CC BY
196
Проблемы возмещения потерь сельскохозяйственного производства, вызванных изъятием сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд. Пути их решения
А.С. Миндрин
член-корреспондент Российской академии сельскохозяйственных наук, директор Всероссийского НИИ экономики, труда и управления в сельском хозяйстве, доктор экономических наук, профессор Н.Н. Корнева
руководитель сектора охраны земель Всероссийского научноисследовательского института экономики, труда и управления в сельском хозяйстве, кандидат экономических наук, доцент А.А. Фадеев
исполнительный директор ООО «Агентство земельных ресурсов и землеустройства», кандидат экономических наук
Земля как часть природной среды имеет многоплановое значение. Во-первых, она является пространственным базисом для социально-экономической деятельности человечества, во-вторых, как многокомпонентный природный ресурс, включающий в себя другие природные ресурсы (вода, лес, полезные ископаемые), земля обеспечивает условия жизни на земле, в-третьих, благодаря особым биологическим свойствам ее верхнего плодородного слоя земля - это уникальный ресурс, используемый при производстве сельскохозяйственной продукции (продовольствия). Поэтому земля по своей сущности - главный природный ресурс, который является основой жизнедеятельности людей и обеспечения населения продуктами питания. В силу этого ее следует считать главным национальным достоянием, требующим к себе особого внимания и бережного отношения, законодательного закрепления мер, обеспечивающих землеохранное поведение всего населения, особенно при использовании земли в качестве производственного ресурса.
В связи с этим охрана земли как главного национального достояния становится приоритетной государственной задачей по
созданию благоприятной окружающей человека среды и сохранению плодородных сельскохозяйственных угодий как основы устойчивого развития сельского хозяйства и продовольственной безопасности страны, что соответствует общественным интересам. Ее решение обеспечивается проводимой общей государственной земельной политикой, в соответствии с которой устанавливаются и законодательно закрепляются определенные требования (правила) пользования землей, предусматривающие приоритетное использование плодородных земель для нужд сельскохозяйственного производства, предотвращение необоснованного их изъятия для несельскохозяйственных целей, гарантию возмещения убытков пользователей землей и потерь сельскохозяйственного производства при вынужденном изъятии земель сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных нужд. В то же время собственникам земли гарантируется свободное распоряжение земельными участками в рамках установленных законами ограничений, обусловленных интересами всего общества, что и определено Конституцией Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Российс-
кой Федерации земля используется и охраняется государством как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9). При этом каждый гражданин обладает правом иметь землю в частной собственности, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться ею, но при условии, если реализация этого права не наносит ущерб окружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц (ст. 36), поскольку каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями (ст. 42). Одновременно каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, а также бережно относиться к природным богатствам (ст. 58), в том числе к земельным ресурсам.
Эти положения Конституции Российской Федерации развиваются земельным законодательством, в котором отмечается, что как главный стратегический ресурс, используемый в качестве производственного ресурса в сельском хозяйстве, земли сельскохозяйственного назначения подлежат особой охране.
В Земельном кодексе Российской Федерации (ЗК РФ), являющимся основным правовым документом, регулирующим вопросы использования и охраны земель, отмечается, что земля подлежит охране как природный объект (составная часть природы), как природный ресурс, используемый в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, и только потом как пространственный базис (основа осуществления хозяйственной и иной деятельности), как недвижимое имущество (объект права собственности) (ст. 1 ЗК РФ). При этом должны соблюдаться следующие принципы использования земель:
• приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осущес-
твляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;
• приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами;
• деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;
• сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
В Земельном кодексе Российской Федерации особо выделена позиция о том, что имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 79), а также подчеркивается, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы в целях охраны земель обязаны проводить мероприятия (статьи 13, 42, 73):
• по сохранению почв и их плодородия;
• по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, захламления и загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, а также от других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;
• по защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарас-
тания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;
• по ликвидации последствий загрязнения и захламления земель;
• по сохранению достигнутого уровня мелиорации;
• по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;
• по сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель;
• по использованию земельных участков в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, приводить к деградации, захламлению, загрязнению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
В статье 6 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» развивается требование ЗК РФ об обеспечении целевого использования земель сельскохозяйственного назначения исключительно для ведения сельскохозяйственного производства или в целях, связанных с сельскохозяйственным производством. В пункте 2 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) также подчеркивается, что использование земель сельскохозяйственного назначения для других целей не допускается или ограничивается.
Наряду с этим существующим законодательством предусмотрена общая гражданско-правовая и административная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по охране и рациональному использованию земель. Так, нарушение законодательно установленных правил использования земель является основанием для прекращения прав пользования и аренды земельных участков (статьи 45, 46, 54 ЗК РФ и статьи 284, 285 ГК РФ), а ухудшение качества земель влечет за собой ответственность в виде возме-
щения в полном объеме убытков, вызванных этими нарушениями, включая упущенную выгоду (ст. 57 ЗК РФ).
Многие годы одним из основных способов охраны земель сельскохозяйственного назначения и обеспечения их сохранности являлась законодательно закрепленная норма о возмещении потерь сельскохозяйственного производства, вызванных изъятием земель сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд. В соответствии со статьей 58 ЗК РФ возмещение потерь сельскохозяйственного производства осуществляется с целью сохранения уровня сельскохозяйственного производства путем восстановления теряемых площадей сельскохозяйственных угодий. Размер возмещаемых потерь должен компенсировать затраты на освоение разновеликой площади новых земель с учетом проведения на них мероприятий по окультуриванию и повышению плодородия почв до уровня плодородия изымаемых земель по кадастровой оценке с тем, чтобы возместить объемы производства сельскохозяйственной продукции на осваиваемых землях не менее ранее получаемых на изымаемых земельных участках.
Земельным кодексом Российской Федерации определены случаи, когда потери сельскохозяйственного производства возмещаются в обязательном порядке (п. 3 ст. 58). Это происходит при изъятии сельскохозяйственных угодий и их передаче для несельскохозяйственных целей в постоянное пользование или в собственность бесплатно, а также при изъятии и предоставлении сельскохозяйственных угодий во временное пользование под несельскохозяйственные угодья с условием рекультивации нарушенных земель. В случае продажи земельных участков или передачи их в аренду для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, потери сельскохозяйственного производства включаются в стоимость продаваемых участков или учитываются в суммах арендной платы. Здесь же устанавливаются сроки определения и возмещения потерь, кем они возмещаются, куда поступают средства в порядке возмещения потерь и на что они могут расходоваться.
Размеры потерь, связанных с изъятием и изменением категории земель сельскохозяйственного назначения, определяются до принятия решения об изъятии земель из сельскохозяйственного производства и подлежат возмещению в 3-месячный срок после принятия такого решения (п. 2 ст. 58 ЗК РФ). Потери возмещаются лицами, которым (или по ходатайству которых) предоставляются земли сельскохозяйственного назначения, или лицами, для которых устанавливаются охранные, санитарно-защитные зоны (п. 2 ст. 58 ЗК РФ). Средства в порядке возмещения потерь сельскохозяйственного производства зачисляются в соответствующие местные бюджеты и могут направляться на финансирование мероприятий по охране земель, повышению плодородия почв, освоению новых земель (п. 5 ст. 58 ЗК РФ).
Расчет величины возмещаемых потерь сельскохозяйственного производства основывается на положениях пункта 4 статьи 58 Земельного кодекса Российской Федерации и производится в соответствии с правилами, установленными «Положением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 1993 года № 77 с дополнениями и изменениями к нему. В соответствии с этим Положением потери сельскохозяйственного производства, возникающие в результате изъятия сельскохозяйственных угодий, определяются по утвержденным нормативам затрат на освоение нового земельного участка такой же продуктивности как и изымаемый земельный участок, которые должны обеспечивать объемы производства сельскохозяйственной продукции не менее получаемых на земельных участках до их изъятия. При изъятии сельскохозяйственных угодий во временное пользование величина потерь определяется в размере 50 процентов от установленного норматива освоения нового земельного участка при условии нанесения снятого плодородного слоя почвы на малопродуктивные угодья.
Кроме того, указанное Положение ограничивает случаи, когда потери сельскохозяйственного производства, вызванные изъятием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, могли не возмещаться. Такое допускается в следующих случаях:
• при предоставлении земельных участков для строительства мелиоративных систем на землях сельскохозяйственного назначения;
• при предоставлении естественных кормовых угодий под строительство прудов рыбных хозяйств, рыбопитомников, нерестово-выростных хозяйств и рыбоводных предприятий;
• при отводе земель под индивидуальное жилищное строительство в границах населенных пунктов;
• при изъятии земель или ограничении использования земель в случаях отнесения земельных участков в установленном законодательством порядке к землям природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историкокультурного назначения, а также при отводе земель под кладбища из состава государственных и муниципальных земель;
• при консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, в случаях, если виновные в деградации угодий и загрязнении земель юридические лица не установлены, а также в случаях, если виновные лица своевременно выполнили необходимые мероприятия по восстановлению деградированных сельскохозяйственных угодий и реабилитации загрязненных земель.
Анализ оснований, по которым возмещение потерь сельскохозяйственного производства могло не проводиться, показал их определенную обоснованность, так как указанные в Положении мероприятия направлены в основном на улучшение сельскохозяйственных угодий, повышение их почвенного плодородия, предотвращение деградации земель, что отвечает задачам охраны земель.
Вместе с тем Положение четко конкретизирует направления использования
средств, поступающих в местные бюджеты в порядке возмещения потерь сельскохозяйственного производства. Они могли направляться только на выполнение мероприятий, связанных с охраной и рациональным использованием земель, в частности:
• освоение новых земель под сельскохозяйственные угодья за счет земель, не используемых в сельскохозяйственном производстве, проведение работ по окультуриванию осваиваемых земель и повышению их плодородия;
• засыпка и выполаживание оврагов, освоение крутых склонов со строительством комплекса гидротехнических сооружений по защите земель от эрозии, оползней и селей;
• строительство дорог к осваиваемым земельным участкам;
• коренное улучшение сельскохозяйственных угодий, известкование и гипсование почв;
• восстановление плодородия почв деградированных сельскохозяйственных угодий, земель, загрязненных химическими и радиоактивными веществами свыше допустимой концентрации, а также земель, зараженных карантинными вредителями и болезнями растений;
• обводнение сельскохозяйственных угодий, строительство и реконструкция оросительных и осушительных систем, защита земель от подтопления, заболачивания, засоления и иссушения;
• создание на землях сельскохозяйственного назначения защитных лесных насаждений;
• проведение работ по заготовке и использованию торфа на удобрение, включая строительство площадок для приготовления компостов;
• выявление деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель, разработка соответствующих мероприятий, а также оформление документов и материалов по консервации земель;
• проведение топографо-геодезических, почвенных, геоботанических и других прое-
ктно-изыскательных и научно-исследовательских работ, связанных с изучением земельных ресурсов, обеспечением рационального их использования, освоением новых земель и повышением их плодородия, улучшением используемых сельскохозяйственных угодий.
Кроме того, решением соответствующих органов исполнительной власти за счет этих средств допускалось выполнение и других видов работ, связанных с освоением новых земель и улучшением сельскохозяйственных угодий.
Таким образом, с позиций охраны земель необходимость возмещения потерь сельскохозяйственного производства, закрепляемая законодательно, является, с одной стороны, преградой необоснованного изъятия плодородных земель для несельскохозяйственного использования, с другой стороны - способом накопления средств местными бюджетами, которые должны использоваться на проведение мероприятий по охране земель, обустройству территорий, восстановлению почвенного плодородия, на освоение новых земель взамен теряемых площадей сельскохозяйственных угодий.
Однако, несмотря на эти меры, в разные периоды с различной интенсивностью происходило повсеместное постепенное уменьшение площадей земель сельскохозяйственного назначения. Так, сравнение показателей распределения земель Российской Федерации на 1 января 2001 года и на 1 января 2005 года свидетельствует о том, что за это время площади земель поселений увеличились с 18,7 до 19,1 миллиона гектаров, лесного фонда - с 1 096,8 до 1104,0 миллиона гектаров, в то время как площади земель сельскохозяйственного назначения уменьшились на 5 миллионов гектаров, (с 406,0 до 401), а сельскохозяйственные угодья - на 5,3 миллиона гектаров (с 197,0 до 191,7)1. Если до 1985 года площади сельскохозяйственных угодий уменьшались в среднем на 60 тысяч гектаров, с 1986 по 1991 год - на 770 тысяч гектаров, то с 1991 по 2005 год они уменьша-
1 Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2001, 2005 годах.
лись в среднем на 1 580 тысяч гектаров в на 22,1 миллиона гектаров, в том числе пагод. Всего с 1991 по 2005 год площадь хотные земли - на 15,7, кормовые угодья -сельскохозяйственных угодий уменьшились на 9,6 миллиона гектаров (табл. 1.)
Таблица 1
Динамика площади сельскохозяйственных угодий, млн га2
Категория земли Год Изменение площади
1991 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Сельскохозяйственные угодья, всего 213,8 197,6 197,0 195,9 194,6 193,8 191,7 -22,1
В том числе: • пашня • кормовые угодья • многолетние насаждения • залежи 131,8 120,9 119,7 119,1 118,4 117,5 116,1 -15,7
80,1 72,6 72,6 72,2 71,6 71,5 70,5 -9,6
1,6 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8 -0,5
0,3 2,3 2,9 2,8 2,8 3,0 3,3 +3,0
Посевные площади 117,7 85,4 84,8 84,6 79,6 78,8 77,5 -40,2
Пары 13,8 18,0 17,6 16,3 16,3 16,0 14,9 +2,2
Наблюдаемое в последние десятилетия ускорение темпов выбытия сельскохозяйственных угодий прежде всего обусловлено тем, что с началом реформирования экономики страны вопросы обеспечения сохранности сельскохозяйственных угодий были отодвинуты на второй план. Основное внимание стало уделяться перераспределению земельной собственности. Земельные отношения рассматривались с позиции отношения к земле как недвижимому имуществу в ущерб общественным интересам, предполагающим обеспечение приоритета использования земли в качестве производственного ресурса в сельском хозяйстве. Ослабление внимания государства к состоянию и использованию сельскохозяйственных угодий повлекло за собой формирование потребительского отношения к земле самих землепользователей, многие из которых перестали выполнять требования землесбережения в процессе сельскохозяйственного производства. Произошло значительное сокращение или полное прекращение выполнения мероприятий по охране земель, поддержанию почвенного плодородия сельскохозяйственных угодий, предотвращению эрозии почв. Вовлечение земель сельскохозяйственного назначения в товар-
2 // Российский статистический ежегодник. М., 2006.
но-денежные отношения и появление новых форм собственности в корне изменили социально-экономические условия использования сельскохозяйственных угодий.
Как следствие изменения отношения к землям сельскохозяйственного назначения, стало наблюдаться усиление процессов их деградации, необоснованного изъятия и перевода в другие категории, в результате чего значительно снизились объемы производства сельскохозяйственной продукции. При этом потери сельскохозяйственного производства практически не компенсировались виновниками негативного воздействия на земли сельскохозяйственного назначения и необоснованного их изъятия из сельского хозяйства. Более того, принятыми в последние годы новыми законодательными актами по регулированию перевода земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель в другие категории значительно расширен перечень допустимых случаев такого перевода. Так, Федеральным законом от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (п. 1 ст. 7) уточнены допустимые случаи перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие катего-
рии в связи с необходимостью размещения объектов государственного или муниципального значения. К ним относится более широкий круг случаев, связанных:
1) с созданием особо охраняемых природных территорий или отнесением земель к землям природоохранного, историкокультурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;
2) с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, кадастровая стоимость которых на 50 и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, включая сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования;
3) со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее - линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;
4) с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;
5) с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса.
Кроме того, приведенный перечень дополнен новыми пунктами. Федеральным законом
от 21 июля 2005 года № 111-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» и Федеральный закон «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» разрешен перевод земель сельскохозяйственного назначения в другие категории в случаях, связанных:
6) с консервацией земель;
7) с установлением или изменением черты поселений;
8) с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;
9) с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.
Указанным Федеральным законом также допускается перевод в другие категории даже продуктивных земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, кадастровая стоимость которых на 50 и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости земель по муниципальному району (городскому округу), и особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования в случаях, установленных пунктами 3, 7, 8, 9 Федерального закона № 172-ФЗ. Этим снимаются практически все ограничения на изъятие земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, что стимулирует прямое и скрытое перераспределение продуктивных сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных целей. В частности, упрощение процедуры перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли поселений или под жилищное строительство создало условия для бесконтрольного изъятия плодородных земель. Особенно это характерно для пригородных зон крупных поселений, что подтверждают дан-
ные по Московской области. По информации Главного управления архитектуры и градостроительства в области, до 1999 года из сельскохозяйственного оборота в среднем выбывало по 400 гектаров в год, в 2002 году уже выбыло 800 гектаров, в 2003 году - 2 300, в 2004 году - 1 500 гектаров. Со второй половины 2005 года, после вступления в силу Федерального закона № 111-ФЗ, в разной стадии перевода из земель сельскохозяйственного назначения под жилищное строительство находится уже 70 тысяч гектаров3.
Таким образом, проблема возмещения потерь сельскохозяйственного производства при изъятии земель сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных целей, особенно при предоставлении земельных участков для развития загородного жилищного строительства в престижных районах, является актуальной и требует принятия срочных мер. Ссылки на то, что при выкупе земельных участков потери компенсируются выкупной ценой, не соответствуют сложившейся реальности.
Во-первых, в соответствии со статьей 281 ГК РФ выкупная цена выплачивается при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Плата за земельный участок и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником земельного участка. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также убытки, которые собственник несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. О потерях сельскохозяйственного производства здесь речи не идет.
Во-вторых, определение размера выкупной цены на уровне рыночной стоимости земельного участка не всегда соответствует его реальной стоимости по уровню плодородия.
В-третьих, в рыночной экономике использование земли в сельском хозяйстве всегда будет менее эффективно, то есть будет приносить меньший доход, чем при использовании
для других целей, например отданной под жилую застройку или промышленное предприятие, поэтому всегда будет стимул перевода земель в другие категории, что и подтверждается данными по Московской области, где, как уже отмечалось, бурно развивается жилищное строительство коттеджного типа. При этом разница в ценах земельных участков, используемых для сельскохозяйственных и несельскохозяйственных целей, составляет около 4-х и более раз. Так, при покупке земель у сельскохозяйственных предприятий цена одной сотки в Московской области, уплачиваемая фирмами-застройщиками, составляет в среднем 1 тысячу долларов США, при продаже земельного участка в построенном коттеджном поселке, цена этой сотки увеличивается до 15-ти и более тысяч долларов США4.
Из сказанного можно сделать вывод о том, что в земельном законодательстве необходимо не только сохранить, но и ужесточить требования по обязательности и неотвратимости возмещения не только убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, но и потерь сельскохозяйственного производства в полном объеме. Необходимо законодательно ограничить случаи, когда потери сельскохозяйственного производства могут не возмещаться, обеспечить целевое использование поступающих в счет возмещения потерь средств, внеся в действующие законодательные акты соответствующие изменения.
При этом при определении нормативов возмещения потерь сельскохозяйственного производства необходимо исходить из сложившихся реалий. Они должны учитывать реальную ценность сельскохозяйственных угодий как производственного ресурса, обеспечивающего продовольственную безопасность, а также затраты на ликвидацию отрицательных последствий пространственного размещения объектов строительства с тем, чтобы не наносился вред окружающей среде, не создавались неудобства для ведения сельскохозяйственного производства, учитывалось возможное снижение эффективности ведения сельского хозяйства в целом.
3 Новые лендлорды // Экономика сельского хозяйства России. 2006. № 2. С. 40.
4 Там же.
Средства, поступающие в качестве возмещения потерь, должны использоваться только на освоение новых земель взамен выбывших и сохранение на этой основе ресурсного потенциала сельского хозяйства или являться инструментом экономического воздействия на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов в части стимулирования их заинтересованности в проведении необходимых землеохранных мероприятий.
В настоящее время Федеральным законом от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» статья 58 ЗК РФ, касающейся возмещения потерь сельскохозяйственного производства, с 1 января 2008 года полностью отменяется. Вместе с тем внесенные в ЗК РФ изменения увязывают выделение средств на охрану земель, повышение плодородия почв с бюджетным законодательством, в соответствии с которым в последние годы практически не выделялись средства на выполнение даже тех землеохранных мероприятий, проведение которых предусматривалось государственными целевыми программами по повышению плодородия почв, охране окружающей среды, ведению мониторинга и другими программами. Поэтому отмена статьи 58 ЗК РФ может привести к полному прекращению финансирования землеохранных мероприятий уже на законных основаниях, что вызовет нарастание процессов безвозвратной потери ценных сельскохозяйственных угодий.
Основная проблема заключается в том, что средства, поступающие собственнику земельного участка в виде выкупной цены, теоретически могут содержать составляющую, аналогичную той, которая сегодня определена как потери сельскохозяйственного производства. Однако ни одним из ныне действующих законодательных актов не установлена обязанность собственника направлять эти средства на освоение новых земель либо проведение мероприятий по охране и повышению плодородия сельскохозяйственных угодий, вследствие чего площади сельскохозяйственных угодий, теряе-
мые в результате изъятия их для несельскохозяйственных нужд, для общества не восполняются. Действовавший же ранее порядок четко определял, что средства, получаемые в счет возмещения потерь сельскохозяйственного производства, зачисляются на специальный государственный счет и используются на строго определенные цели.
В связи с этим для исправления сложившейся ситуации было бы целесообразно не просто оставить указанную статью в силе, но и вернуться к ранее существовавшей практике зачисления средств, поступающих в счет возмещения потерь, на специальный бюджетный счет, осуществлять их использование централизованно специально уполномоченным органом государственной власти под контролем финансовых органов, для чего законодательно закрепить порядок исчисления, использования и контроля за использованием этих средств. Наряду с этим в целях унификации и упрощения расчетов потерь сельскохозяйственного производства следовало бы в их основу положить классификацию земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве, разработанную и одобренную Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости. Такая классификация позволяет объединить и систематизировать распространенные в Российской Федерации типы и подтипы почв и составить агропроизвод-ственные группировки земель по пригодности использования в сельском хозяйстве, уровню потенциального плодородия и лимитирующим его негативным факторам.
В настоящее время работы по классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве практически завершены. Таким образом, созданы основы для унификации и упрощения процесса проведения расчетов величины потерь сельскохозяйственного производства.
Практическая реализация указанных мер позволит аккумулировать необходимые финансовые ресурсы, с их помощью внедрить механизм экономического стимулирования рационального использования и охраны земель и на этой основе сохранить и приумножить основу продовольственной безопасности России - ее сельскохозяйственные угодья.
