CC BY
102
УДК 336.714
инвестиционный потенциал
государственно-частного партнерства
на транспорте россии
о. в. малиновская,
доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и кредита
и. п. Скобелева,
доктор экономических наук, заведующая кафедрой финансов и кредита Санкт-Петербургский государственный университет
водных коммуникаций
Статья посвящена развитию института государственно-частного партнерства (ГЧП) на транспорте и его воздействию на инвестиционный отраслевой потенциал. В ней рассматриваются ключевые проблемы ГЧП, имеющие приоритетное значение для развития инвестиций на транспорте.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, транспорт, инвестиции, рынок, потенциал.
Инвестиционный потенциал национальной экономики — отражение ее здоровья и обеспечение эффективного роста. Состояние и развитие этих возможностей связано с инвестиционной активностью национальной экономики.
Многие российские и западные аналитики и участники этого рынка неоднократно отмечали и продолжают отмечать недостаточность развития инвестиционного потенциала российской экономики. Так, Ханц Тиммер, один из ведущих экономистов Всемирного банка, констатировал, что общий объем инвестиций в Россию, составляющий около 20 % ВВП, является очень низким показателем для страны, которая завершила переходный период и успешно преодолевает последствия глобального экономического кризиса. Предполагаемый рост ВВП в нашей стране в 2011 г. планируется на уровне 4 %, а в дальнейшем ожидается на уровне 4—5 %. Страны с аналогичными показателями должны привлекать инвестиции в размере 60—70 % ВВП.
Недоинвестирование экономики чревато рядом последствий, имеющих принципиальное значение для стратегического инновационного развития
России, к числу которых относятся последствия, связанные с качеством инвестиций в национальную экономику. В частности, порождается эффект искаженной целевой ориентации инвесторов. В таких условиях как иностранные, так и отечественные вкладчики стараются извлечь прибыль, используя конкурентные преимущества низкого порядка, связанные с использованием дешевой рабочей силы, сырья и энергии. Это, естественно, тормозит процессы модернизации национальной экономики. Поэтому в сфере инвестиций в последнее время крайне актуальна потребность в альянсе государства и бизнеса.
В российской экономике в первую очередь отчетливо проявляется недостаточное развитие ее отдельных инфраструктурных объектов. Они требуют крупных инвестиционных вложений, поскольку на протяжении последних двух десятилетий практически не развивались.
Очевидно, что ни государство, ни бизнес, будучи обособленными, такие инвестиции осуществить не в силах. А это, в свою очередь, является препятствием, во-первых, для реализации перспективных планов крупного бизнеса и полного раскрытия его инвестиционного потенциала; во-вторых, для исполнения государством своих обязанностей и, как следствие, удовлетворения инвестиционных потребностей экономики.
В связи с этим заслуживает особого внимания государственно-частное партнерство как механизм увеличения притока долгосрочных инвестиций в реальный сектор экономики. Государственно-частное партнерство (Public Private Partnership) — междуна-
3(45) - 2011
Инвестиционная политика
родный термин, принятый для обозначения огромного числа инициатив проектного финансирования, варьирующихся в циклах DBFM (O) (разработка — строительство — финансирование — эксплуатация), BOT (строительство — эксплуатация — передача) и BOOT (строительство — владение — эксплуатация — передача).
Такие программы имеют общий принцип — служение обществу, что является результатом и основным стимулом их развития. Долгосрочный результат тут гарантируется экономически обоснованным финансированием, защищающим от любых рисков государственный сектор, налогоплательщиков.
Некоторые страны имеют богатый опыт государственно-частного партнерства (Великобритания и Австралия), другие осваивают такой опыт (Германия, США, Голландия, Казахстан), некоторые ищут возможности применения. Изучение и применение международного опыта играют значительную роль для каждого центра ГЧП в России при решении стоящих перед ним задач.
Интерес к институту государственно-частного партнерства в России в последнее время переживает очевидный бум. Новый формат «примеряют на себя» самые амбициозные коммерческие образования и государственные структуры разных уровней. Связано это с получением средств из Инвестиционного фонда РФ, которые решено направлять на инфраструктурные проекты преимущественно в рамках государственно-частного партнерства. Это так называемые прорывные проекты для российской экономики.
Не случайно выстроились в очередь на софи-нансирование проекты развития аэро- и морских портов, автодорог, трубопроводов, железнодорожного и городского транспорта.
Во-первых, практически для всех городов и весей нашей страны транспортная инфраструктура — одна из актуальных и болезненных проблем. Многое в этой сфере не решалось в течение долгих десятилетий.
Во-вторых, с инфраструктурой завязаны все основные аспекты развития городского хозяйства. Именно поэтому проблема требует быстрого и эффективного решения и даст столь же быстрый эффект и толчок для развития городов, регионов и всей экономики в целом.
Содержательный потенциал ГЧП в российской практике не закреплен легитимно, поскольку не существует единой законодательной базы, целесообразность создания которой, по мнению правительственных и общественных кругов, не актуальна. Вместе с тем в теории и практике ГЧП существует множественность его трактовок. В ряду таковых
можно выделить предложенную рейтинговым агентством Standard&Poor's. В ней ГЧП определяется как любые средне- или долгосрочные взаимоотношения между государственным и частным сектором, основанные на разделении рисков и доходов, объединении профессиональных знаний, совместном финансировании и служащие достижению определенных политических и социальных результатов.
Содержательный потенциал ГЧП предполагает софинансирование инвестиционных проектов, что актуализирует проблему проектного финансирования, поэтому к анализу развития этого института присоединяется международная ассоциация проектного финансирования (International Project Finance Association). Она выделяет три разновидности государственно-частного партнерства:
1) привлечение частного партнера в компании, контролируемые государством, допускающее продажу как миноритарного, так и контрольного пакета акций;
2) соглашения, по которым государство обязуется закупать у частного партнера предоставляемые им высококачественные услуги на долгосрочной основе. Движущей силой таких договоров является признание за частным сектором преимуществ в области финансового менеджмента и управления производством. Такие контракты заключаются на основе концессионных или франчайзинговых механизмов и, как правило, включают не только обязательство частного партнера по оказанию определенных услуг, но и его ответственность за поддержание и реновацию передаваемых ему активов, а также за создание новых активов, необходимых для поддержания качества предоставляемых услуг;
3) партнерские соглашения, в которых опыт частного партнера и его финансовые возможности являются жизненно важными для проекта, предполагающего использование коммерческого потенциала государственных активов.
С точки зрения международных и национальных организаций, участников инвестиционного рынка, институт ГЧП имеет ряд преимуществ на транспорте, связанных с ростом инвестиций и изменением структуры инвесторов (табл. 1).
Государственно-частное партнерство обретает особое влияние в посткризисном мире, поскольку государственные вливания в расшатанную кризисом экономику резко сокращаются. Так, 23 июля 2010 г. информационное агентство «Финмаркет», сообщая о статье, опубликованной в Financial Times, приводит слова главы Европейского центрального банка Жана-Клода Трише: «Оглядываясь
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
Таблица 1
Преимущества инфраструктурных проектов ГчП как инструмента развития инвестиционного потенциала отрасли и экономики в целом
Общие преимущества для экономики в целом Преимущества для деловых кругов Преимущества для государства
Привлечение негосударственного финансирования для инвестиций в объекты государственного значения Доступ к традиционно государственной сфере, недоступной вне рамок ГЧП, и возможность нового сегментирования рынка Решение системных проблем развития (неразвитость инфраструктуры: транспорта, энергетики, ЖКХ, образования, здравоохранения и т.д.)
Сокращение государственных расходов на содержание (эксплуатацию) объектов инфраструктуры Прямая государственная поддержка и участие государства в различных формах при реализации проекта Снижение бюджетных затрат за счет привлечения внебюджетных средств (средств сторонних инвесторов)
Разделение рисков проекта между государством и частными инвесторами Использование потенциала зарубежного опыта развития ГЧП Повышение качества и эффективности работ, услуг, товаров
Обеспечение экономически эффективного управления реализацией проекта путем передачи управленческих функций частному инвестору Возможность долговременного размещения инвестиций под потенциально выгодные гарантии Увеличение поступлений от налогов и других выплат в бюджет
Привлечение современных, высокоэффективных технологий в развитие инфраструктуры Обеспечение возможностей выбора из значительного числа проектов, что обеспечивает рост их эффективности Повышение инвестиционной инновационной активности национальной экономики и обеспечение возможности ее модернизации
Улучшение инвестиционного климата и рост инвестиционного потенциала, способствующих привлечению иностранных инвестиций в отрасль, пока практически закрытую для них Формирование нового благоприятного имиджа компании Повышение уровня конкуренции (в том числе на основе иностранных инвестиций), снижение тарифов и, как следствие — укрепление социальной стабильности
назад, мы видим, сколь неудачным и упрощенным был призыв к бюджетному стимулированию». Другими словами, необходимо немедленно реали-зовывать exit strategy, хватит сохранять выросшие более чем на 20 % государственные вливания в экономику, из-за которых долг США и Японии увеличился на 30—35 %, а тем более расширять меры по поддержке экономики. Эксперты говорят: если страны откликнутся на сворачивание мер по антикризисной политике, будет открыт путь частным деньгам. Поскольку они лучше всего чувствуют себя, активно работая, бизнес все пристальнее вглядывается в декларируемые государствами механизмы государственно-частного партнерства.
Следовательно, развитие института ГЧП определенно способствует росту инвестиционного потенциала, прежде всего на транспорте. Именно эта отрасль аккумулирует основные проекты, реализуемые в рамках ГЧП в мировом сообществе.
Сегодня практически во всех концах России существуют инвестиционные проекты, реализуемые через инструмент партнерства, и регионы выстраиваются в очередь для реализации института ГЧП на практике. Минрегион России на поддержку инновационных программ партнерства выделяет порядка 100 млрд руб., из них около половины — по линии Инвестиционного фонда РФ, еще столько же — в
рамках федеральных целевых программ комплексного развития территорий. По оценке министерства, «на рубль вложений инвестиционного фонда мы получаем по региональным проектам в среднем до восьми рублей, а по некоторым — до 14 рублей. На общефедеральные проекты на один рубль вложений в партнерство получаем порядка трех рублей средств от частного бизнеса. Все эти проекты высокоэффективные, сроки окупаемости — от пяти до семи лет» 1
Как общефедеральные, так и региональные проекты государственно-частного партнерства реализуются практически во всех субъектах Федерации. Институт ГЧП сегодня можно рассматривать с точки зрения обеспечения его методологического и методического обеспечения.
Таким образом, эффективное развитие партнерства в современной экономике (и на транспорте в том числе) в значительной степени зависит от процессов подготовки инвестиционных проектов к реализации. Это касается в первую очередь методического обеспечения и обоснования этих проектов, и прежде всего методики измерения эффективности инвестиционных проектов, реализуемых в рамках ГЧП.
1 Заявление главы Минрегиона России Виктора Басаргина
при ответе на вопросы журналистов после пленарной части
III Чебоксарского экономического форума.
3(45) - 2011
Инвестиционная политика
Методическое обеспечение оценки эффективности проектов ГЧП базируется или на основных позициях оценки эффективности инвестиций в целом, или на разработке дополнительных коэффициентов эффективности для расчета общественной эффективности (методика Инвестиционного фонда РФ).
В то же время специфика транспорта формирует особенности реализации проектов ГЧП, обеспечивающие высокую отраслевую и общественную эффективность, объясняет широкий спектр применения института партнерства при реализации инвестиционных проектов. Эта специфика и особенности отраслевых проектов, реализуемых в рамках ГЧП, представлены в табл. 2.
Таблица 2
Особенности государственно-частного партнерства на транспорте
Специфика транспорта
Транспорт — важнейшая составная часть производственной инфраструктуры, создающая объективные условия для непрерывного функционирования всех отраслей экономики и развития социальной сферы
Транспорт — инструмент геостратегической политики
Транспорт — государс-твообразующий элемент, поскольку услуги, предоставляемые отраслью, воздействуют на все экономическое пространство, требующий специальной развернутой системы регулирования
Транспорт — фактор формирования конкурентных преимуществ экономической системы страны в целом
Особенности ГчП на транспорте
Уникальный спектр применения схем партнерства как инструмента развития инвестиционной деятельности по сравнению с другими сферами экономики, в том числе и инфраструктурными. Существование многообразия масштабных внешних (внет-ранспортных) социально-экономических эффектов. Инициатором проекта может быть не только государство, но и бизнес
Обязательность использования традиционного подхода к реализации проектом развития транспортной инфраструктуры на принципах государственно-частного партнерства
Возможность сочетания традиционного и адаптивного подхода к структуризации ГЧП.
Преимущественное развитие концессий как комплексной формы ГЧП на транспорте
Развитие масштабности и транснациональности инвестиционных проектов, их межотраслевой характер. Развитие «гибридных» проектов ГЧП, финансируемых за счет трех источников: общих фондов Евросоюза, национальных фондов, частного капитала
Специфика государственно-частного партнерства на транспорте определяет необходимость развития и совершенствования действующих методических положений при оценке эффективности инвестиционных проектов. С точки зрения авторов, основой такой оценки должен стать принципиально иной подход, характерный для государственного сектора экономики, позволяющий учитывать баланс интересов государства и бизнеса как партнеров. Представим его содержание и характеристику.
Оценка эффективности проектов развития транспортной инфраструктуры с использованием ГЧП требует расчета нескольких видов и показателей эффективности, связанных в систему Ее компоненты и структура определяют цель и последовательность расчетов эффективности. При этом принципиально новой ключевой составляющей этой системы является интегрированная общественная (социально-экономическая) эффективность, поскольку проекты ГЧП имеют значительный социальный эффект.
Методика оценки интегрированной социально-экономической эффективности инвестиционного проекта транспортной инфраструктуры в рамках ГЧП должна базироваться на следующих принципах:
• многообразие видов, составляющих интегрированную социально-экономическую эффективность проектов ГЧП. К ним относятся прямая экономическая, косвенная экономическая, социальная эффективность. Их расчет позволит учитывать последствия реализации проектов, т. е. обеспечит учет мультипликативного эффекта, существующего в результате множественности экстерналий, возникающих при реализации инвестиционного проекта на транспорте;
• идентификация единого критерия оценки всех видов эффективности, обеспечивающая прозрачность баланса интересов государства и бизнеса при реализации проектов ГЧП;
• идентификация и дифференциация конкретных показателей расчета денежного потока инвестиционного проекта для каждого вида эффективности, отражающие специфику расчетов и обеспечивающие сопоставимость и сравнимость;
• дифференциация ставки дисконтирования денежных потоков для различных видов эффективности, обеспечивающая учет характерного риска проекта ГЧП и его доходность;
• спецификация расчета социальной эффективности проекта, содержащей бюджетную эффективность и эффективность реализации проекта для населения, поскольку в рамках этого вида эффективности реализуются интересы
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
государства и домашних хозяйств (аналог — население);
• аддитивность интегрированного показателя общественной эффективности инвестиционного проекта, формирующая структуру общей социально-экономической эффективности как основы разделения рисков и доходов (расходов) проекта между партнерами — государством и бизнесом.
Методика расчета общей социально-экономической эффективности инвестиционного проекта
в рамках ГЧП включает четыре модуля.
1. Расчет прямой экономической эффективности:
• расчет денежных потоков ДПпэ. Они равны сумме денежных потоков от операционной и инвестиционной деятельности;
• обоснование ставки дисконтирования Е методом кумулятивного построения на основе коммерческой оценки;
• расчет показателей прямой экономической эффективности: NPVШ ДПпэ атЕ,
где NPV — чистая текущая стоимость; m — NPVконкретного (т-го) проекта, все m обозначают принадлежность к конкретному проекту;
атЕ — коэффициент дисконтирования денежного потока (приведенная стоимость фактора интереса), при этом а — приведенная стоимость, а Б — фактор интереса.
2. Расчет косвенной экономической эффективности:
• расчет денежных потоков ДПкэ. Они равны притокам денежных средств, вызванным увеличением доходов и (или) сокращением расходов сторонних коммерческих организаций за вычетом оттока денежных средств, вызванного отрицательными экстерналиями для сторонних коммерческих организаций;
• обоснование ставки дисконтирования Еб — безрисковой ставки;
• расчет показателей косвенной эффективности: №КЭ ДПЮт атЕб.
3. Расчет социальной эффективности:
• расчет денежных потоков ДПс. Они равны сумме притоков денежных средств некоммерческих организаций и населения от реализации проекта, бюджетов разного уровня от реализации проекта (в форме налогов, сборов, возврата займов, процентов по ним, дивидендов по акциям, находящимся в собственности государства, сокращения государственных расходов и т. д.) за вычетом оттока денежных средств
(отрицательные экстерналии: экологический вред, снижение транспортной безопасности, повышение аварийности);
• обоснование ставки дисконтирования Еб — безрисковой ставки;
• расчет показателей социальной эффективности: NPVc ДПСт атЕб.
4. Расчет интегрированного показателя социально-экономической эффективности инвестиционного проекта: TNPVC3 = NPVm + NPVK3 + NPVc. Модули отражают:
• содержание и структуру денежных потоков проекта для отдельных составляющих интегрированной социально-экономической эффективности;
• различие в формировании ставки дисконтирования денежных потоков проекта для отдельных этих составляющих, обусловленное необходимостью использования разных методов учета риска и доходности;
• применение единого показателя эффективности — чистого дисконтированного дохода (ЧДД/ NPV) для расчета всех видов эффективности, составляющих интегрированную оценку социально-экономической эффективности проекта, что обеспечивает выполнение принципа аддитивности оценки.
Предложенные модули оценки эффективности инвестиционных проектов, реализуемых в рамках партнерства, будут способствовать конкретизации выгод и издержек государства и бизнеса, а также соответствовать принципам разделения их рисков. Развитие методического обеспечения необходимо для действенного становления института ГЧП в России, поскольку только оно будет активно способствовать развитию инвестиционного потенциала транспорта, а значит, и всей национальной экономики.
Список литературы
1. Варнавский В. Г. Концессии в транспортной инфраструктуре: теория, практика, перспективы. М.: ИМЭМО РАН, 2002.
2. Ефимова Л. И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт. URL: http://www.eatc.ru/rus/doc. id_71.book_1.php.
3. Об утверждении Положения об осуществлении контроля и мониторинга хода реализации проектов, получивших бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 17.05.2010 № 351.
4. Санникова Т. Фундаментальная предпосылка — можно ли вести бизнес с этим государством? URL: http: //www. opec.ru/point_doc.asp?d_no=56613.
7х"
17
