CC BY
59
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
УДК 336.714
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МОНИТОРИНГА
ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
В. М. ПУГАНОВА, ведущий специалист-экономист отдела бюджетных инвестиций E-mail: puganova. valenti@mail.ru Комитет финансов, Санкт-Петербург О. В. МАЛИНОВСКАЯ, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и кредита E-mail: ifinansy@yandex.ru Государственный университет морского и речного флота имени адмирала С. О. Макарова, Санкт-Петербург
В статье обоснованы основные концептуальные положения развития мониторинга проектов, имеющие принципиальное значение для развития института государственно-частного партнерства в России. Выявлены критерии мониторинга эффективности проектов, имеющие модифицированный вид по отношению к существующим методам оценки, применяемым в российской теории и практике.
Ключевые слова: институт государственно-частного партнерства, мониторинг эффективности проектов, чистый дисконтированный доход, модель «цена - качество».
институт государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) как философия современного управления инвестиционной и инновационной деятельностью на макроуровне в национальной экономике является устойчиво сформированным и привлекает значительное внимание к проблемам собственного развития как в правительственных кругах, так и в среде исследователей и бизнеса. Предыстория становления этого института свидетельствует, что потребность в его образовании и развитии возникает, как правило, при
наличии проблем с реализацией задач, традиционно считающихся прерогативой государства. Предполагается, что инициатором сотрудничества является чаще всего государство, которое предлагает к реализации совместные с бизнесом (частным инвестором) общественно значимые проекты, являющиеся носителями множественных экстерналий [1]. На современном этапе развития института гЧП инициатива бизнеса в сфере разработки, строительства, финансирования и функционирования объектов общественной инфраструктуры или общественных услуг также развивается и имеет легитимный характер. Данные положения четко сформулированы в государственной стратегии и имеют достаточно развитую законодательно-нормативную базу. Вместе с тем путь, пройденный Россией в становлении института ГЧП, сегодня актуализирует проблемы, связанные с трудностями его развития в национальной экономике и путями их преодоления. В современной научной среде существует множество мнений о проблемах недостаточного развития гЧП в России по сравнению со странами рыночной экономики. Авторы рассмотрели эти проблемы в том варианте, который часто используется в исследованиях экспертов.
1. Наличие чрезмерных стимулов к участию в проектах ГЧП или их полное отсутствие у государственных (муниципальных) организаций и ведомств. Этот факт нельзя рассматривать как противоречие, поскольку во многих случаях обе ситуации могут происходить одновременно. Например, одно и то же ведомство может тормозить осуществление необходимых проектов, продвигая при этом неэффективные высокозатратные проекты.
2. Нарушение координации между государственными структурами, в то время как реализация политики по развитию гЧП касается деятельности многих государственных организаций из разных секторов экономики и различных территорий. При этом все они должны обеспечить соответствие проекта необходимым требованиям.
3. Недостаточная квалификация государственных служащих. Процесс закупок в проектах ГЧП требует специальных навыков, которые, как правило, отсутствуют у государственных служащих в национальной экономике. Кроме того, проекты ГЧП требуют тщательной экспертизы, а специалистов этого профиля в России практически нет.
4. Высокие трансакционные издержки для заинтересованных сторон. То есть стоимость подготовки документации по ГЧП-проекту зачастую предельно высока как для государства, так и для компании-инвестора.
5. Недостаток информации. Инвесторы часто не имеют адекватной информации о возможностях и рисках участия в проектах ГЧП.
6. Правила бухгалтерского учета в секторе государственного управления и установления тарифов не предоставляют необходимые гарантии частному инвестору, имеющему намерение вложить финансовые средства в проекты ГЧП. Наличие законодательно закрепленной возможности планирования бюджетных расходов на период до 3 лет не позволяет операторам отказаться от практики проведения ежегодных переговоров на тему поступления средств из государственного бюджета, что создает для инвесторов дополнительные проблемы. Вопрос, касающийся тарифов, также является важным для большого количества участников потенциальных сделок. Полномочия государственных структур в этой области разграничены. Федеральная служба по тарифам (ФСТ) отвечает за установление размеров определенных тарифов (железнодорожные
грузовые и пассажирские перевозки, электроэнергетика, права на пользование морскими портами и аэропортами и др.). Определение и ежегодная корректировка тарифов на водоснабжение и очистку сточных вод возложены на органы местного самоуправления. определение тарифов на теплоснабжение в городах осуществляет представитель ФСТ в местных органах самоуправления, подчиняющийся губернатору. Тем не менее ФСТ имеет право определять минимальный уровень повышения тарифов (с целью создания условий для получения такого количества средств, которого будет достаточного для текущего обслуживания инфраструктуры) и предельный уровень, который местные власти не могут превысить. Такая система регулирования тарифов создает дополнительные трудности для участников сделок в связи с ее фактическим дублированием при расчетах, проводимых потребителями за все коммунальные услуги. Подобная двойная система установления предельных значений тарифов значительно замедляет процесс оценки значений тарифов для каждого конкретного проекта. С точки зрения авторов, все эти проблемы имеют место, но логика развития института ГЧП и его современный этап требуют прежде всего устойчивого нормативного обеспечения его становления и совершенствования как института управления инвестициями и инновациями на макро- и микроуровнях. Проблема нормативного обеспечения - это проблема не только существования закона о ГЧП на уровне Федерации1, но прежде всего проблема
1 С точки зрения авторов, разработка и утверждение этого закона, который сейчас дебатируется, спорны, поскольку полномочия по развитию ГЧП-проектов концептуально переданы субфедеральным бюджетам, и их становление осуществляется в концессионной форме в России, а закон о концессиях в России функционирует. Примечательно, что в Великобритании отсутствует специальное законодательство о ГЧП, и это не основная проблема для обсуждения в стране. Власти знают, что есть процедуры, которым необходимо следовать, но находят неудобным пытаться соблюдать «открытую» или «закрытую» (ограниченную, узкую) процедуру, которая будет установлена директивами (правилами, законом). Проблема была решена на начальном этапе истории программы государственно-частного партнерства и концепции управления государственной собственностью под названием «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative, PFI), согласно которой PFI-проекты требуют договорной процедуры. Это может быть связано также с тем, что основным источником англосаксонской системы права является судебный прецедент, а не нормативно-правовой акт. И правовые отношения принято там регулировать сложившимися традициями (прецедентами).
методического и информационного обеспечения его эффективного функционирования на всех стадиях ГЧП-проектов. В рамках этой проблемы прежде всего необходимы концепция и методика мониторинга проектов, которые в современных российских условиях практически отсутствуют. Целесообразно
Факторы, обосновывающие необходимо
остановиться на ряде ключевых факторов, обосновывающих необходимость становления концепции мониторинга (табл. 1).
Необходимость мониторинга гЧП-проектов на макроуровне обусловлена и принципиальными выводами международных организаций и институтов.
Таблица 1
ь развития мониторинга ГЧП-проектов
Фактор Обоснование необходимости мониторинга ГЧП-проектов
Формирование системы доверия в отношениях «государство - бизнес» Мониторинг способствует нивелированию проблемы «кто из участников больше рискует, кто из участников имеет больше выгод от реализации ГЧП-проекта», которая в современных условиях постоянно воспроизводится прежде всего на правительственном уровне. Основными задачами проведения анализа и моделирования проекта ГЧП на стадии подготовки к реализации и разработки структуры являются достижение баланса между величиной финансовой выгоды для государства и стоимостью проекта, а также достижение оптимального распределения рисков между государством и частным сектором при условии доступности ресурсов, технологий и знаний у предполагаемых участников, чему также способствует мониторинг Следует отметить, что каждый партнер вносит свой вклад в общий проект. Так, бизнес обеспечивает финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству. При этом обычно внедряются более эффективные методы работы, совершенствуются техника и технологии, возникают новые формы организации производства, создаются новые предприятия, в том числе с иностранным капиталом, налаживаются эффективные кооперационные связи с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда, как правило, повышается спрос на высококвалифицированных и хорошо оплачиваемых работников. В то же время государство обеспечивает правомочия собственника, возможность предоставления налоговых и иных льгот, гарантий, а также материальных и финансовых ресурсов. В ГЧП оно получает возможность заняться исполнением своих основных функций - контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Так, по мере развития ГЧП в сфере инфраструктуры государство может постепенно смещать акценты в своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. Неизбежные предпринимательские риски при этом перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость ГЧП заключается в том, что в итоге выигрывает общество как потребитель более качественных услуг
Формирование партнерской среды между государством и бизнесом ГЧП-проекты представляют собой не простое сложение ресурсов, а совершенно особую конфигурацию интересов и соответствующих правомочий партнеров. Во-первых, государство как одна из сторон партнерства выступает в роли носителя общественно значимых интересов и целей, при этом исполняет не только целеполагающую, но и контрольную функции. Во-вторых, выступая в роли участника хозяйственного оборота, оно заинтересовано в эффективности общих результатов ГЧП-проекта, в том числе и собственных (эффективность - рациональность). В то же время частный партнер, как всякий предприниматель, преследует цель максимизации прибыли. Поэтому в сегменте коммерческих (в отличие от сегмента реализуемых государством общественных) интересов между партнерами вполне уместен и даже необходим торг о возможном разделе возникающих рисков и выгод, о характере делегируемых правомочий и условиях их передачи и использования. Именно эти параметры и должны фиксироваться мониторингом, т. е. мониторинг делает их прозрачными и доступными для всех участников
Наличие коррупционной составляющей при реализации ГЧП-проектов Мониторинг способствует обеспечению прозрачности движения денежных потоков на всех этапах реализации ГЧП-проекта для всех его участников, что обеспечивает эффективность отслеживания «откатов»
Полиуровневная структура мониторинга ГЧП-проектов Мониторинг ГЧП-проектов нельзя заменить дорожным квотированием, поскольку дорожные карты, разрабатываемые в рамках конкретных ГЧП-проектов, не предусматривают систематизацию и регулярность контроля за эффективностью и риском проектов, с одной стороны. С другой стороны, они функционируют в рамках конкретного проекта и не распространяются на уровни всех участников проекта
Окончание табл. 1
Фактор Обоснование необходимости мониторинга ГЧП-проектов
Отсутствие в национальной экономике опробованного и широко применяемого на развитых рынках ГЧП основополагающего метода анализа эффективности, составляющего основу мониторинга ГЧП-проектов Методические основы мониторинга предусматривают развитие теории эффективности ГЧП-проектов, которая не имеет в России практического применения, да и теоретически не имеет завершенного вида. Этот факт объясняется рядом причин, а именно: ведомства, связанные с реализацией ГЧП-проектов, пока должным образом не отработали положения об эффективности и не внесли соответствующие положения в официальные методические рекомендации. Это объясняется тем, что реализация первых проектов ГЧП требовала решения важных организационных проблем, связанных с легитимностью проектов; отсутствие технической возможности для проведения анализа эффективности, составляющей содержание мониторинга. С точки зрения авторов, система этих данных может содержать: исторические данные о затратах в государственном секторе и рыночные данные для частного сектора для аналогичных проектов (для использования аналогового метода как основного метода оценки эффективности операционной деятельности); данные о величине рисков проектирования, строительства и эксплуатации для государства и частного сектора. Они выражаются в превышении фактических затрат над изначально запланированными на различных стадиях реализации проекта; стоимость финансирования для частного сектора и ее изменения, связанные с этапами проекта и свойственной им неопределенностью
Так, Станфордский университет провел сравнительное исследование органов руководства ГЧП в различных странах. Одним из наиболее значимых является вывод о ключевой роли ГЧП-органов в разработке и мониторинге устойчивого потока инфраструктурных ГЧП-проектов. Одновременно отмечается, что по мере созревания ГЧП-программ участники на национальном рынке ГЧП приобретают профессионализм, и возникают новые требования к процессам консультирования и мониторинга, которые проводят ведомства.
В то же время мониторинг порождает достаточно принципиальную проблему развития института ГЧП и реализации ГЧП-проектов - формирование профессиональной экспертной среды, представленной специалистами, которые обладают опытом оценки ГЧП-проектов и не являются аффилированными лицами государства и бизнеса как участников проекта.
Следует отметить, что каждая национальная экономика индивидуализирует опыт ГЧП и всех его составных частей, в том числе и его мониторинга. В этом контексте, по мнению авторов, содержательный аппарат мониторинга может быть выражен рядом принципиальных доминант (рис. 1).
Представленная схема иллюстрирует комплексный характер мониторинга и взаимосвязь всех его доминант. Особое место в данной схеме имеет оценка эффективности ГЧП-проектов. именно эта оценка позволяет комбинировать оценку выгод, риска и учитывать системные изменения по проекту на протяжении его жизненного цикла.
Оценка эффективности ГЧП-проектов представляет собой экспертную или рыночную оценку различных видов эффективности, что требует их аналитического обоснования. Авторы статьи считают, что для обоснования необходимо рассматривать модифицированные виды эффективности (рис. 2).
Характеристика видов эффективности и критерии их оценки представлены в табл. 2.
Таким образом, применяются два подхода к оценке эффективности - учетный (бухгалтерский) подход и стоимостный подход, основанный на конструкции дисконтированных денежных потоков [2, 3].
концептуально оценка эффективности ГЧП-проектов требует обоснования принципов выбора критерия. К этим принципам относятся:
- целесообразность применения одного и того же критерия эффективности для государства и бизнеса с целью устранения недоверия между участниками партнерства и нивелирования противоречий между ними. Единство критерия обеспечивает прозрачность информации о выгодах и затратах бизнеса и государства, что позитивно влияет на формирование партнерских отношений;
- использование методов экономического анализа и оценки выгодности цены, составляющих основу критерия;
- возможность применения критерия на всех этапах жизненного цикла проекта;
- учет результативности ГЧП-проектов на всех этапах их реализации как дополнение к кри-
Оценка вариантов реализации социально значимого проекта
Анализ альтернатив с использованием методов экономического анализа и выгодности цены. Выбор варианта производства общественного блага
Использование конструкции ГЧП.
Использование модели методологической и информационной базы мониторинга (Value for Money)
Отказ от ГЧП, реализация проекта традиционным способом, с использованием анализа дисконтированных денежных потоков
lz
Мониторинг
Оценка эффективности ГЧП-проектов
-> Оценка и распределение рисков
Управление контрактами и изменениями
Рис. 1. Принципиальная схема содержательного потенциала мониторинга ГЧП-проектов
Бизнес
Производственная
эффективность
Прямая
экономическая
эффективность
Л-
Государство
■ Бюджетная эффективность
■ Социальная эффективность
Общество в целом
Интегрированная эффективность Дополнительная эффективность
Виды эффективности и их измерение
Рис. 2. Виды
эффективности
гЧП-проектов
Таблица 2
Группа показателей Критерии их оценки
Производственная эффективность объекта, введенного в результате реализации ГЧП-проекта Эффективность производственной деятельности объекта - предмета ГЧП-проекта (объем продаж, рентабельность всех видов, EBITDA и др.)
Прямая экономическая эффективность Прирост рыночной стоимости компании-концессионера, рассчитанный в конструкции дисконтированного денежного потока
Косвенная экономическая эффективность Вклад от реализации проекта в ВРП, сопряженный с мультипликативным эффектом для бизнеса региона
Социальная эффективность Вклад от реализации проекта в ВРП, сопряженный с мультипликативным эффектом для населения региона
Бюджетная эффективность Прямой вклад в федеральный и региональный бюджеты, рассчитанный на основе денежного потока, генерируемого проектом
Дополнительный элемент эффективности Вклад от реализации проекта в рамках ГЧП
Интегрированная эффективность Сумма всех видов эффективности без учета производственной, воплощенной в прямой экономической эффективности через механизм дисконтированных денежных потоков
терию эффективности, который позволяет определить оптимальность соотношения цены и качества или оптимальное соответствие целям и критерию удовлетворения потребностей конечного потребителя, пользователя. В пределах этих принципов достаточно устойчивы позиции критерия чистого дисконтированного дохода (ЧДД - российская аббревиатура, англ. вариант - net present value, NPV). Перспективы его развития позволяют интегрировать оценку эффективности (классический метод, основанный на стоимостном управлении), оценку рисков (на основе оценки стоимости капитала в модели средневзвешенной стоимости капитала) и оценку управления изменениями (на основе применения модели дисконтированного денежного потока и сценарных вариантов проекта). Одновременно этот критерий пригоден для использования проектов контрактов жизненного цикла, что значительно приближает понимание ГЧП в России к современному пониманию ГЧП в странах с развитым рынком ГЧП-проектов. Кроме того, использование данного критерия применимо и наиболее распространено в коммерческом секторе, который ориентирован на достижение «эффективности - рациональности». В то же время в государственном секторе наряду с «эффективностью - целесообразностью» также используется «эффективность - рациональность», мерилом которой и выступает критерий NPV.
Интерпретация рис. 2 позволяет ввести модель расчета эффективности ГЧП-проекта с применением указанного критерия:
т.,=ЧДДэ+т. э +ЧДДс+т
где ЧДДинт - интегрированный чистый дисконтированный доход; ЧДДэ - экономический ЧДД; ЧДДкэ - косвенный экономический ЧДД; ЧДДс - социальный ЧДД; ЧДДд - дополнительный ЧДД. Каждый элемент (модуль) имеет собственный механизм расчета, основанный на применении модели дисконтированного денежного потока. При этом ставки дисконтирования различных видов эффективности неодинаковы ввиду их принципиально различного назначения. Это позволяет нивелировать разногласия между государством и бизнесом по проблемам разделения рисков.
Введение дополнительного дисконтированного денежного дохода обосновано тем, что для оценки дополнительных выгод, получаемых благодаря
применению механизма ГЧП, часто используется оценка соотношения «цена - качество». Это соотношение характеризует выгоды от реализации проекта ГЧП, получаемые государством, где «эффективность» понимается очень широко, включая издержки жизненного цикла, качество и востребованность продукта или услуги, а также внешние эффекты (экономический рост, воздействие на окружающую среду, мобилизация финансовых ресурсов, социальное воздействие и отраслевое управление). Метод оценки «цена - качество» не является простым количественным анализом. Он представляет собой всестороннюю характеристику результатов реализации проекта и предельных выгод, полученных путем привлечения частных инвестиций и использования конкурентного процесса реализации проекта. В данном случае рассматривается процесс конкурентного преимущества, так как остальные составляющие входят в перечисленные виды эффективности и имеют место и при традиционном инвестиционном проекте, поскольку проекты затрагивают производственную и социальную инфраструктуры.
Выбор критерия NPV предусматривает его соотнесение при традиционном варианте реализации проекта и при его реализации на основе конструкции ГЧП. В конструкции ГЧП NPV проекта больше, чем при традиционной схеме: NPV (ГЧП-проекта) > NPV (инвестиционного проекта). При этом разница между указанными величинами является мерилом оценки критерия «цена - качество». Способами определения величины этой разницы выступают аналоговый и субъективный методы. Аналоговый метод предусматривает выбор проекта, который по техническим параметрам близок к рассматриваемому (например, бизнес один и тот же) и к реализуемому в конструкции ГЧП. При этом осуществляется соотнесение величины применяемого критерия по аналогу. К примеру, есть аналогичный ГЧП-проект в Германии, в частности, проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация здания школы для детей с ограниченными возможностями в г. Фрехен [4] имеют следующие значения Value for money (в % от NPV):
прогнозное значение - 2,1-10; значение после заключения контракта - 7,3; значение после завершения строительства/начала эксплуатации - 10,5.
Соотнесение этих величин и является ориентиром для реализации проекта в конструкции
ГЧП. Указанный метод основан на рыночных данных, и поэтому его можно рассматривать как объективный.
Таким образом, метод подразумевает использование NPV, уникального для определенного проекта, ориентированного на проекты, реализуемые в той же сфере деятельности (бизнеса). Поскольку аналогичные проекты с применением конструкции ГЧП отыскать достаточно сложно, то и применяется субъективный метод оценки Value for money, т. е. разницы в величине NPV между проектами, реализуемыми в конструкции ГЧП, и проектами, реализуемыми на основе государственного обеспечения.
Субъективный метод предусматривает определение индивидуальной дополнительной величины NPV, основанной на экспертной оценке. При этом задаются требования к величине индивидуальной дополнительной NPV, обусловленные категорией проектов (табл. 3).
Согласно субъективному методу NPV проекта может изменяться в течение времени вместе с экономической ситуацией, что предполагает обязательность введения анализа чувствительности и всестороннего анализа безубыточности (особенно финансовой безубыточности) при реализации ГЧП-проектов.
При оценке эффективности и ее мониторинге следует учитывать, что реализация ГЧП-проектов способна позитивно влиять на ВВП и ВРП, являющихся базой для расчета определенных видов эффективности, если рентабельность инвестированного в ГЧП-проекты капитала превышает темпы роста инфляции.
Таблица 3
Требования к величине «цена - качество» в ГЧП-проектах
Уровень NPV проекта Сфера применения Корректировочный фактор NPV, %
Высокий Новая продукция, новые рынки 6-10
Умеренный Экономия средств, расширение бизнеса 4-5
Низкий Модернизация производства, замена оборудования 2-4
Обязательный Совершенствования, связанные с экологией и безопасностью 0
Список литературы
1. Малиновская О. В., Скобелева И. П. Инвестиционный потенциал государственно-частного партнерства на транспорте для России // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2011. № 3.
2. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (Министерство экономики РФ) // Финансовая газета. 2011. № 10-12.
3. Методические указания по заполнению форм отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ (Мингосимущество): распоряжение Мингосимущества РФ от 11.11.1999 № 1506-р.
4. URL: http://www. pppinrussia. ru/userfiles/ upload/files/PPP %20in %20foring %20country/PPP_ in_Germany. pdf.
