Проблемы управления в области обращения отходов производства и потребления Текст научной статьи по специальности «Энергетика и рациональное природопользование»

ЭКОНОМИКА И ЭКОЛОГИЯ

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ ОТХОДОВ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ

A.Г. Бездудная,

зав. кафедрой менеджмента и инноваций Санкт-Петербургского государственного экономического университета,

доктор экономических наук [email protected]

B.Г. Венгерцев,

старший преподаватель кафедры менеджмента и инноваций Санкт-Петербургского государственного экономического университета,

кандидат экономических наук [email protected]

К.О. Чернышова,

магистрант кафедры менеджмента и инноваций Санкт-Петербургского государственного экономического университета

[email protected]

В статье показано, что современная экологическая ситуация в Российской Федерации характеризуется высокой степенью загрузки территорий для размещения отходов производства и потребления, а также увеличением площадей, служащих для данных целей. Раскрываются проблемы совершенствования управления в области обращения с отходами производства и потребления, в частности необходимости создания единой цифровой информационной базы на федеральном уровне, позволяющей повысить эффективность деятельности в данном направлении.

Ключевые слова: обращение с отходами производства, экологическая ситуация, отходы производства и потребления

ББК 65.291.5

Сложившуюся ситуацию в Российской Федерации в области обращения отходов производства и потребления нельзя назвать оптимальной с точки зрения обеспечения условий экологической безопасности и эффективной с экономической точки зрения. Анализируя общую ситуацию развития национальной экономики Российской Федерации в последнее время, можно сделать вывод, что рост промышленного производства формирует благоприятные условия для развития экономики, создаёт предпосылки для демографического роста и увеличения территориальных промышленных агломераций. В то же время, как показывает практика, при условии пропорционального увеличения общей массы отходов за счёт увеличения промышленных мощностей и численности экономически активного населения, создаёт условия для неэффективного обращения с отходами. Это, в свою очередь, ведет к дальнейшему загрязнению окружающей среды, нерациональному использованию природных ресурсов и представляет реальную угрозу жизнедеятельности населения.

Вопросы, касающиеся образования отходов производства и потребления, объем которых увеличивается, в том числе и в силу того, что отходы производства не используются в качестве вторичного сырья, приобрели нарастающий характер экологической и экономической угрозы. В связи с этим современная экологическая ситуация в Российской Федерации характеризуется высокой степенью загрузки территорий для размещения отходов производства и потребления, а также увеличением площадей, служащих для данных целей.

Ежегодно по всей России образуется приблизительно 6 млрд тонн отходов, при этом около 9 тыс. га пригодных земель ежегодно отдается под полигоны и санкционированные свалки твердых бытовых отходов, к которым относятся товары и пред© ПСЭ, 2018

меты, потерявшие свои потребительские свойства. В результате площадь земель, загрязненных несанкционированными свалками, продолжает увеличиваться.

Организация системы безопасного обращения с отходами производства и потребления является объектом государственного регулирования, так как именно законы и подзаконные акты, принимаемые регулятором, создают предпосылки формирования правовой базы для осуществления целенаправленной управленческой деятельности в области организации и контроля состояния окружающей среды и обеспечения прочих условий экологической безопасности при обращении с отходами.

В настоящий момент отсутствует необходимая структура и методы, позволяющие обеспечивать систему эффективного государственного управления в области обращения отходов производства и потребления, поскольку существующие законы и подзаконные акты имеют противоречивый характер, создающий условия для экологических правонарушений. В дальнейшем это ведет к образованию несанкционированных свалок, превышению уровня предельно допустимой концентрации (ПДК) сбросов и выбросов, росту опасных отходов от производственной деятельности хозяйствующих субъектов и т.д.

Отходы производства и потребления многочисленны и имеют разнообразное влияние на создание оптимальных условий экологической и экономической безопасности жизнедеятельности населения, и, как следствие, оптимального использования природных ресурсов.

Для Российской Федерации наиболее сложными экологическими, социальными и экономическими задачами являются рациональная и безопасная деятельность по обращению с отходами в условиях развития концепции устойчивого развития.

Обращение с отходами подразумевает под собой деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов.

Согласно Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об отходах производства и потребления» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018) отходы производства и потребления (далее — отходы) — вещества или предметы, образованные в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом [1].

Существующая в Российской Федерации законодательная и исполнительная правовая система взаимоотношений позволяет создать систему управления в области обращения отходов производства и потребления, которая могла бы учитывать интересы государства, образователей отходов и хозяйствующих субъектов, вовлеченных в данную деятельность, и сложить отраслевые взаимоотношения в области обращения отходов производства и потребления.

Если провести параллель между существующей структурой деятельности по обращению с отходами и признаками отрасли, то можно предположить, что выделение данной деятельности в отдельную отрасль позволит оптимизировать общую систему управления, регулирования и координации обращения отходов производства и потребления на федеральном уровне. Вместе с тем, следует отметить, что в настоящее время данное направление, как отдельную отрасль системной экономической деятельности на федеральном уровне, в РФ выделить нельзя.

Под отраслью, как правило, принято понимать часть экономики, сферу производственно-экономической деятельности. Отрасль состоит из объектов, обладающих единством исполняемых функций, технологических процессов, видов и назначения выпускаемой продукции или оказываемых услуг. В связи с наличием трех различительных признаков (целевой функции, вида продукции, технологии) невозможно однозначно выделить отрасли и включенные в них субъекты хозяйствования, поэтому набор видов и объектов деятельности, составляющих определенную отрасль, весьма условен и может меняться [4].

В настоящее время позитивным фактором, формирующим предпосылки организации качественно новой отраслевой инфраструктуры в области обращения отходов производства и потребления, можно считать Распоряжение Правительства РФ от 25.01.2018 года № 84-Р «Об утверждении Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года», согласно которому должна формироваться и развиваться отрасль промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления, позволяющая в первую очередь актуализировать следующие виды деятельности:

- обезвреживание (изменение состава и массы отходов, а также физических и химических свойств с целью снижения негативного воздействия);

- утилизацию (возможность повторного использование отхода для производства товаров, включая их повторное использование по прямому назначению — рециклинг, или возврат отхода в производственный процесс после предварительной подготовки — регенерация или выделение полезных фракций отхода для их повторного использования — рекуперация).

Вместе с тем, данное Распоряжение отмечает, что основные проблемы организации обработки, утилизации и обезвреживания отходов напрямую «связаны с недостатком информации об отходах, в том числе об их составе, ресурсной ценности, возможностях производства из них товаров и других сведений. Не осуществляется систематизация данных о движении отходов в отраслях экономики по субъектам Российской Федерации, экономическим районам, промышленным кластерам. Отсутствуют данные об обработке отходов, о предприятиях по их утилизации и обезвреживанию, их территориальном расположении.»[2]. И далее, «Отсутствует официальная статистическая информация по показателям, характеризующим развитие промышленности

по производству оборудования, машин, агрегатов по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов.

В полной мере межотраслевое, межведомственное и межсубъектное взаимодействие в сфере управления, регулирования и организации деятельности в сфере ресурсосбережения, промышленной обработки, утилизации и обезвреживания отходов не отражены в законодательстве Российской Федерации.

Нормирование в области обращения с отходами сводится лишь к констатации образования, движения и размещения опасных отходов на основе проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Как правило, никаких действенных регулятивно-управленческих решений по ресурсосбережению, внедрению наилучших доступных технологий, вовлечению отходов в хозяйственный оборот, повышению эффективности деятельности в области обращения с отходами на основании данной документации не принимается. Подавляющая часть отходов IV — V классов опасности направляется в соответствии с утвержденными лимитами их размещения на захоронение» [2].

Следует отметить, что на сегодняшний день на территории РФ основным документом, регулирующим деятельность по обращению с отходами, является Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ. В соответствии с редакцией от 29.12.2014 г. статья 13.3 обозначены основные требования к территориальным схемам в области обращения с отходами, а именно:»В целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению отходов уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждается территориальная схема в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами» [1].

Согласно вышеприведенной статьи ФЗ-89 территориальная схема обращения с отходами, кроме всего прочего, должна включать в себя:

- «данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации (с нанесением источников их образования на карту субъекта Российской Федерации);

- данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов;

- данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской Федерации (с разбивкой по годам);

- данные о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации;

- данные о месте нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов;

- данные о месте нахождения объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов и т.д.» [1].

Соответственно, территориальная схема обращения отходов производства и потребления разрабатывается на основании информации, предоставленной соответствующей структурой правительства субъекта Российской Федерации. Отдельного внимания заслуживает тот факт, что нормативно-правовая база в сфере организации деятельности по обращению с отходами не соответствует современной ситуации в силу того, что полноценный учет образования и размещения отходов на федеральном уровне не проводится. Форма федерального статистического наблюдения 2-ТП (отходы) «Сведения об образовании, обработке, утилизации, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления»стала применяться согласно приказу Росстата от 28.01.2011г. № 17 «Об утверждении статистического инструментария для организации Росприроднадзором федерального статистического наблюдения за отходами производства и потребления». Данная годовая форма статистической отчетности содержит информацию об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления, которая подается ежегодно в

Структура управления в области обращения отходов производства и потребления в Ленинградской области

Рис. 1.

территориальный орган Росприроднадзора юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, за исключением органов управления, страховых компаний, банков, учебных заведений и т.д. Для предоставления данной формы отчетности организациям необходимо в течение всего отчетного года производить учет движения отходов в организации.

Существующая отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления несет уведомительный характер и данный вид отчетности предназначен для субъектов малого и среднего предпринимательства, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, что в значительной степени не дает возможности формированию базы данных о движении материальных потоков. Под материальными потоками в данном случае следует понимать отходы производства и потребления. Как правило, территориальная схема формируется на основании информации2-ТП (отходы), а данная форма не включает весь объем отходов, и кроме того, в силу вышеуказанных и прочих причин, не является источником корректной информации об образователях отходов, инфраструктурных объектах по обращению с отходами и т.д. Поэтому, в существующей ситуации, на основании разработанных территориальных схем обращения с отходами на территории субъектов невозможно сделать полноценный вывод о динамике образования и обращения отходов на региональном уровне. Такая ситуация носит повсеместный характер, многие субъекты проводят корректировку разработанных ранее схем.

Вместе с тем, следует отметить имеющиеся позитивные изменения, в частности, в некоторых регионах РФ используется информационная система, а именно: государственный кадастр обращения отходов производства и потребления. Основанием использования государственного кадастра служит статья 20 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 29.07.2018). Данная информационная система позволяет осуществлять сбор и обработку информации:

- об отходах, образующихся и поступающих на территорию, где осуществляется ведение кадастра, за исключением деятельности по обращению с радиоактивными, биологическими отходами и отходами лечебно-профилактических учреждений;

- о хозяйствующих субъектах, которые образуют отходы, а также осуществляют транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание и размещение отходов на территории, где осуществляется ведение кадастра;

- о технологиях, которые используются при обработке, утилизации и обезвреживании отходов.

В соответствии со статьей 20 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (редакция от 29.07.2018) ведение государственного кадастра должно осуществляться на основании единой для РФ системы. В соответствии с указанной статьёй, «Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе вести региональные кадастры отходов, включающие в себя данные, представляемые органами местного самоуправления, а также индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами, в процессе осуществления которыми хозяйственной и (или) иной деятельности образуются отходы. Порядок ведения региональных кадастров отходов устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Подобная информационная система — ГИС «Региональный кадастр отходов» —применяется, например, на территории Ленинградской области, что позволяет сформировать «прозрачную» схему обращения отходов от образователя до конечной стадии по видам деятельности, и, в свою очередь определить, параметры обращения отходов и суммы платежей за негативное влияние на окружающую среду.

Проблемы управления в области обращения отходов производства и потребления имеют идентичный характер. Некоторые вопросы можно рассмотреть на примере структуры управления в области обращения отходов производства и потребления в Ленинградской области (рис.1), так как в соответствии со статьёй 2. ФЗ-89 «Об отходах производства и потребления» государственное регулирование в данной сфере осуществляется

Рис. 2. Структура информационных потоков системы обращения отходов производства и потребления

на региональном уровне. При этом отметим, что Ленинградская область по ряду показателей занимает лидирующие позиции в данном направлении.

Из предложенной на рис. 2 системы экономических отношений можно увидеть, что звеном, определяющим параметры данных отношений между образователем отходов, региональным оператором и регулятором, то есть структурой исполнительной власти субъекта, являются информационные потоки. Однако количественно и качественно данная информация не является корректной, ибо отсутствует достоверная информация о нормативах образующихся отходов, инфраструктурных объектах и используемых видах деятельности по обращению с отходами. Поэтому управляющее воздействие предложенной системы не может давать необходимый результат, и, как следствие, формировать условия обеспечения экологической безопасности и положительную динамику экономического роста обращения отходов производства и потребления.

Кроме того, существенным барьером на пути к формированию системы эффективного государственного управления в области обращения отходов производства и потребления является отсутствие нормативно-правового обеспечения, которое позволило бы конкретизировать процесс перехода отхода в категорию»продукция», а также систематизировать процесс отнесения отхода к продукции с целью увеличения количества отходов, включаемых в повторный хозяйственный оборот.

В качестве примера можно рассмотреть лесодеревооб-рабатывающую отрасль, где в процессе реализации производственных процессов своей деятельности предприятиями, казалось бы, минимизировано количество образующихся отходов, так как при обработке древесины в категории «отход» образуется щепа и (или) опилки, которые в дальнейшем либо продаются, либо используются для производства пиллетов или брикетов. Вместе с тем, возникает определённое противоречие, так как в соответствии с существующим законодательством в области обращения отходов производства и потребления, использование «отхода» без перехода его в категорию «про-

дукция» невозможно, что, в свою очередь, формирует условия к существующим противоречиям в области повторного применения (рециклинг) отходов производства и потребления в хозяйственном обороте.

Рассмотренные авторами условия, позволяют сделать вывод о необходимости создания единой цифровой информационной базы обращения отходов производства и потребления на федеральном уровне, позволяющей:

- получать полную информацию об образователе отходов и нормативах образования отходов по отнесению к классу опасности и количественным показателям;

- получать информацию о наличии необходимых инфраструктурных объектах обращения отходов производства и потребления для отдельно выделенной агломерации по территориальному признаку. В случае недостаточности данных объектов по количеству и видам реализуемой деятельности, информационный ресурс позволит сформировать условия для развития необходимой инфраструктуры, привлечения инвестиций в данное отраслевое направление и, как следствие, развитие бизнес-структур агломерации;

- сформировать условия для построения моделей государственно-частного партнерства (ГЧП) в области обращения отходов производства и потребления;

- создать условия для реализации государственной политики, направленной на увеличение использования массы образующихся отходов в повторном хозяйственном обороте.

Следует особо отметить, что для создания оптимальных условий использования образующихся отходов в повторном хозяйственном обороте, необходим анализ существующей рыночной ситуации по морфологическому составу используемых отходов. Целесообразно формирование условий для государственного заказа на использование образующихся отходов, в том числе и на муниципальном уровне, а также внесение изменений в существующие законодательные акты Российской Федерации в части возможного использования образующихся отходов в категории «продукт».

Литература

1. Федеральный закон от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ред. от 31.12.2017) // http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19109/

2. Распоряжение Правительства РФ от 25.01.2018г. № 84-Р «Об утверждении Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года» // http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_289114/

3. Официальный сайт Администрации Ленинградской области [Электронный ресурс]. URL: http://lenobl.ru/

4. «Экспертный союз» Подготовка управленческих кадров для отрасли по утилизации и обращению с опасными отходами [Электронный ресурс]. URL: http://unionexpert.su/podgotovka-upravlencheskih-kadrov-dlya-otrasli-po-utilizatsii-i-obrashheniya-s-opasnymi-othodami/