Оценка осуществимости проектов государственно-частного партнерства: анализ российской и международной практики Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО

Том 4 • Номер 2 • апрель-июнь 2017 ISSN 2410-8367

Public-Private Partnership

>

Креативная экономика

издательство

Оценка осуществимости проектов государственно-частного партнерства: анализ российской и международной практики

Крыканов Д.Д. 1

1Московский государственный институт международных отношений (университет), Москва, Россия

В статье рассматривается составляющая оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства - оценка осуществимости проекта. Данный элемент оценки эффективности рассматривается в формате бенчмаркинга практик зарубежных стран с развитым институтом государственно-частного партнерства. Оценка осуществимости приведена в наиболее масштабном формате ее применения с учетом всех факторов, которые учитываются публичным партнером в процессе рассмотрения проектного предложения. Каждый элемент оценки рассмотрен с точки зрения перспективы практики ее применения за рубежом с пошаговыми рекомендациями по проведению. Особое внимание уделяется оценкам экологической и социальной осуществимости по причине высоких рисков, связанных с этими факторами. В то же время эти факторы - наименее поддающиеся количественному анализу и исследуемые в российской практике государственно-частного партнерства.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: государственно-частное партнерство, оценка эффективности, оценка осуществимости

Feasibility study of public-private partnership projects: analysis of Russian and international practices

Krykanov D.D. 1

1Moscow State Institute of International Relations (MGIMO), Russia

Введение

Оценка эффективности является важным этапом принятия решения о применении проекта ГЧП (государственно-частное партнерство) в мировой практике. На сегодняшний день оценка эффективности проектов государственно-частного партнерства в Российской Федерации применяется только по отношению к проектам, реализуемым в соответствии с 224-ФЗ от 13.07.20151. В 2017 году ожидается внедрение этой важной в аналитическом плане процедуры и по отно-

1 [Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве». [Электронный ресурс].ТОЬ https://rg.ru/2015/07/17/g4p-dok.html (дата обращения: 08.05.2017).]

АННОТАЦИЯ:

шению к концессионным проектам, реализуемым в соответствии с 115-ФЗ от 21.07.20052. В связи с этим представляется актуальным анализ мировой практики оценки осуществимости проектов ГЧП как составляющей части оценки эффективности.

В оценке эффективности проекта значимую роль играет всесторонняя оценка его фактической осуществимости. Для этого публичный партнер определяет нижнюю границу осуществимости (baseline) по основным критериям - техническим, экономическим, финансовым, бюджетным, социальным, экологическим, юридическим -и проводит проверку их соответствия. В ходе этой проверки удается также выявить скрытые риски проекта и спрогнозировать слабые позиции, что поможет в проведении стресс-теста.

В российской практике оценке осуществимости уделяется мало внимания в сравнении с практиками стран-лидеров в области ГЧП. В частности, под осуществимостью в российской практике понимается положительная чистая приведенная стоимость проекта за время его реализации (один из основных принципов ГЧП - коммерческая выгода), соответствие проекта целям и задачам документов программирования

2 [Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». [Электронный ресурсШRL:https://rg.ru/2005/07/26/koncessii-dok.html (дата обращения: 10.05.2017).]

ABSTRACT:

The article considers the feasibility study which is a part of the efficiency assessment of public-private partnership programs. We consider this type of assessment as a form of benchmarking of foreign practices of foreign countries with a developed institution of public-private partnership. We present the feasibility study in the most scaling format of its application considering all the factors that are taken into account by the public partner in the process of consideration of the project proposal. Each element of the assessment is reviewed from the perspective of its application abroad and we give step-by-step recommendations for its implementation. We pay special attention to ecological and social feasibility studies because of the high risks associated with these factors. At the same time these factors are least susceptible to quantitative analysis and are least studied in the Russian practice of public-private partnership. KEYWORDS: public-private partnership, efficiency assessment, feasibility study.

JEL Classification: H43, L32 Received: 02.06.2017 / Published: 30.06.2017

© Author(s| / Publication: CREATIVE ECONOMY Publishers For correspondence: Krykanov D.D. (Dmitry. krykanov0yandex.ru)

CITATION:

Krykanov D.D. (2017) Otsenka osuschestvimosti proektov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva: analiz rossiyskoy i mezhdunarodnoy praktiki [Feasibility study of public-private partnership projects: analysis of Russian and international practices]. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo. 4. (2). - 111-129. doi: 10.18334/ppp.4.2.38144

и целеполагания, а также бюджетные ограничения. В зарубежной практике эксперты рассматривают осуществимость проекта не с точки зрения наличия минимальных возможностей для его осуществления, а как поиск имеющихся или возможно возникающих в будущих стадиях реализации проекта преград для его жизни и связанных с ним рисков. Публичная сторона определяет для себя пороговое значение рисков, наличие и распределение которых она готова обсуждать с частным партнером за столом переговоров. Часто риски экологического и социально-политического характера могут оказаться неприемлемыми для публичного сектора, так как их реализация ставит под вопрос эффективность функционирования государственного аппарата со стороны общества. Тем самым всеобъемлющая оценка осуществимости проекта ГЧП представляет собой анализ преград и рисков реализации проекта, который позволит публичному органу принять более взвешенное решение о рассматриваемом проекте ГЧП.

Анализ осуществимости проекта - эффективный способ определить возможность реализации проекта ГЧП на этапе его согласования с публичным партнером. Детальный анализ осуществимости проводится в целях выяснения, не существует ли непреодолимых преград для его реализации. Также в ходе анализа осуществимости удается выявить новые скрытые риски проекта. Для реализации оценки создаются рабочие группы, ответственные за определенные сферы проекта ГЧП.3

Анализ осуществимости проекта включает в себя следующие этапы:

- оценка экономической осуществимости (издержки-выгоды);

- оценка финансовой осуществимости (доступности);

- оценка технической осуществимости;

- оценка эффекта на государственный/муниципальный бюджет и задолженность;

- оценка экологической осуществимости;

- оценка социальной осуществимости;

- оценка юридической осуществимости.

3 [Budgeting and Reporting for Public-Private Partnerships, International Transport Forum (2013).]

ОБ АВТОРЕ:_

Крыканов Дмитрий Дмитриевич, студент-магистр (dmitry.krykanov0yandex.ru)

ЦИТИРОВАТЬ СТАТЬЮ:_

Крыканов Д.Д. Оценка осуществимости проектов государственно-частного партнерства: анализ российской и международной практики // Государственно-частное партнерство. - 2017. - Том 4. - №

2. - С. 111-129. doi: 10.18334/ppp.4.2.38144

Оценка экономической осуществимости

На поздней стадии подготовки проекта проводится его углубленная экономическая оценка. Результаты оценки вносятся в проведенный анализ издержки-выгоды в качестве корректировочных. В минимальный набор корректировок, по версии Всемирного банка, входят:

- детализированное описание масштаба проекта и планируемой инфраструктуры, что позволяет определить масштаб предоставляемых товаров или услуг, а также их пользователей и интересантов для социально-экономического анализа;

- оценка «намерения платить» в виде оценки спроса на предоставляемую услугу, позволяющая уточнить экономические выгоды проекта;

- техническая документация, предоставляющая более точную оценку затрат проекта в ходе его жизненного цикла;

- оценка рисков, которые позволяют внести коррективы в экономические показатели.

Все полученные данные должны быть внесены в анализ издержки-выгоды. Полученные дополненные результаты должны внести весомый вклад в принятие решения о реализации проекта.

Однако в некоторых странах не проводится анализ экономической осуществимости, тем самым более ранняя оценка издержки-выгоды принимается как финальная.

Оценка финансовой осуществимости (доступности)

Многие проекты ГЧП имеют долгосрочный финансовый эффект. Это может выражаться в форме прямых обязанностей (когда проект отчасти или полностью финансируется государством) и потенциальных обязательств (когда публичный партнер принимает на себя риски как открыто в контракте, так и в договоре об обязательствах или в общеправовых рамках).

Доступность проекта (для публичного партнера) подразумевает его соответствие текущим и будущим объемам бюджета государственного сектора. Эта оценка является необходимым фактором для принятия решения о проекте ГЧП.

Первым шагом в оценке финансовой осуществимости является определение обязательств публичной стороны в расчёте минимум на год на период жизненного цикла проекта.

Существует 2 типа обязательств, которые должны быть полностью определены в рамках оценки: прямые и потенциальные обязательства.

Оценка способности обеспечить проект в рамках долгосрочного бюджетирования может быть проведена с 3 ракурсов. Каждый требует проведения отдельной оценки проектной командой:

1) сравнение денежных потоков обязательств по отношению к совокупным прогнозируемым налоговым поступлениям бюджета;

2) сравнение денежных потоков обязательства стороны публичного партнера по отношению к прогнозируемому бюджету;

3) оценка соответствия с совокупными бюджетными ограничениями.

Первый тип оценки является финансовым сравнением контрактных обязательств и совокупных прогнозируемых налоговых доходов в расчете на год. Обычно эти доходы рассчитываются на период действия договора о ГЧП. Также существует практика разделения данного финансового анализа на этапы в 3-4 года. Этот метод сравнения позволяет определить совокупные налоговые доходы, переведенные в ежегодный доход в процентном выражении, что позволяет сравнить динамику доходности проекта с ростом ВВП (валовый внутренний продукт).

Второй тип оценки является сравнением обязательств и выделенной бюджетной суммы в годовом выражении для подрядной фирмы. Этот тип сравнения позволяет четко определить доступность бюджетных средств для выполнения прямых обязательств, а также обеспечение для выполнения потенциальных обязательств.

В некоторых странах, в том числе в России, практикуется забюджетное финансирование проектов ГЧП. В другом случае определяется сумма денежных средств, которые будут потрачены на выполнение обязательств по контракту ГЧП в указанном году.

Ввиду того, что большинство стран практикуют 3-4-летнее бюджетное планирование, достаточно затруднительно составить план финансирования проекта ГЧП в эти промежутки. Более того, проект ГЧП показывает доходность только после завершения стадии строительства и его запуска, что может занять много лет. Поэтому для должной оценки доступности требуется учитывать эти факторы. Следует рассчитать бюджет подрядной компании (или SPV - specialpurposevehicle) на весь срок действия контракта ГЧП. Для этого в мировой практике ссылаются на среднее значение роста ВВП с поправкой на среднесрочные бюджетные ограничения.

Данный метод оценки позволяет определить процентную ценность в сравнении обязательств с предполагаемым бюджетом специальной проектной компании на ежегодной основе на протяжении срока контракта. В мировой практике нет оговоренной критической линии, так как капитальные расходы проектных компаний разнятся значительно, а также желание частных партнеров инвестировать в проект значительно зависит от сектора.

Третий метод оценки осуществимости ставит целью определение конкретных нормативных ограничений. Многие страны вводят потолки или ограничения по обязательствам в рамках проектов ГЧП. В Великобритании ограничения зависят от подрядной компании. В ряде стран Латинской Америки накладываются ограничения по обязательствам в размере прогнозируемого ВВП4. Эти ограничения направлены на обеспечение финансовой реализуемости проекта на всем его цикле и ограничение про-

4 [Принципы технико-экономического обоснования для проектов ГЧП. [Электронныйресурс]. URL: http://www.si.umd.edu/Publication/2. %20Feasibüity%20Study%20Guidelme %20for%20 PuMic%20Private%20Partnership%20Projects_Ffflal%20reportpdf (датаобращения: 02.05.2017).]

ектных расходов с публичной стороны. Однако финансовая оценка не может заменить полную комплексную оценку осуществимости, так как она освещает только одну сторону проблемы. В Бразилии обязательства публичного партнера на региональном уровне по контракту ГЧП не могут превышать 5 % от совокупных бюджетных доходов за десятилетний период. Однако в этом случае затрагиваются только прямые обязательства, а на потенциальные обязательства не накладывается никаких ограничений5.

Подводя итог, можно выделить 3 наиболее распространенных способа анализа осуществимости проекта:

- ежегодное сравнение базовых обязательств по денежным потокам (прямые и наиболее возможные из потенциальных) с совокупными налоговыми доходами за год;

- ежегодное сравнение обязательств по денежному потому с прогнозируемым бюджетом SPV;

- соответствие нормативным ограничениям6.

Данные способы могут применяться в комбинации.

Эффективная оценка осуществимости должна охватывать все указанные проблемные сферы для объективизации результатов исследования и предоставления большей информационной базы для анализа рисков и долгосрочных издержек во избежание непредвиденной нагрузки на государственный бюджет7.

Оценка финансовой осуществимости

Оценка финансовой осуществимости выражается в двух основных результатах: 1. Предоставляется оценка финансового эффекта проекта в виде прямых и потенциальных издержек публичного бюджета. Она также позволяет оценить эти эффекты с различных сторон, предоставляя масштабный анализ обязательств публичного партнера. Это один из самых важных этапов оценки осуществимости проекта.

2. Проводится комплексная юридическая проверка в целях определения соответствия нормативной базе и определения юридических ограничений по бюджету проекта ГЧП (если таковые имеются).

Результаты оценки осуществимости могут иметь сильное влияние на другие аспекты оценки, особенно в части обязательств, которые публичный партнер имеет право принять на себя. В этом случае оценка финансовой осуществимости может повлиять на структуру контракта, финансовую модель и технические требования проекта.

Некоторые страны (Великобритания, Франция) также вводят систему оценки

5 [The Operational Note: Implementing a Framework for Managing Fiscal Commitments from Public-Private Partnerships, World Bank Group (2013).]

6 [Budgeting and Reporting for Public-Private Partnerships, International Transport Forum (2013).]

7 [Chapman C.B., Ward SC. (2003). Managing Project Risk and Uncertainty: A Constructively Simple Approach to Decision Making. Chichester, UK: JohnWiley&SonsLtd.]

общего воздействия проекта ГЧП на долгосрочную платежеспособность публичного партнера. В рамках этой оценки определяется необходимость учета проекта ГЧП в общих долговых обязательствах страны8.

Оценка технической осуществимости

Технические требования формируются в целях определения критериев для осуществимого проекта ГЧП. В дополнение к этому составление детальных технических критериев может быть полезно для организации информации по проекту, повышения общей прозрачности проекта, а также для получения экспертных рекомендаций. Также техническая оценка позволяет выявить технические риски проекта, которые следует учитывать при распределении рисков9.

В соответствии с типом проекта подбираются минимальные технические критерии и список предоставляемых объектом услуг. Критерии должны покрывать как минимум следующие вопросы:

Отвечает ли техническая документация проекта определенным на стадии инициации задачам?

Являются ли инженерные и архитектурные требования к проекту достижимыми? Если да, то являются ли они достижимыми в рамках установленной цены (или цены схожих уже реализованных проектов)?

Опробована ли предложенная технология на других проектах (в случае инновационных подходов к реализации проекта этот пункт не актуален)? Если нет, то можно ли просчитать возможные риски?

Позволяет ли имеющаяся техническая документация избежать в как можно большей степени возможных геотехнических рисков?10. Позволяет ли она избежать других непреодолимых рисков?

Проведена ли всеобъемлющая проверка геотехнического состояния объекта (определение технического потенциала объекта, в том числе его устойчивость к природным и техногенным катаклизмам, а также к износу - критерий, особо актуальный для объектов автомобильных дорог, а также для всех проектов типа greenfield), выраженная в стоимостных и временных издержках?

Каков масштаб покрытия потребностей общественного сектора проектом ГЧП? Можно ли количественно измерить масштаб и эффект предоставляемых

8 [Шонибер У. Будет ли работать схема государственно-частных партнерств в новых государствах - членах ЕС // Недвижимость и инвестиции: правовое регулирование, №4 (25), 2005, стр. 40-43.]

9 [Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of Regions on Public-Private Partnership and Community Law on Public Procurements and Concessions (2005) / Report of the Commission of European Communities. - COM 569 final, 11 p.]

10 [Multi-criteria analysis: a manual January 2009 Department for Communities and Local Government: London.]

проектом услуг? Можно ли прописать индикаторы эффективности проекта (keyperformanceindicators - KPI11)?

Можно ли должным образом измерить технологические изменения в предоставлении услуг проектом в рамках его жизненного цикла?

В случае получения положительных ответов на все указанные вопросы и отсутствия особенных технических замечаний по проекту, требующих отдельного обсуждения, проект является технически осуществимым.

Если на некоторые из поставленных вопросов дается уверенный негативный ответ, то экспертная комиссия по оценке технической осуществимости проекта должна составить детализированный отчет по выявленному риску и предложить изменения в техническую документацию проекта. Эта процедура повторяется вплоть до получения технически осуществимого проекта, или же выносится решение об отмене проекта.

Следует отметить, что некоторые проекты представляют определенную сложность для технической оценки, особенно высокорисковые инновационные проекты. В

Великобритании выведен перечень технических рисков, сопряженных с инфраструк-

12

турными проектами12:

- инициативы с технологическими сложностями - например, проекты с инновационными технологиями, не прошедшими должную апробацию, или же применение технологий, не показывающих одинаковую эффективность в различных условиях применения;

- проекты, требующие сложных инженерных инноваций, таких как создание объектов искусства и сложных транспортных объектов (тоннели или мосты);

- объекты, строящиеся в сложных геотехнических условиях, которые обуславливают повышенную стоимость проекта (например, проект тоннеля или протяженного моста через водоем);

- объекты, возводимые в условиях высоких природных рисков в виде риска землетрясений или сложных погодных условий;

- объекты с иными видами усложнений в виде устойчивости расчета издержек и времени возведения (особо актуально для проектов типа brownfield).

Если проект имеет какие-либо из указанных особенностей, то возникает особая потребность в оценке технических рисков в сфере возведения и обслуживания объекта. В частности, рекомендуется предпринять следующие меры:

- включение отраслевых экспертов в проектную команду;

- составление обширного бенчмаркинга и анализа опыта схожих кейсов со сравнимыми рисками, анализ рынка;

11 [KPI - показатели деятельности подразделения (предприятия), которые помогают организации в достижении стратегических и тактических (операционных) целей.]

12 [Dixon T., Pottinger G., Jordan A. (2005) Lessons from the private finance initiative in the UK: Benefits, problems and critical success factors // Journal of Property Investment & Finance, Vol.23 No. 5, pp.412423.]

- включение результатов проведенного анализа в исследование рыночной конкурентоспособности и/или жизнеспособности проекта, получение обратной связи от компании-экспертов в ключевой области.

После определения всех возможных технических рисков следующим шагом является выявление степени их реализуемости и их возможных последствий. Риск допустим, если его преодолеть или перенести без серьезных последствий для проекта в

13

совокупности13.

Этот процесс необходим для будущих участников тендера, так как он позволяет унифицировать спектр рисков проекта и предложить конкурсантам выдвинуть свои предложения по их преодолению, а также предоставить конкурсантам более открытую картину предлагаемого проекта.

Однако в некоторых случаях технические риски невозможно адекватно просчитать и/или описать (то есть провести количественный/качественный анализ). В этом случае следует просто обозначить наличие такого риска. Однако это не снимает проблему распределения данного риска между публичным и частным партнером, что приводит к неустойчивости проекта ГЧП. В худшем случае такая проблема может привести к невозможности достижения договоренности между публичным и частным партнером по распределению рисков и отмене проекта.

Оценка экологической осуществимости

Инфраструктурные проекты часто имеют сильное воздействие на окружающую среду, начиная с этапа строительства и управления, которое может быть как позитивным, так и негативным. Воздействие также может происходить вне жизненного цикла проекта и не только на стейкхолдеров (заинтересованные стороны) проекта (также известно как вторичное воздействие).

Эти виды воздействия, а также бюрократические стандарты (которые радикально отличаются от страны к стране) часто являются причиной отсрочки запуска проекта ГЧП.

Стратегии нивелирования экологических рисков могут быть дорогостоящими и трудозатратными, что снижает скорость возврата вложенных инвестиций и общую финансовую эффективность проекта или повышает риски публичного партнера, так как государственный сектор несет ответственность за состояние окружающей среды.

Тем самым экологическая оценка проекта имеет большую важность на квалификационной и переговорной стадии наряду с приведением обширных рекомендаций по экологической осуществимости проекта. Проблемой может стать также расхождение национальных требований к экологическому аспекту проекта с международными.

13 [Gorgens, Marelize. (2009). Making monitoring and evaluation systems work: a capacity development tool kit / Marelize Gorgens and Jody Zall Kusek.The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank.]

Если национальные требования мягче международных, то частный партнер, обращающийся за займом к международному финансовому институту или транснациональной компании (транснациональному банку), может получить отказ ввиду несоответствия проекта международным экологическим стандартам, по которым ведут свою отчет-

14

ность международные компании14.

Основная задача оценки финансовой осуществимости проекта - убедиться, что учтены все экологические аспекты проекта, которые могут повлиять на его реализацию в дальнейшем. Самое опасное для проекта ГЧП - возникновение неуправляемых и не нивелируемых экологических проблем, что приводит к его провалу. Эти риски также называют биофизическими эффектами инфраструктуры (по критериям TheEquatorPrinciples).

Ввиду различных требований к экологической составляющей проекта со стороны банков развития и прочих институтов, частный партнер должен заранее подстроить свою экологическую политику под те или иные требования. Тем самым национальные требования (особенно в развивающихся странах) часто становятся лишь пороговой границей для одобрения проекта.

Процесс оценки экологической осуществимости

Проектная команда, обычно во взаимодействии со специализированными консультантами, отвечает на главный вопрос оценки: существуют ли препятствия для прохождения оценки экологической осуществимости проекта и является ли сумма, необходимая для нивелирования экологических эффектов, адекватной ожиданиям финансовой выгоды проекта?

Обычно проектные команды предусматривают 4 шага для ответа на этот вопрос.

1. Анализ нормативно-правовой базы относительно экологических нормативов инфраструктурных проектов для получения положительной экологической оценки. Он включает в себя институциональный анализ в рамках региона, где планируется реализовать проект (или страны). В случае Европейского союза одобрение проходит несколько стадий - от одобрения наднациональным агентством ЕС до разрешения национального/регионального агентства15. Сами нормативные критерии отличаются от страны к стране, и невозможно выработать единый подход к оценке для международной практики. В рамочном порядке проектные команды отвечают на 5 основных вопросов: Какие стадии экологической оценки предусмотрены законом? Насколько детализированные экологические отчеты требуются на каждой стадии проверки? Как проходит экологическая оценка? Существуют ли специфические для сектора проекта требования к экологии? Какой срок займет полная экологическая оценка проекта

14 [The equator principies. Retrieved 05.05.2017. from http://www.equator-principles.com.]

15 [Guide to the Project Management Body of Knowledge: PMBOK Guide (2000), Project Management Institute, USA, 216 p.]

(учитывая бюрократические процедуры, масштаб проекта и его сферу)? Как только получен ответ на приведенные вопросы, команда переходит к составлению ключевых экологических критериев, которым должен удовлетворять проект. Составленный анализ нормативно-правового регулирования можно использовать в дальнейшем как инструкцию для последующих проектов в данной сфере.

2. Попытка масштабного правового анализа в целях определения, описания и перевода в количественное измерение экологических эффектов проекта. В США и некоторых странах ЕС такая оценка называется оценкой экологического эффекта (EnvironmentalImpactAssessment - EIA).

3. Стратегия по нивелированию экологических эффектов. Упор делается на самые важные экологические эффекты, для которых разрабатываются механизмы по их минимизации. Они включают в себя экспертные заключения по техническим требованиям. Иногда небольшие изменения на стадии проектирования позволяют резко снизить экологический эффект. Например, планирование маршрута трассы в обход экологически уязвимых территорий резко улучшает экологический показатель проекта16. Часто невозможно полностью нивелировать экологический эффект, но можно его минимизировать - например, посадить новые деревья или установить более эффективные системы фильтрации.

4. Получение разрешений на строительную и иную деятельность, предусмотренную проектом ГЧП. Бывают случаи, когда невозможно получить заключение экологической оценки на стадии планирования и даже ранней стадии строительства, поэтому последние лицензии приходится получать непосредственно перед запуском объекта. Этот аспект существенно повышает экологические риски проекта.

Оценка экологической осуществимости важна для публичного партнера, так как она позволяет сократить экологический эффект проекта и взять под контроль масштаб экологических рисков. Более того, экологическая составляющая является частью общей устойчивости проекта ГЧП наряду с социальным и финансово-экономическим эффектом.

Оценка социальной осуществимости

Социальная осуществимость позволяет измерить масштаб влияния проекта на людей, живущих и работающих в зоне влияния проекта.

Оценка социального эффекта (или же оценка социальной осуществимости) связана со многими другими этапами проекта ГЧП, например, общественными слушаниями. Оценка позволяет определить масштаб влияния проекта и его стейкхолдеров17. Она

16 [Hartman, F. Smart (2000). Trust: A Foundation for More Effective Project Management, in Proceedings of 15th IPMA World Congress on Project Management, London, 22-25 May 2000, London, IPMA.]

17 [Kusek, Jody Zall. (2004). Ten steps to a results-based monitoring and evaluation system: a handbook for development practitioners / Jody Zall Kusek and Ray C. Rist. The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank.]

также позволяет убедиться, что для каждого выявленного эффекта предложена стратегия его нивелирования или смягчения. Это позволяет существенно снизить риски проекта, погасить потенциальные протесты групп давления и усилить общественную поддержку проекта. Однако анализ социального эффекта часто является дорогостоящей и длительной процедурой, тем самым не каждый проект требует масштабного и всеобъемлющего анализа социального эффекта. В минимальном выражении следует провести анализ имеющейся информации по проекту в целях определения материальных социальных эффектов. Если таковые были выявлены, то проводится более глубокий анализ.

Оценка социальной осуществимости должна не только определить эффекты, оказываемые проектом на общественность, но и классифицировать их по уровню важности. Также она предоставляет рекомендации по минимизации или устранению нежелательных эффектов. В случае невозможности выработки обеих стратегий разрабатывается стратегия по компенсации негативного эффекта.

Процесс оценки также включает в себя консультации со стейкхолдерами, что создает легитимность процесса реализации проекта ГЧП в гражданском обществе.

Оценка включает в себя предложения по действиям, направленным на нивелирование и минимизацию эффектов, некоторые из которых могут быть реализованы уже на ранней стадии (например, в изменении положений технической документации или других аспектов). В некоторых случаях приводятся рекомендации для частного партнера. В совокупности оценка социальной осуществимости показывает совокупные последствия реализации проекта для общественности, которые невозможно нивелировать. Эти эффекты должны учитываться при принятии решения о реализации проекта.

Оценка социальной осуществимости может затрагивать большой спектр вопросов, относящихся к изменениям в социальных, экономических и общественно-культурных условиях, в которых живет и работает общественный сектор. В зависимости от масштаба, типа и вида проекта возникают различные виды социальных вопросов и возможные эффекты.

Другими словами, различные проекты сталкиваются с различным спектром социальных вопросов. Например, проект сельской школы в отдаленной местности будет иметь намного более узкий спектр социальных вопросов, нежели проект платной автодороги, пересекающей большое количество населенных пунктов. Группа специалистов должна заранее определить спектр возможных социальных вопросов, с которыми придется иметь дело по ходу реализации проекта. В Великобритании разработан список минимума социальных вопросов, возникающих в большинстве проектов государственно-частного партнерства:

Приведет ли реализация проекта к перемещению населения или изменениям демографической ситуации (размер коммуны)?

Может ли проект сильно изменить структуру местной экономики или привести к

движению цен (например, кадастровой стоимости земельных участков). Какие социально-экономические изменения могут привести к подобному положению дел?

Произойдет ли сильное изменение в режиме доступа местных жителей к природным ресурсам (питьевая вода, лесопарки и прочее)?

Обладает ли местная управа достаточным ресурсом реализации механизма государственного регулирования долгосрочных эффектов реализации проекта (например, земельные правоотношения, возникновение новых предприятий/фирм и прочее)?

Приведет ли реализация проекта к увеличению или уменьшению спроса на государственные услуги (например, в области здравоохранения и образования)?

Существуют ли социальные группы, в определенном порядке испытывающие эффект от реализации проекта (гендерные группы, возрастные группы, этнические меньшинства и так далее)?

Повлияет ли реализация проекта на местный рынок труда? Если да, то на какой стадии?

Существуют ли культурно-социальные отличия между местными жителями и сотрудниками проектной компании (языковые, этнографические, профессиональные и культурные), которые имеют под собой конфликтный потенциал?

Может ли приток населения, связанный с функционированием проекта, дестабилизировать обстановку в коммуне (уровень преступлений, социальной напряженности, эпидемический уровень, конфликты на фоне религиозных и этнических отличий)?

Ответы на эти вопросы позволят определить масштаб эффекта, а также непреодолимые социальные препятствия перед реализацией проекта.

Группа Всемирного банка выработала 6 основных принципов оценки социального влияния проекта (зоспаНтрасЛаззеззтеП:) для проектов ГЧП:

1. Определение интересов местного населения и влияния проекта.

2. Установка фокуса на ключевые аспекты человеческой жизнедеятельности в регионе.

3. Оценка социального эффекта должна основываться на четко регламентированном научном исследовании социальной среды и потенциальных эффектов.

4. Предоставление исключительно качественной и проверенной информации для принятия решений. Это подразумевает проведение социальных опросов с широкой выборкой и масштабную работу по сбору количественных данных, подкрепленных подтверждением релевантности исследования.

5. Обеспечить социальную справедливость. В оценку должны также быть включены группы населения, потенциально рискующие понести лишения из-за реализации проекта.

6. Приступить к реализации проекта, заложив в оный стратегии по сглаживанию или нивелированию негативных социальных эффектов, а также проводить мониторинг изменений социального эффекта на протяжении всего жизненного цикла проекта.

Процесс анализа социального эффекта зарегулирован во многих странах как часть процесса инициации проекта18. Проектная команда тем самым должна подчиняться заранее установленным требованиям и правилам. Иногда процесс оценки социального эффекта сопряжен с экологической оценкой и представляет собой единый индекс.

Однако в отличие от экологической оценки, оценку социального эффекта часто невозможно провести полностью на предварительной стадии, так как хвостовые или вовсе непредсказуемые риски наиболее присущи этому типу оценки.

Оценка социального эффекта обычно включает в себя следующие стадии:

1. Детальное изучение населения и бизнеса в области действия проекта (эффекта его влияния), включая определение потребностей и интересов групп людей. Этот пункт также включает в себя перечень социальных проблем территории.

2. Определение минимального перечня требований по выполнению социальных обязательств перед стартом проекта (например, выполнение требований по шуму вблизи поселений).

3. Методология сбора данных для оценки социального эффекта опирается на 5 основных источников информации:

4. Вторичная информация. Под вторичной информацией подразумевается сбор уже имеющейся в наличии обработанной информации, такой как официальные данные государственных агентств (картография, постановления муниципалитета и судебные прецеденты), данные ранее проведенных исследований, исторических архивов, демографические тренды. Для этого создается специальная аналитическая группа или задача направляется на аутсорсинг в консалтинговую компанию. На этом этапе важно регулярно проверять релевантность и достоверность информации из вторичных источников.

5. Публичные слушания. Этот подход - способ установить эффективную и оперативную двухстороннюю связь между публичным/частным партнером и представителями населения целевой территории. В идеальном случае регулярные публичные слушания позволят с минимальными издержками удовлетворить требования стейк-холдеров и придать им ощущение непосредственной причастности к процессу принятия решений. В ряде случаев можно убедить население принять некоторые негативные риски в целях повышения эффективности проекта, и часто публичные слушания являются единственным способом добиться легитимности таких решений. Для публичного партнера публичные слушания играют особо важную роль, так как они отражают ключевую роль публичного сектора - обеспечение комфортной жизнедеятельности населения.

6. Анализ заинтересованных сторон и технологии участия. Технологии участия представляют собой разработанные схемы привлечения групп населения к деятель-

18 [Multi-criteria analysis: a manual January 2009 Department for Communities and Local Government: London.]

ности проектной команды, когда со стороны заинтересованных групп набираются волонтеры, принимающие участие в деятельности по планированию и строительству объекта. Это особенно важно в случае наличия в зоне эффекта крупных предприятий, имеющих мощный политический или социальный ресурс, а также в случае наличия компактных территорий проживания этнических и национальных меньшинств. Анализ заинтересованных сторон представляет собой проведение социологических опросов, интервью и фокус-групп для определения актуальных интересов и мнения населения территории. Обычно этот процесс передается на аутсорсинг социологическому агентству.

7. Качественные методы. Качественные методы анализа применяются в случае нехватки информации по социальной напряженности, условиям жизни и группам интересов на ключевой территории.

Количественные методы. Они используются в основном для получения информации о денежных потоках на территории и об уровне жизни населения, выраженном в денежных эквивалентах - сколько резиденты тратят на определенные виды услуг и являются ли они востребованными; какова средняя заработная плата и прочее.

После получения всех данных по территории составляется 2 прогноза развития социальной ситуации в будущем - при реализации проекта ГЧП и без его реализации. Часто для этой оценки применяется широко распространенный в сфере менеджмента метод SWOT (strength, weakness, opportunitiesandthreats) и PEST (political, economic, socialandtechnologicalcomponents) анализа с ранжированием релевантности изменений.

Дальнейший шаг - разработка социально-экологической (КСО - корпоративная социальная ответственность) стратегии для сглаживания негативных эффектов.

Оценка социального эффекта должна определять непосредственное воздействие проекта на социальное положение на территории, а также классифицировать их по значимости. Также она включает рекомендации по действиям в целях их минимизации или нивелирования. В случае неизбежности негативного социального эффекта предлагаются варианты их компенсации. Изменения могут касаться технических требований, проектной документации или других аспектов. Это имеет особое значение для публичного сектора, так как социальная напряженность часто подразумевает будущие политические риски. Также публичная сторона может выиграть от детального анализа социального эффекта посредством лучшего торга при распределении рисков и возложении обязанностей по реализации программы квази-КСО (в целях компенсации негативных эффектов) на частного партнера. В некоторых случаях выявление потенциально опасных непреодолимых социальных эффектов может привести к решению об отказе от проекта ГЧП на данной территории.

Оценка юридической осуществимости

Проектная команда должна провести тщательный анализ юридических вопросов относительно проекта в разных направлениях - и с точки зрения публичного, и частного партнера, а также всех заинтересованных сторон. Оценка проводится для подтверждения гипотезы о том, что проект не имеет и не столкнется с нормативно-правовыми ограничениями в ходе его планирования и реализации.

Основными целями оценки юридической осуществимости являются:

- проверка юридической реализуемости проекта;

- усиление процесса управления рисками, их обнаружение и их отнесение к соответствующим пунктам соприкосновения (технический анализ, финансовый или оценка УШ - Уа1ие&>гМопеу);

- нивелирование или смягчение юридических преград при реализации проекта, заранее принимая во внимание ресурсы, необходимые для их преодоления на определенном этапе.

Результатом оценки юридической осуществимости должна стать детализированная рекомендация для разрешения инициации проекта, основывающаяся на:

- существовании юридических барьеров для дальнейшего функционирования проекта;

- в случае наличия таких барьеров - наличие и выработка стратегии по их нивелированию или минимизации, а также определение временных и материальных ресурсов, необходимых для этого.

Оценка влияния на дефицит денежных средств и долг публичного партнера

В мировой практике существуют разные подходы к отчетности по своим финансовым обязательствам и проектам, особенно в сфере ГЧП.

Оценка влияния проекта ГЧП на дефицит государственного бюджета и государственный долг сильно зависит от установленной в стране практики. В зависимости от этого определяется, следует ли относить проект ГЧП к публичному активу на национальных счетах, и соответственно, стоит ли относить все обязательства по проекту ГЧП к государственному долгу.

Проекты ГЧП с преобладающим государственным участием создают обязательства, подобные прямому обслуживанию долга. Долгосрочные платежи частному партнеру схожи с выплатой средств по займу со стороны публичного партнера. Все это приводит к схожести влияния некоторых проектов ГЧП на государственный долг с проектами обычного государственного заказа в сфере инфраструктуры. Также активы проекта ГЧП во многих странах относятся к балансу публичного партнера в юридическом понимании вопроса. В любом случае активы проекта ГЧП находятся под сильным контролем государства (напрямую или косвенно).

Тем самым существуют веские основания расценивать примененные для проекта ГЧП активы как публичные инвестиции в целях их должного учета. Если актив значится в публичном балансе, то признаются и соответствующие проекту обязательства. Это позволяет провести в бухгалтерском учете публичного партнера общую задолженность по проекту, которая будет относиться к совокупной задолженности.

Это особенно актуально в случаях, когда бюджет государства или муниципалитета имеет ограничения или чрезмерную долговую нагрузку. В случае бюджетных ограничений не имеет значения результат оценки по критерию VfM, если она проводилась при постановке проекта на баланс публичного партнера19. С другой стороны, перенос проекта ГЧП может привести к злоупотреблению механизмом, так как публичному партнеру будет сложно учитывать совокупную реальную бюджетную нагрузку или чиновник рискует попасть в ловушку самообмана. Более того, в этом случае публичный партнер может выбирать вариант ГЧП даже в тех случаях, когда результаты оценки указывают на преимущество государственного заказа.

Эффект контрактов ГЧП зависит от специфичных для каждой страны законов, регулирующих муниципальный и государственный бюджет. Существует два основных международных стандарта бухгалтерской отчетности, распространенных в мире. Однако часть стран придерживается собственной системы учета и в некоторых случаях выносят за баланс проект ГЧП.

2 основных типа стандартов, используемых в Европе и Америке:

- международный стандарт бухгалтерского учета для органов публичной власти (InternationalPublicSectorAccountingStandard - IPSAS 32). В соответствии с этим стандартом публичный партнер, владеющий имуществом, оставляет его на своем балансе.

- Европейская система бухгалтерского учета (EuropeanSystemofAccounts) - имущество переносится на баланс публичного партнера в случае, если публичная сторона принимает большее количество рисков. Обычно проекты ГЧП с платой пользователя не переносят на баланс публичного партнера (если пользователи предоставляют более 50% дохода от проекта).

Первый стандарт больше характерен для стран Северной Америки, в то время как второй используется в странах Евросоюза.

Выводы

В статье были проанализированы подходы стран с развитым институтом государственно-частного партнерства к оценке осуществимости проектов ГЧП. В результате исследования было выявлено, что отечественный подход сильно отличается от подхода таких стран, как Великобритания, Франция и США. Оценка осуществимости

19 [Policy Watch: Infrastructure Investment and Economic Growth Author(s): Alicia H. Munnell Source: The Journal of Economic Perspectives, Vol. 6, No. 4 (Autumn, 1992), pp. 189-198 Published by: American Economic Association Stable. Retrieved 15 May, 2017 from http://www.jstor.org/stable/2138275.!

проектов ГЧП является мультикритериальным анализом, включающим как количественные, так и качественные методы исследования. Стоит отметить, что развернутая оценка осуществимости, приведенная в статье, не всегда оправдана с экономической точки зрения, так как на ее реализацию уходит значительное количество временных и финансовых ресурсов. Вследствие этого актуальным представляется масштабирование оценки осуществимости проекта в соответствии с его значением для региона или страны - наиболее дорогостоящие и важные в инфраструктурном плане проекты должны подвергаться более масштабной проверке ввиду учета последствий реализации рисков проекта или его провала. Тем самым, задачей проектных менеджеров является также и подбор необходимого масштаба оценки осуществимости в соответствии с проектом ГЧП.

ИСТОЧНИКИ:

1. Принципы технико-экономического обоснования для проектов ГЧП. [Электронный

ресурс]. URL: http://www.si.umd.edu/Publication/2. %20Feasibility%20Study%20 Guideline%20for%20Public%20Private%20Partnership%20Projects_Final%20report.pdf (дата обращения: 02.05.2017)

2. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном парт-

нёрстве». [Электронный ресурс]. URL: https://rg.ru/2015/07/17/g4p-dok.html (дата обращения: 08.05.2017)

3. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

[Электронный ресурс].URL:https://rg.ru/2005/07/26/koncessii-dok.html (дата обращения: 10.05.2017)

4. Шонибер У. Будет ли работать схема государственно-частных партнерств в новых

государствах - членах ЕС // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. - 2005. - № 4. - С. 40-43.

5. Budgeting and Reporting for Public-Private Partnerships, International Transport Forum

(2013)

6. Chapman C.B., Ward S. Managing Project Risk and Uncertainty: A Constructively Simple

Approach to Decision Making. - Chichester, UK: John Wiley & Sons Ltd, 2003.

7. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the

European Economic and Social Committee and the Committee of Regions on Public-Private Partnership and Community Law on Public Procurements and Concessions (2005) / Report of the Commission of European Communities. - COM 569 final, 11 p

8. Dixon T., Pottinger G., Jordan A. Lessons from the private finance initiative in the UK:

Benefits, problems and critical success factors // Journal of Property Investment & Finance. - 2005. - № 5. - p. 412-423. - doi: 10.1108/14635780510616016.

9. Gorgens, Marelize. (2009). Making monitoring and evaluation systems work : a capacity

development tool kit / Marelize Gorgens and Jody Zall Kusek.The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank

10. Guide to the Project Management Body of Knowledge: PMBOK Guide. - Project Management Institut, 2000.

11. Hartman, F. Smart (2000). Trust: A Foundation for More Effective Project Management, in Proceedings of 15th IPMA World Congress on Project Management, London, 22-25 May 2000, London, IPMA

12. Kusek J.Z., Ray C. Rist Ten steps to a results-based monitoring and evaluation system : a hand-book for development practitioners. - The International Bank for Reconstruction and Development, 2004.

13. Multi-criteria analysis: a manual January 2009 Department for Communities and Local Government: London

14. Alicia H. Munnell Policy Watch: Infrastructure Investment and Economic Growth // The Journal of Economic Perspectives. - 1992. - № 4. - p. 189-198.

15. Принципы технико-экономического обоснования для проектов ГЧП. [The Principles of Feasibility Studies for PPP Projects]. Дата обращения 25.04.2017 http:// www.si.umd.edu/Publication/2.%20Feasibility%20Study%20Guideline%20for%20 Public%20Private%20Partnership%20Projects_Final%20report.pdf

16. The equator principles. Retrieved 05.05.2017. from http://www.equator-principles.com

17. The Operational Note: Implementing a Framework for Managing Fiscal Commitments from Public-Private Partnerships, World Bank Group (2013)

REFERENCES:

Guide to the Project Management Body of Knowledge: PMBOK Guide (2000). Project Management Institut.

Alicia H. Munnell (1992). Policy Watch: Infrastructure Investment and Economic Growth The Journal of Economic Perspectives. 6 (4). 189-198.

Chapman C.B., Ward S. (2003). Managing Project Risk and Uncertainty: A Constructively Simple Approach to Decision Making John Wiley & Sons Ltd.

Dixon T., Pottinger G., Jordan A. (2005). Lessons from the private finance initiative in the UK: Benefits, problems and critical success factors Journal of Property Investment & Finance. 23 (5). 412-423. doi: 10.1108/14635780510616016.

Kusek J.Z., Ray C. Rist (2004). Ten steps to a results-based monitoring and evaluation system : a hand-book for development practitioners The International Bank for Reconstruction and Development.

Shoniber U. (2005). Budet li rabotat skhema gosudarstvenno-chastnyh partnerstv v novyh gosudarstvakh - chlenakh ES [Will the scheme of public-private partnerships function in the new member states of the EU]. Nedvizhimost i investitsii. Pravovoe regulirovanie. (4). 40-43. (in Russian).