ценность (VfM).

Формула VfM для проектов государственно-частного партнерства [18]:

1Ш1 -Л YCt + ARC, -Д CCt + OMt + RRt + ACO, + ACNt + ASEt

VfM = > -5-;—1 - > -5-5-5-—!-5-L.

00 (1 + r)1 (1 + r)5 '

где VfM - value for money; YC( - ежегодные затраты на проект ГЧП в год f (например, плата за доступность); ARC( - поправка на доход бюджета; r - ставка дисконтирования; CC5 - расходы на строительство (включая перерасходы) по государственному заказу в год 5; OMj - расходы управления (operation and maintenance) по государственному заказу в год 5; RR5 - расходы модернизации и ликвидации по государственному заказу; AR5 - поправка на риск в год 5; ACN5 - поправка на рыночную конкуренцию в год 5; ASE( - поправка на разницу в социально-экономическом эффекте проекте в год 5.

Также, в целях определения финансовой устойчивости проекта и его финансовой гибкости, существует практика проведения анализа чувствительности проекта.

Анализ финансовой чувствительности затрагивает прогноз цен, перерасходование средств, генерируемый доход, ставку дисконтирования в NPV и так далее [21].

Стоит отметить, что зачастую даже количественный анализ основан на неподтвержденных гипотезах и данных. Поэтому экспертные заключения следует рассматривать

скорее как прогнозы и рекомендации, нежели как инструкцию к действию. Увеличить уровень точности позволят дополнительное проведение анализа финансовой устойчивости проекта и сценарный анализ.

Качественная оценка

Качественная оценка по критерию VfM проводится в целях определения соответствия общей концепции проекта целям государственных инвестиций в инфраструктуру. Иначе говоря, анализ соответствия программы проекта целям и задачам развития общественной инфраструктуры.

Качественный анализ позволяет выявить нефинансовые выгоды от реализации проекта.

Центр ГЧП Европейского Союза (European PPP Expertise Centre - EPEC) заключил, что проекты ГЧП часто заключают в себе существенные нефинансовые выгоды, что и позволяет их выгодно отличить от государственного заказа. Однако часто качественной оценке не уделяют достаточного внимания или вовсе ее игнорируют, что приводит к искажению оценки сравнительного преимущества [13]. Качественные выгоды часто заключаются в способности частных компаний к применению инновационных подходов и технологий в реализации проекта. Часто частный партнер способен быстрее перейти к этапу предоставления общественной услуги; предоставлять услугу или товар более высокого качества; создавать продукт, представляющий большую ценность для общества [13].

На практике происходят ситуации включения качественных факторов в количественный анализ, трансформируя их в индикаторы в рамках создания поправочных коэффициентов. В этом случае следует избегать двойного подсчета в обоих частях анализа. Часто качественная оценка используется именно для более пристального изучения факторов, не освещенных в рамках количественного анализа.

Преимущество качественного анализа перед количественным заключается в отсутствии необходимости использования часто необоснованно приведенных количественных данных, которые сами по себе являются не более чем экспертным прогнозом. Как бы то ни было, качественный анализ более субъективен ввиду отсутствия четкой схемы оценки (в количественном анализе остается возможность регламентирования оценки путем подбора источников данных и использования единых математических формул). Можно сделать вывод, что оптимальным путем будет использование как количественной, так и качественной оценки проекта.

Методология оценки проектов государственно-частного партнерства по критерию анализа издержки-выгоды (cost-benefit analysis)

Методология оценки издержки-выгоды (cost-benefit analysis, CBA) - одна из самых используемых и распространенных в менеджменте. Она позволяет оценить тождество или разницу издержек и выгод для общественности, в то время как для положительного результата выгоды должны превышать издержки. В этом случае можно сделать заключение, что проект имеет право на существование. Главное условие оценки CBA - включение всех возможных подходящих издержек и выгод проекта, так как анализ должен заглядывать в перспективу всего жизненного цикла проекта.

Анализ CBA позволяет выбрать верное решение относительно проекта (имея несколько вариантов решений для одной и той же проблемы). Если наиболее подходящая альтернатива уже была определена, то оценка может быть использована для подтверждения уже принятой стратегии. В обоих случаях CBA оперирует опциями «принять стратегию проекта по стратегии Х» или «отклонить реализацию проекта по любой стратегии».

Основные положения оценки CBA заключаются в следующем:

- готовность платить - восприятие ценности пользователями инфраструктуры;

- финансовая жизнеспособность проекта - выгоды от проекта превышают его издержки;

- экономическая жизнеспособность проекта - выгоды, которые общество извлекает от проекта в сравнении с издержками;

- разрыв в индикаторе жизнеспособности - разница между доходами и издержками проекта (в случае если издержки превышают доходы).

Выгоды проекта в рамках оценки CBA должны пониматься в самом широком смысле: прямые или косвенные, внутренние и внешние (внешние затрагивают не только непосредственных реципиентов услуги). Для оценки прямых выгод требуется сначала определить, имеется ли в достаточном количестве информация о текущем состоянии рынка [22].

Частой проблемой для аналитика в рамках CBA становится перевод качественных данных в количественные. Большинство издержек являются прямыми (стоимость инвестиций, стоимость эксплуатации), но проект также может иметь косвенные издержки и выгоды, известные как позитивные и негативные экстерналии (влияние на экологию, ущерб населению и местному бизнесу в виде возникновения нового предприятия и так далее).

По завершению процедуры определения прямых издержек и экстерналий (их определение и перевод в количественное выражение) следует провести определенные поправки к полученным первоначальным выгодам для придания анализу большей объективности.

- поправка на инфляцию

- поправка на риск и неопределенность (выражается количественно двумя путями: вычитанием денежной стоимости реализации риска из выгоды или переводом степени вероятности реализации риска или отсутствия информации в индекс).

В результате анализа получается оценочное соотношение издержек и выгод проекта, при этом риски представлены как денежные потери от их реализации, и их принятие частным партнером означает дополнительную выгоду для публичного, так как в ином случае государство вынуждено принять эти риски на себя. Также учитывается макроэкономическая ситуация и инвестиционная привлекательность проекта. Тем самым, оценка позволяет увидеть экономическую и финансовую эффективность проекта и сравнить с его с возможными альтернативами.

Специальные критерии измерения эффективности проекта государственно-частного партнерства

Основными индикаторами эффективности в рамках финансового анализа является внутренняя норма доходности (internal rate of return, IRR) и оценка чистой приведенной стоимости (net present value, NPV). В математическом выражении NPV состоит из предполагаемых доходов и расходов, дисконтированных по наиболее подходящей (и вероятной) ставке дисконтирования [14]. IRR представляет собой стоимость ставки дисконтирования, приводящей показатель NPV к нулевому значению. Описывая цель анализа в широком смысле, проект будет финансово эффективным при NPV больше нулевого значения, сигнализируя о том, что проект способен принести прибыль, превосходящую издержки и относительно безрисковые инвестиционные альтернативы. Расчет проводится с поправкой на обесценение денег во времени.

Выбор ставки дисконтирования оказывает серьезное влияние на анализ издержки-выгоды (cost-benefit analysis), и наоборот. Это объясняется тем, что ставка дисконтирования в NPV рассчитывается, исходя из выявленных упущенных возможностей (альтернатив).

Анализ чувствительности - это методика, применяемая для определения степени и формы влияния значений независимой переменной на определенную зависимую переменную при заданных предположениях. Эта методика зависит от набора входных данных (например, ставка дисконтирования).

Ввиду сложности определения ставки дисконтирования, особенно если это приходится делать для каждого отдельного проекта, публичные органы некоторых стран предлагают единую ставку дисконтирования для отраслевых проектов ГЧП и иногда предоставляют цифровой спектр для проведения анализа чувствительности.

Оценка сравнительного преимущества в Российской Федерации

Проекты государственно-частного партнерства в России подвергаются оценке в соответствии с критериями сравнительного преимущества и эффективности Министерством экономического развития Российской Федерации. Стоит также учитывать, что проектами государственно-частного партнерства являются только те, которые реализуются в соответствии с Федеральным законом № 224 от 13.07.2015 г. «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7]. Таким образом, в соответствии с российским законодательством, концессия [8], соглашение о разделе продукции [9] и контракт жизненного цикла [10] не являются формами ГЧП и подлежат иной форме проверки. Это представляет собой проблему для формирования информационной базы опытных данных по оценке VfM, поскольку только незначительное количество проектов проходит оценку. Кроме этого, точные цифры и показатели проверки не разглашаются Министерством экономического развития РФ, что также затрудняет формирование базы данных.

Методология оценки сравнительного преимущества заключает в себе оценку VFM, при этом Министерство экономического развития декларативно учитывает критерии, рекомендованные Всемирным банком [6] - социально-экономический эффект, сравнение чистых дисконтированных расходов бюджета с поправкой на риск, финансовая эффективность проекта, выполнение целевых показателей проекта. Но, как показывает международный опыт, в отсутствие полноценной информационной базы предыдущих оценок трудно проводить полноценную оценку, опираясь на научные пути. Отраслевые эксперты говорят скорее о декларативной функции оценки сравнительного преимущества ГЧП-проектов в России, поскольку единственным действенным критерием оценки сегодня является Net present value - чистая приведенная стоимость проекта.

Нужно заметить, что в российской практике уполномоченный орган для проведения оценки может привлекать сторонних экспертов, как и формировать с их помощью специальные рабочие группы [6]. Итоговая оценка не содержит рекомендацию о заключении или отклонении договора, а только включает в себя итоговые показатели проделанной оценки. Проверка уполномоченным органом по своей сути является перепроверкой приведенных конкурсантом-инициатором проекта результатов самостоятельной оценки.

Для того чтобы выявить финансовую жизнеспособность проекта, измеряют финансовую эффективность проекта. Другими словами, проводят проверку того, способен ли проект приносить доход, а как следствие, будет ли он выгоден для частной стороны (смысл соглашения о государственно-частном партнерстве - взаимовыгодное взаимодействие сторон). Финансовая эффективность проекта рассчитывается через

подсчет чистой приведенной стоимости проекта - NPV [23]. МЭР РФ в большинстве случаев проводит дополнительную верификацию уже составленной (консалтинговым или аудиторским агентством) финансовой модели.

Формула выглядит следующим образом [11]:

T FCF NPV =У —

PP ^(1 +

где FCF - свободный денежный поток от проекта, в году ^ г^ - ставка дисконтирования для частного партнера; t - год реализации проекта; Т - общее число лет реализации проекта ГЧП (МЧП); > доходность к погашению по ОФЗ сопоставимого срока + 2,5%/

В проведении оценки социально-экономических эффектов от проекта можно выделить четыре этапа:

1) подходящие документы целеполагания подбираются под проект;

2) проводят качественную оценку соответствия эффекта от реализации проекта задачам и целям документа целеполагания;

3) выстраивание индикаторов (целевых показателей), соответствующих задачам и целям проекта;

4) технико-экономические показатели проекта определяются на основе выстроенных целевых показателей.

Министерство экономического развития считает проекты социально-экономически эффективными при условии, что:

- задачи и цели проекта соответствуют минимум одной задаче документов целе-полагания;

- цель и задачи проекта соответствуют минимум одной задаче документа программирования;

- технико-экономические показатели проекта соответствуют минимум двум целевым показателям документа программирования.

Анализ эффективности проекта «Западный скоростной диаметр»

Проект ЗСД - один из крупнейших проектов ГЧП Российской Федерации. Помимо этого, данный проект ГЧП характеризуется высокой технической сложностью строительства и обслуживания, что и стало основным аргументом в пользу использования механизма ГЧП. Данный кейс имеет особый исследовательский интерес ввиду того, что его запуск состоялся в конце 2016 года и все прогнозы осуществимости, реализации рисков и финансовые модели должны пройти проверку на подлинность прогнозов и оценок.

Общие сведения о проекте «Западный скоростной диаметр»

Западный скоростной диаметр - это проект платной автомобильной дороге в г. Санкт-

Петербург, реализуемый на основе соглашения о государственно-частном партнерстве.

Проект «Западный скоростной диаметр» был запущен в 2005 году и был окончательно реализован в декабре 2016. Сторонами договора выступило правительство города Санкт-Петербург, консорциум «Магистраль северной столицы» (МСС) и ОАО «Западный скоростной диаметр». В состав консорциума входят Газпромбанк, группа ВТБ (ВТБ Капитал), также строительные компании Шаз 1шаа1 (Турция) и Аз1аЫ1 (Италия).

По соглашению, которое заключено на 30 лет, участники консорциума принимают обязательства по обеспечению платной эксплуатации всей трассы ЗСД, включая текущие и капитальные ремонты, содержание и техническое обслуживание автомагистрали в течение всего срока действия соглашения.

Бюджет города подвергается существенной нагрузке от реализации обязательств по договору о ЗСД. В частности, в 2017 году на реализацию соглашения о создании и эксплуатации ЗСД будет дополнительно выделено почти 604 млн рублей, что относится к бюджетному пункту о реализации «приоритетных проектов», хотя по сути является гарантийной выплатой по уже запущенному проекту [1].

После корректировки доходы города в 2017 году составят 487,9 млрд рублей, расходы - 557,7 млрд. Дефицит городской казны останется на прежнем рекордном уровне - 69,82 млрд рублей. Предельно допустимое по закону значение - 70 млрд рублей.

В то же время утверждается, что «ЗСД - это стратегический инвестиционный проект города, определяющий его развитие в качестве крупного транспортного узла мирового значения. Завершение строительства ЗСД обеспечит кратчайшую связь южных, центральных и северных районов Санкт-Петербурга, позволит вывести автотранспортные потоки из центра и существенно разгрузить улично-дорожную сеть города. В настоящее время в рамках реализации проекта ведутся строительные работы на южном и северном участках магистрали за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, субсидий федерального бюджета, а также средств, полученных от размещения ОАО «ЗСД» облигационных займов» [12].

Оценка эффективности проекта

Проект западного скоростного диаметра характеризуется достаточной сложностью в финансовых расчетах эффективности, так как основные положения соглашения и концессии и ГЧП неоднократно пересматривались, а модель финансирования менялась по мере экономического положения региона и технической документации. По сложившейся в финансовом анализе практике основными способами оценки инве-

стиционного проекта являются модели WACC (Weight average cost of capital), CAPM, основывающиеся на них показатели NPV (а также сравнение простого срока окупаемости и дисконтированного) и IRR.

Расчет основных финансовых показателей

Оценка чистой приведенной стоимости проекта требует приведения ставки дисконтирования для корректировки денежных потоков во времени. Для определения ставки дисконтирования используется модель средневзвешенной стоимости капитала WACC. Определение цены капитала позволяет увидеть требуемую инвесторами и кредиторами доходность. Для этого отделяется заемный капитал от собственного, так как они имеют разную цену и определяется их пропорциями (в Российской Федерации существует практика разграничения объема собственного капитала публичного партнера по типу соглашения). На основе пропорций выводится значение стоимости капитала. Базовая формула WACC представлена следующим образом [23]:

WACC = Ke -f—^1 + (1-T)-Kd-Г—— , (1)

e t Ve + Vd J 1 j d t Ve + Vd J ■

где Ke - это ставка доходности собственного капитала; Kd - доходность заемного капитала; Ve и Vd- рыночная стоимость собственного и заемного капитала соответственно; T - ставка налога.

Стоимость заемного капитала определяется процентной ставкой (минимальной), по которой компания способна привлекать финансирование. Если таковую определить не представляется возможным, то приводится средневзвешенное значение ставок компаний-аналогов. Также можно привести значение безрисковой ставки с поправкой на риск и его премию.

Стоимость собственного капитала рассчитывается по модели CAPM (Capital asset pricing model), позволяющей соотнести риск и доходность собственного капитала компании. Сумма безрисковой ставки по рынку с учетом рисковой премии представляет собой доходность собственного капитала. Формула стоимости собственного капитала представлена следующим образом:

Ге = rf +ß,-(rm - rf), (3)

где re - ожидаемая ставка доходности, rf - безрисковая ставка, ß, - бета, rm рыночная доходность. Разница (rm - rf) является премией за риск рыночного портфеля или рыночной премией. Бета определяется по формуле:

Cov(i;;rm)

Var (rm

По данным министерства транспорта Российской Федерации, показатель ШАСС проекта ЗСД равняется 10% [2]. Этот показатель будет применяться в дальнейшем для расчета NPV.

Финансовые аналитики для расчета чистой приведенной стоимости крупных проектов используют специализированное программное обеспечение, позволяющее просчитать разнозначимые денежные потоки - это актуально при подсчете емких моделей, таких как метод Монте-Карло. Ввиду закрытого характера данных по финансовой модели ЗСД приблизительные показатели чистой приведенной стоимости рассчитываются, исходя из открытой информации по величине автомобильного потока (средней по текущей и прогнозируемой), стоимости проезда.

Текущий машинопоток составляет 50000 ед. т/с в сутки, планируемый = 70000, средневзвешенный поток = 60000 ед. т/с в сутки. Стоимость проезда по ЗСД без транспон-дера составляет 300 руб., с транспондером - 229 руб., среднее значение = 265 руб.

Итого: 15900000 руб. в сутки / 5,8 млрд руб дохода в год

Усредненный показатель NPV [11] показывает, что проект при текущих условиях сбора платы за пользование показывает сильную убыточность на протяжении 50 лет, даже при условии повышения прибыльности проекта на 30% через 10 лет.

Расчет проводился на 50 лет, где условно все затраты были перенесены на нулевой денежный поток, а прибыль учитывалась как постоянное усредненное число на текущий момент. Результаты показывают, что добиться финансовой осуществимости проекта при текущих затратах можно только при условии интенсивного и постоянного роста машинопотока вкупе с постепенным повышением цен за проезд.

При анализе рисков прибегают также к стресс-тесту проекта. Это финансовое моделирование устойчивости проекта при отклонениях ключевых пунктов (например, стоимость строительства, пользования услугой и тому подобное) на +/- 10-15 процентных пунктов. При стресс-тесте срок окупаемости проекта не должен превышать его жизненный цикл. Также применяется способ подсчета совокупного риска по методу Монте-Карло - генерируются случайные значения, имитирующие чистый дисконтированный поток. В среднем для подсчета используется 100-500 сценариев и приводится средневзвешенный в качестве результативного.

В данном случае подсчет VfM затрудняется технической сложностью проекта: 55% трассы являются технически сложными участками - длинные тоннели, эстакады и мосты. Не представляется возможным найти кейс компании-подрядчика, выполняющего подобную комплексную работу в СЗФО. Особенно сомнительным представляется расчет обслуживания подобного проекта по схеме государственного заказа. В данном случае релевантным представляется кейс Австралии, где по федеральному закону технически сложные и сверхмасштабные ГЧП-проекты не проходят процедуру VfM, так как частная сторона при подготовке предложения имеет не только ценовое предложение, но и часто эксклюзивную, инновационную технологию строительства и одновременно не заинтересована в ее непрочности, так как сама же несет риск обслу-

живания объекта. В этом случае раскрывается скрытая суть ГЧП в виде стимулирования частного партнера создавать высококачественную услугу при низкой стоимости обслуживания. В случае государственного заказа эти параметры, как правило, являются взаимоисключающими.

Тем не менее эта формула применима в том случае, если проектная компания скорректирует бизнес-модель проекта, сделав его безубыточным. Поэтому ее не следует отбрасывать в данном случае, так как высока вероятность роста машинопотока и повышения сборов за пользование объектом.

Оценка по методу cost-benefit analysis

Метод cost-benefit analysis имеет особое значение для публичного партнера, так как он позволяет определить, есть ли реальная возможность и потребность в реализации проекта. Также он позволяет наглядно сравнить выгоды и издержки от принятия решения о его реализации. В своей сущности метод CBA является подводящей чертой к принятию решения о запуске проекта, так как он все основные выводы по предварительному анализу проекта.

Непосредственной составляющей анализа CBA является оценка осуществимости по различным критериям.

Рассмотренная выше оценка основных инвестиционных показателей представляет собой оценку финансовой и экономической осуществимости проекта, так как рассматривает нагрузку на бюджет и финансовую эффективность проекта.

Юридическая осуществимость ЗСД определяется забалансовым статусом проекта и его статусом проекта федерального значения.

Влияние на дефицит денежных средств имеет двойственное значение. С одной стороны, статус федерального проекта открывает дополнительные бюджетные возможности. С другой стороны, правительство города Санкт-Петербург приняло на себя гарантию минимального дохода и вынуждено выплачивать разницу в получаемом доходе, что является непосредственной нагрузкой на бюджет.

Экологическая осуществимость определяется положениями договора о государственно-частном партнерстве между ЗСД и городом Санкт-Петербург. По договору условием начала строительства является проведение независимой экологической экспертизы и последующим мониторингом. Однако в ходе проведения общественных экологических проверок было установлено, что проект ЗСД наносит ущерб некоторым территориальным зонам1. Нарушения вызвали общественный резонанс и понизили качество жизни населения.

Социальная осуществимость проекта подвергается критике, так как проект-

1 Заказчик проекта ЗСД (ОАО «ЗСД») не предоставил проектную документацию в полном составе. По словам ответственного секретаря экспертной комиссии ОЭЭ, это является нарушением закона РФ «Об экологической экспертизе».

ная компания не проводила какие-либо социологические исследования по данному вопросу. Бездействие по социальному фактору может скрывать сложно нивелируемые или вовсе непреодолимые риски в будущем. Соответственно, готовность населения платить также не проходила исследование социологическими службами, из-за чего правительство Санкт-Петербурга вынуждено выплачивать управляющей компании обязательства по минимальному гарантированному доходу (МГД). Следовательно, на данный момент существует значительный разрыв в индикаторе жизнеспособности -разницы между доходами и издержками проекта.

В экономике общественного сектора принято использовать метод упущенной выгоды, позволяющий сравнить альтернативы вложения денежных средств публичным партнером. Обычно проекты сравнивают по ставке дисконтирования по публичному долгу на самый длинный период. В то же время проект показывает положительный результат по ставке оптимального времени реализации для общества (STPR - social time preference rate). Расчет ставки носит субъективный характер - как правило, аналитик оценивает резонансность вопроса о перспективе реализации проекта и придает ему значение. В случае использования ряда источников приводится медианный показатель. Условно данному проекту можно придать значение STPR 0,8 пункта (при максимальном 1,0) в случае учета данного индекса в расчётах. Индекс 0,8 был дан, основываясь на анализе социологических опросов и СМИ, которые показывали высокую потребность населения в новой магистрали.

Проведенная оценка по методу «издержки-выгоды» показывает, что проект имеет высокую вероятность реализации рисковых случаев, поэтому публичному партнеру следует уделить особое внимание возможности реализации принятых на себя рисков, так как не было проведено достаточно исследований по их аллокации.

Проведенные качественные и количественные исследования показывают, что риски проекта не были оценены с особой тщательностью, что необходимо для мега-проектов ГЧП, где реализация рисков может повлечь существенные финансовые и политические потери. Более того, базовая финансовая модель не сходится с реальными итоговыми суммарными проектными затратами, что подтверждается расчетами чистой приведенной стоимости (NPV), в соответствии с которыми проект не является финансово осуществимым (этот критерий иначе известен как bankability).

Проведенный анализ по критерию «издержки-выгоды» показывает, что проект отягощен множеством рисков, имеющих высокую вероятность реализации.

Можно сделать вывод о том, что финансовая модель ЗСД нуждается в переработке и пересмотре распределения рисков между публичным и частным партнером.

Заключение

Методология оценки проектов государственно-частного партнерства в РФ может быть рассмотрена с двух сторон. С одной стороны, частная практика оценок проектов помогает в создании опытной базы для последующих оценок. С другой стороны, некоторые аспекты оценки в отсутствие информационной базы по предыдущим проектам не могут быть проведены объективно, поэтому подход Министерства экономического развития РФ остается неясным. Принимая во внимание отсутствие предыдущего опыта оценки проектов ГЧП в России, к национальной практике представляется применимым подход Чили, где акцент делается на аспектах анализа, способных спрогнозировать ситуацию без оглядки на опытную базу (это, как правило, финансовые подсчеты денежных потоков). Однако и чилийская модель включает в себя ряд методологических подходов, которые позволяют выстроить опытную базу для последующих анализов проектов государственно-частного партнерства.

На основе проведенного анализа можно сделать следующие выводы для улучшения методики оценки эффективности проектов ГЧП со стороны МЭР РФ:

- проводить детальную секторальную оценку осуществимости проектов, что позволит определить скрытые риски и вынести на стол переговоров с частным партнером потенциальные барьеры для реализации проекта;

- использовать стохастические модели прогнозирования (метод Монте-Карло) для придания большей точности финансовой модели;

- уделять особое внимание оценке социальной осуществимости и мониторингу социального климата, что позволит предотвратить социальную напряженность.

ИСТОЧНИКИ:

1. Закон Санкт-Петербурга о бюджете на 2017 год. Gov. [Электронный ресурс]. URL: http://gov.spb.ru/law?d&nd=456030664&nh=0 ( дата обращения: 01.05.2017 ).

2. Кейроз С. Предварительная оценка Проекта «Западный скоростной диаметр» (ЗСД)

// Инвестиции в транспортную инфраструктуру России: Материалы презентации 2-го Круглого стола.- url: http://www.mintrans.ru/Results% 20of%20Western%20 High-speed%20Diameter%20Project%20Assessment.pdf.

3. Метод «эффективности затрат»: разбор подходов и основных положений. Eib.

[Электронный ресурс]. URL: http://www.eib.org/epec/resources/publications/epec_ value_for_money_assessment_en ( дата обращения: 01.05.2017 ).

4. Моделирование по методу Монте-Карло. Palisade. [Электронный ресурс]. URL: http://

www.palisade.com/risk/ru/monte_carlo_simulation.asp ( дата обращения: 02.04.2017 ).

5. Оценка эффективности затрат в проектах ГЧП. Oecd. [Электронный ресурс]. URL: http://www.oecd.org/gov/budgeting/45038620.pdf ( дата обращения: 01.05.2017 ).

6. Приказ Министерства экономического развития РФ об утверждении методики оценки эффективности проекта ГЧП/МЧП и определения их сравнитель-

ного преимущества Приказ Министерства экономического развития РФ об утверждении методики оценки эффективности проекта ГЧП/МЧП и определения их сравнительного преимущества. [Электронный ресурс]. URL: https:// admtyumen.ru/files/upload/OIV/D_Economy/%D0%9F%D1%80%D0%B8%D0%B A%D0%B0%D0o/oB7o/o20o/oD0o/o9Co/oD0o/oADo/oD0o/oA0o/o20o/oD0o/oBEo/oD1°/o82o/o20 30.11.2015%20%E2%84%96%20894%20(%D0%9C%D0%B5%D1%82%D0%BE%D0%B4-%D0%B8%D0%BA%D0%B0%20%D0%BE%D1%86%D0%B5%D0%BD%D0%BA%D0 %B8%20%D0%93%D0%A7%D0%9F)(1).pdf (дата обращения: 01.05.2017)

7. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном парт-

нерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Rg. [Электронный ресурс]. URL: http://rg.ru/2015/07/17/g4p-dok.html ( дата обращения: 04.04.2017 ).

8. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ О концессионных соглашениях. Rg.

[Электронный ресурс]. URL: http://rg.ru/2005/07/26/koncessii-dok.html ( дата обращения: 25.04.2017 ).

9. Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «О соглашениях о

разделе продукции». Consultant. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_law_8816/ ( дата обращения: 23.04.2017 ).

10. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Rg. [Электронный ресурс]. URL: http://rg.ru/2013/04/12/goszakupki-dok. html ( дата обращения: 10.03.2017 ).

11. Формула расчета NPV инвестиционного проекта. Msfo-dipifr. [Электронный ресурс]. URL: http://msfo-dipifr.ru/formula-rascheta-npv-investitsionnogo-proekta-eto-prosto/ ( дата обращения: 13.04.2017 ).

12. Центр диаметра определился с ценой. Kommersant. [Электронный ресурс]. URL: http://www.kommersant.ru/doc/3206063 ( дата обращения: 16.03.2017 ).

13. Green Paper on Public-Private Partnership and Community Law on Public Contracts and Concessions / Commission of the European Community (2004). - Brussels

14. Guide to the Project Management Body of Knowledge: PMBOK Guide (2000), Project Management Institute, USA, 216 p

15. // Journal of Money, Credit and Banking. - 2010. - № 6. - p. 985-1010. - url: http://www. jstor.org/stable/40784873.

16. Philip E. // American Journal of Political Science. - 1995. - № 3. - p. 628-639. - url: http://www.jstor.org/stable/2111647.

17. A Place for Cost-Benefit Analysis Author(s): David Schmidtz Source: Philosophical Issues, Vol. 11, Social, Political, and Legal Philosophy (2001), pp. 148-171 Published by: Ridgeview Publishing Company Stable. Retrieved 15 April, 2017 from http://www.jstor. org/stable/3050599.

18. Value-for-Money Analysis — Practices and Challenges: How Governments Choose When to Use PPP to Deliver Public Infrastructure and Services. Report from World Bank Global Round-Table 28 May, 2013, Washington DC.

19. Elhanan Helpman and David Pines Optimal Public Investment and Dispersion Policy in a System of Open Cities The American Economic Review, Vol. 70, No. 3 (Jun., 1980), pp. 507-514. Retrieved 23 March, 2017 from http://www.jstor.org/stable/1805245.

20. Gorgens, Marelize. Making monitoring and evaluation systems work: a capacity development tool kit / Marelize Gorgens and Jody Zall Kusek. 2009 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank.

21. Communication from the Commission to the European Parliament etc / on Public-Private Green Public-Private Partnership (2002) / Office of Government Commerce Report - www.hm-treasury.gov.uk., 42 p.: pp. 2-18.

22. Infrastructure Finance and Industrial Takeoff in England Author(s): ALEX TREW Source: Journal of Money, Credit and Banking, Vol. 42, No. 6 (September 2010), pp. 985-1010 Published by: Wiley Stable. Retrieved April 17, 2017 from http://www.jstor. org/stable/40784873.]

23. Value for Money Assessment Guidance (2004) / Report of HM Treasury. - www.hm-treasury.gov.uk. - 41p.

REFERENCES:

Infrastructure Finance and Industrial Takeoff in England Author(s): ALEX TREW

Source (2010). Journal of Money, Credit and Banking. 42 (6). 985-1010. Keyroz S. Predvaritelnaya otsenka Proekta «Zapadnyy skorostnoy diametr» (ZSD) [Preliminary assessment of the Western High-Speed Diameter Project (WHSD)] Investments in Russian transport infrastructure. (in Russian). Philip E. (1995). A Comparative Analysis of Public and Private Sector Entrant Quality Author(s): American Journal of Political Science. 39 (3). 628-639.