CC BY
335
УДК 371
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СИСТЕМ ОБРАЗОВАНИЯ
Пуденко Т.И., д.э.н., Институт управления образованием РАО, Москва. Россия Email: [email protected]
Аннотация. Рассматривается потенциал и ограничения муниципального уровня управления при решении задач развития образования. Дается характеристика основных проблем управления развитием образования на этом уровне. Обосновывается необходимость сочетания двух стратегий: модернизации и опережающего развития. Ключевые слова: система образования; развитие образования; модернизация; муниципальное управление.
PROBLEMS OF MUNICIPAL EDUCATIONAL SYSTEMS DEVELOPMENT
MANAGEMENT
Pudenko T.I., D.ofArts, Institute of management in education of RAE, Moscow. Russia Email: [email protected]
Abstract Examines the potential and limitations of the municipal level of Government in the development of education. Describes the main problems development management education at this level. The necessity of the combination of the two strategies: modernization and advanced development.
Keywords: the education system; educational development; modernization; municipal management.
Перспективы дальнейшей модернизации российского образования в значительной степени определяются тем, в какой степени удастся включить в этот процесс потенциал регионов, муниципалитетов, всех образовательных учреждений. Оставаясь ведомственным проектом, модернизация не сможет обеспечить системных результатов. Однако эффективное использование совокупного потенциала возможно только при наличии межуровневого взаимодействия систем управления, а также существенного изменения муниципального управления образованием, который в наибольшей степени способен приблизить модернизацию к реальным социальным запросам, компенсировать ее ведомственные издержки.
Не секрет, что концепция модернизации российского образования в значительной степени опиралась и опирается на модель изменений профессионального образования, и очень слабо учитывает специфику общего (в том числе, дошкольного и дополнительного) образования детей. Возникающие негативные последствия ощущают, прежде всего, руководители образовательных учреждений и муниципальных органов управления образованием, в подчинении которых, по данным Росстата, в 2009 году находились 101481 учреждений общего среднего, дошкольного и дополнительного образования детей. Оставаясь в вопросах развития образования низовым звеном вертикали управления, именно муниципальные органы управления образованием занимаются «привязкой» инновационных проектов к особенностям своей территории, обеспечивают реализуемость нововведений.
По мнению, ряда аналитиков, основные риски общей социально-экономической модернизации России (и модернизация образования, в том числе) связаны с территориальным аспектом - размером нашей страны, ее территориальным устройством, социокультурными и экономическими различиями регионов и муниципалитетов. В то же время территориальный фактор остается недооцененным, сохраняется рабочая стратегия выделения и поддержки «точек роста» с федерального уровня и запуска рыночных механизмов, которые, якобы, обеспечат дальнейшее саморазвитие за счет создания конкурентной среды.
На наш взгляд, устойчивость развития всей системы и достижение желаемого качества образования как системного эффекта возможно при разработке веера стратегий, дифференцированных в зависимости от условий деятельности конкретной школы, от экономических и социокультурных условий территории, их реальных ресурсов развития.
Потенциал муниципального уровня управления образованием в этих условиях трудно переоценить. Именно он имеет совокупность ключевых условий, необходимых и достаточных для преодоления сложившихся к настоящему времени проблем. Так, органы местного самоуправления обладают правом на выработку собственной политики и стратегии развития в интересах жителей муниципальной территории, полномочиями в сфере образования, статусом учредителей общеобразовательных учреждений, дошкольного и дополнительного образования детей, собственным бюджетом и иными территориальными ресурсами, включенностью в местную
социокультурную среду, значимую для успешности социальных нововведений, могут опираться на местное сообщество в решении социально значимых задач.
С учетом процессов регионализации и развития местного самоуправления, именно на муниципальном уровне можно наиболее успешно обеспечить комплексность мер по модернизации образования за счет максимальной консолидации муниципальных ресурсов, привлечения межмуниципальных ресурсов, повышения отдачи от вложения финансовых средств в развитие образования на условиях софинансирования, направляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
Однако муниципальные органы управления образованием в их нынешнем виде, чаще всего, не способны эффективно решать комплекс новых, сложных задач в области развития системы образования, что обусловлено как внешними, так и внутренними факторами.
К числу внутренних факторов следует отнести современное состояние местного самоуправления в России, а также качество деятельности местных органов управления образованием. Эта деятельность имеет «тройственную» природу, обусловленную тем, что местные органы управления образованием являются представителями и проводниками интересов двух субъектов управления - территориальных властей и ведомственных (государственных органов управления образованием), а, кроме того, выступают учредителями (или выполняют функции учредителей) муниципальных учреждений образования, следовательно, должны обеспечивать и их интересы.
Процессы развития образования очень усложнились и затрагивают практически все элементы образовательных систем, поскольку появляются новые цели, технологии, содержание образования, новые формы организации образовательного процесса, новая правовая база, механизмы финансирования, требования к педагогическим кадрам, меняется правовой и экономический статус образовательных учреждений и т.д.
Переход к новым стандартам образования, изменение статуса бюджетных учреждений, изменение механизмов финансирования образовательных учреждений, новая система оплаты труда - это только самые крупные из нововведений самого ближайшего времени, которые должны быть освоены всеми российскими школами и в которые будет включен весь педагогический коллектив и администрация каждого образовательного учреждения. При возрастающей самостоятельности образовательных учреждений ответственность местных властей за развитие системы образования не только не уменьшается, но даже увеличивается.
Масштабность задач, сжатые сроки освоения новаций, установка федерального центра на жесткую регламентацию деятельности образовательных учреждений, которая неизбежно будет сопровождаться ужесточением внешнего контроля, поднимают вопрос о реалистичности намеченных планов модернизации, о рисках движения российского образования в новой системе координат. Главная опасность -имитация позитивных достижений, скрытое нарастание деструктивных явлений и процессов в образовании.
Известно, что для эффективного управления степень сложности системы управления должна быть не меньше степени сложности управляемого объекта, что обусловлено одним из базовых законов управления - кибернетическим законом необходимого разнообразия для регулятора, которым является орган управления (закон Эшби). В интерпретации С. Бира это звучит так, что адекватное управление может быть обеспечено только в том случае, если разнообразие средств управляющего (всей системы управления) по крайней мере, не меньше, чем разнообразие управляемой им ситуации [1]. На муниципальном уровне управления это требование, чаще всего, не соблюдается.
Муниципальные органы управления остаются маломощными1, квалификация сотрудников не соответствует сложности задач управления, которые необходимо решать, технологический и технический уровни управления также не соответствуют этим задачам. Даже выполнение функций учредителя образовательных учреждений и поддержание системы в режиме функционирования (за счет контроля) выполняются далеко не в полном объеме. При этом почти 9 тысяч городских округов и более 1800 муниципальных районов вынуждены самостоятельно, в меру собственного понимания целей и задач модернизации, закономерностей происходящих процессов, определять цели и задачи развития, организационные формы и механизмы управления сферой образования.
Не удивительно, что местные (муниципальные) органы управления образованием в большей степени отождествляют себя с ведомственными структурами управления и выступают, прежде всего, звеном в цепочке доведения и исполнения федеральных решений по реформированию российского образования. В гораздо меньшей степени развита часть деятельности, которая относится к управлению функционированием и развитием целостной территориальной системы образования.
1 За исключением ситуации в крупных городах с территориальным делением
Как ни странно, такое сужение функций «выгодно» и самим органам местного самоуправления (формирующим органы управления образованием), поскольку у них абсолютно не сбалансирован объем полномочий и ресурсного обеспечения. В настоящее время в России принята двухуровневая система местного самоуправления, вследствие чего к муниципальным образованиям отнесены сельские и городские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. Органам местного самоуправления были переданы государственные полномочия в области общего образования, которые реализуются в городских округах и муниципальных районах. Действующим законодательством предусмотрена возможность взаимного делегирования органами власти государственных и местных полномочий.
Пользуясь этим, из-за недостатка ресурсов сельские администрации добровольно отказываются от своих прав в пользу районных администраций. По данным Минрегиона РФ по состоянию на 15.03.2009 г. таким правом воспользовались 77% поселений, из них сельских - 77,8%. В частности, в 15 субъектах заключили соглашения с муниципальными районами 100% поселений, в 22 субъектах - более 90% поселений. Около 70% поселений, заключивших соглашения, передают на уровень муниципального района полномочия по решению от 1 до 5 вопросов местного значения, 22% - от 6 до 10 вопросов, 7% - от 11 до 20 вопросов, 3% - более 20 вопросов. [2, 3].
Но, помимо делегированных «снизу», органы местной власти выполняют переданные им «сверху» государственные полномочия. По данным Минфина РФ количество государственных полномочий, передаваемых субъектами РФ на муниципальный уровень, остается существенным. К примеру, в 2006-2008 гг. в Курганской и Ярославской областях делегировалось более 20 полномочий, в 9 других субъектах РФ - более 18 полномочий и т.д. С момента принятия ФЗ №131 в большинстве субъектов РФ наблюдается тенденция увеличения количества государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень. Так, с 2006 г. по 2008 г. в Республике Бурятия оно возросло в 18 раз (с 1 до 18), в Ульяновской, Воронежской, Читинской и Новосибирской областях - соответственно в 9, 5, 4 и 3 раза. [2, 3].
Эта ситуация полностью воспроизводится и в сфере образования. Сейчас основные полномочия в области образования распределены таким образом, что на
долю Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием приходится 28 основных полномочий, на долю субъектов РФ - 19 полномочий и только 6 полномочий отнесены к ведению муниципального уровня управления. Несмотря на относительную ограниченность, состав этих полномочий очень важен, в том числе с точки зрения модернизации. Несмотря на то, что с некоторыми полномочиями местные власти не справляются в необходимом объеме, во многих регионах им делегирован ряд полномочий субъекта РФ.
Так, в сущности, муниципалитеты не смогли выстроить на новых основаниях переданную им систему дошкольного образования, что привело к нынешнему острейшему кризису в этой сфере. В большинстве территорий так и не восстановилась система дополнительного образования детей, с которой нынешняя модернизация связывает большие надежды по творческому развитию детей, решению задач их воспитания и оздоровления. Современный этап прибавил к старым нерешенным проблемам новые, обусловленные изменениями в общем образовании. Теперь муниципальные органы управления не только выполняют частично переданные им полномочия субъектов РФ (по финансированию школ, проведению этапов аттестации учителей и ОУ и др.), но и фактически отвечают перед вышестоящими органами управления образованием, перед местными администрациями и населением за модернизацию образования, ход и результаты централизованно внедряемых школами новаций. При этом государственные органы управления не берут на себя обязательств по их ресурсному обеспечению.
Серьезным тормозом является то, что четкая и целостная система управления процессом модернизации образования, способная координировать программы и ресурсы развития, контролировать ход и результаты на основе распределенных и нормативно закрепленных полномочий и ответственности, до сих пор не создана. Если процесс модернизации должен охватить всю систему образования в целом и дойти до каждого, без исключения, образовательного учреждения, то, с учетом сложно организованного многоуровневого управления отраслью, необходимый объем полномочий и ответственности следует определить для каждого уровня (федерального, субъекта федерации, муниципалитета, ОУ) с учетом его специфики.
Так, если региональный уровень, представляя и реализуя, в первую очередь, государственную политику в области общего образования, юридически закрепляет и
методически конкретизирует централизованно внедряемые новации (в частности, определяет нормативы финансирования, разрабатывает региональные модели оплаты труда педагогов и т.д.), то муниципальный уровень управления образованием, выделенный в рамках местного самоуправления, должен обязательно обеспечивать сочетание отраслевых и территориальных интересов в решении вопросов развития муниципальных образовательных учреждений и всей системы образования территории.
В отсутствие четких регламентов, управление развитием образования во многом складываются стихийно, а потому процессы развития оказываются не в полной мере управляемыми. Недостатки вышестоящих решений пытаются сгладить и нивелировать муниципалитеты и руководители образовательных учреждений, где, собственно, и протекают все инновационные процессы. При формальном отсутствии ведомственной административной вертикали, местные органы управления все равно оказываются встроенными в неэффективную систему, воспроизводят все основные пороки действующей модели управления модернизацией образования, что является сейчас наиболее острой проблемой для муниципальных систем образования.
Прежде всего, проведенный анализ показал, что не реализуются в полном объеме и качественно базовые функции управления применительно к процессам развития. Цели развития всей системы субъективны и фрагментарны. Учитывая, что требования к результатам образования и к той функции, которое оно выполняет в обществе, являются отражением интересов разных социальных групп и институтов, приходится признать, что при формировании государственной политики, а также основных документов, цели развития образования не являются пока предметом согласований или общественного договора.
В современной России целевые ориентиры развития сформулированы в разных официальных документах (в Концепции модернизации российского образования до 2010 года, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, в президентской инициативе «Наша новая школа» и др.) и не являются исчерпывающим и обоснованным перечнем. Более того, каждый новый документ добавляет новые формулировки, чуть меняет прежние, выбирает отдельные приоритеты, не способствуя, в итоге, четкому и логичному представлению всей совокупности целевых ориентиров. Эта фрагментарность транслируется на самые нижние уровни управления.
Отсутствуют обоснованные прогнозы состояния и тенденций изменений в системе общего образования. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года опирается на прогнозные сценарии экономического развития России, однако они затрагивают сферу образования лишь на уровне макроэкономики, определяя будущие расходы на образование как прогнозируемую долю ВВП. Разработчики среднесрочных планов и программ в сфере образования опираются, в основном, на демографические прогнозы, прежде всего, на ожидаемую численность детей дошкольного и школьного возраста, прогнозируемое количество будущих абитуриентов, относительно которых рассчитываются контрольные цифры приема в образовательные учреждения, потребность в ресурсном обеспечении. В то же время, отсутствуют прогнозы изменений в системе образования в связи с проводимыми инновациями.
Отсутствует также внятная и обоснованная стратегия развития, которая исходила бы из представления о нормативной модели образования, наиболее эффективно реализующей социальную функцию, а также из анализа современной социально-экономической ситуации, соотношения позитивных и негативных факторов, в наибольшей степени воздействующих на процессы модернизации образования, в том числе, макроэкономических.
Анализ показывает, что неудовлетворительной является такая управленческая функция, как организация инновационных процессов в системе образования. На федеральном уровне внимание сфокусировано на работе с пилотными территориями и инновационными площадками, то есть, с «точками роста». Из выступления министра образования и науки А. Фурсенко на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по приоритетным национальным проектам и демографической политике следует, что «в новой федеральной целевой программе заложили ту же самую идею -помочь создать в регионах центры совершенства, центры, где дается лучшее дошкольное образование, лучшее школьное, центры переподготовки кадров в области начального и среднего профессионального образования, в том числе и переподготовка взрослых людей». 2
Отсутствуют организационные решения, позволяющие сократить или приостановить нарастающий разрыв между «лидерами» и «аутсайдерами» инноваций,
2 http://www.edu.ru/db-mon/mo/Data/d_10/prm799-1.htm
дестабилизирующий систему образования и препятствующий достижению основной цели модернизации - повышению доступности качественного образования.
Характерно, что предлагаемые инновации не спроектированы как система организационно и содержательно взаимоувязанных изменений. Преобладают модульные изолированные нововведения.
Отсутствует контроль и мониторинг процессов развития всей системы общего образования, а, следовательно, нет достоверных данных о динамике и тренде изменений в конечных, социальных, результатах образования по итогам реализации инновационных проектов. Отсутствие достоверной информации является сейчас одним из наиболее важных препятствий к надежному анализу ситуации и принятию обоснованных управленческих решений.
Источником информации о состоянии системы образования, ее отдельных характеристиках и протекающих в ней процессах являются официальные отчетные данные, статистика и результаты специальных наблюдений. Практически все эти источники не соответствуют современным требованиям. Официальная статистика неполна и ненадежна, что вызвано объективными причинами, прежде всего недостатками организационно-методологических подходов к статистическим наблюдениям, проводимым в данной сфере [4]. Кроме того, сейчас она позволяет зафиксировать лишь некоторые самые общие данные, которые не обеспечивают нужд исследования процессов развития. Официальные отчеты составляются, как правило, под конкретную задачу, их адресат - вышестоящие органы управления, а цель -показать, как решается та или иная поставленная задача. Излишне говорить, что подобные отчеты и данные мониторингов, осуществляемых в рамках реализации инновационных проектов и программ, с большой натяжкой можно признать источником объективной информации, поскольку они часто носят отпечаток «социальной желательности», остаются в рамках жанра «рапорт».
Важным недостатком можно считать и то, что отсутствует концепция и механизмы управления обеспечивающими процессами, то есть, функция ресурсного обеспечения процессов модернизации, нацеленная на продвижение инноваций во все образовательные учреждения, фактически в полном объеме не реализуется. Многие инновации осуществляются собственными силами учреждений, в меру собственного понимания и с учетом ограниченности ресурсов. Муниципальные и региональные власти осуществляют точечные изменения в соответствии с федеральными
инициативами, но в пределах ресурсов, которые считают возможным выделить на эти цели. Не предусмотрена финансовая поддержка инновационной деятельности образовательных учреждений на этапе массового внедрения инноваций, способная обеспечить успешную работу в новых условиях.
Очень важно, что отсутствуют государственные концепции и специальные программы снижения и предотвращения социальных рисков в процессе модернизации образования, а принимаемые меры разрознены и недостаточно эффективны. Несмотря на то, что внедрение в сферу образования рыночных регуляторов - это стратегия высоких социальных рисков, провоцируемых процессами нарастающей сегментации образовательных учреждений «по потребителю», негативной структурной динамикой в виде увеличивающегося разрыва между ресурсообеспеченными и слабыми образовательными учреждениями; усилением автономизации в системе образования, развитием конкурентных отношений, создающих угрозы для общесистемных связей, эти явления и процессы не выступают предметом регулирования на государственном уровне управления в рамках проводимой модернизации образования.
Проведенное исследование показало, что несформированность единой системы управления развитием образования в стране, несовершенство концептуальных подходов и механизмов управления инновациями, узость современной ресурсной базы развития с неизбежностью приводят к таким дефектам, как отсутствие целостности развития всего общего образования, несистемность проводимых изменений, неустойчивость развития. Все эти дефекты тесно связаны между собой и усиливают негативное влияние каждого на ход и результаты процессов модернизации образования.
В этих условиях задачи блокирования и корректировки процессов, препятствующих развитию системы образования, компенсации негативных последствий и снятия рисков должны и могут решать органы местного самоуправления и управления образованием муниципального уровня.
К сожалению, действующие модели муниципального управления образованием в сложившихся условиях не адекватны целям и задачам его развития, во многом тормозят их достижение, в том числе, поскольку функционально все в большей степени штатные органы управления образованием территорий сращиваются с ведомственной вертикалью, оказываются «заточенными» на исполнение региональных решений и проектов, трансляцию распорядительной и отчетной информации. В условиях
реализуемой «жесткой» модели модернизации, при управлении образованием на территориальном уровне в настоящее время нарушен баланс отраслевых (государственных) и территориальных интересов (имеющих в основном социальный характер).
Для того, чтобы эффективно и в полной мере решить тот комплекс задач, который объективно появляется перед муниципальным уровнем управления образованием на новом этапе модернизации, ему предстоит, на наш взгляд, в первую очередь, обеспечить большее соответствие интересам местного социума, образовательных учреждений и территории. Стратегическими приоритетами управления развитием системы общего образования должны выступать обеспечение целостности, системности и устойчивости развития образования.
Стратегической угрозой для достижения целей модернизации можно считать высокий уровень расслоения школ и высокую долю образовательных учреждений, не обеспечивающих образовательные услуги необходимого качества. Выбор «целостности» развития системы образования в качестве приоритета позволит остановить нарастающее расслоение образовательных учреждений, снижение качества и доступности образования.
Необходимость стратегической ориентации на «системность» развития обусловлена разнородностью и отчасти противоречивостью предлагаемых в рамках модернизации нововведений. Известно, что конфликтуют между собой проекты введения профильного обучения в старших классах школы и итоговая аттестация в виде ЕГЭ; профильное обучение, индивидуализация образовательных программ и нормативное подушевое финансирование; новые стандарты общего образования и новая система оплаты труда и т.д. Системность, взаимосвязанность инноваций необходима для повышения их качества.
Устойчивость развития как стратегический приоритет, на наш взгляд, необходима для изменения сложившегося отношения к ресурсному обеспечению инновационных процессов в образовании. Достижение стабильных положительных изменений в результатах образования и в качестве образовательного процесса невозможно без укрепления ресурсного потенциала развития. Целевое проектное финансирование обеспечивает незначительную часть существующих потребностей в различных ресурсах для инноваций. В связи с этим необходимо искать новые механизмы ресурсной поддержки развития, охватывающей все образовательные
учреждения страны с учетом различий в территориальных системах образования, объективного существования разных «зон ближайшего развития», разного исходного ресурсного потенциала.
Очевидно, что направленность системы образования на удовлетворение не только государственного, но и социального заказа со стороны населения и местных органов власти является одним из приоритетов развития управления муниципальным образованием.
В то же время изменить ситуацию невозможно за счет модернизации действующих органов управления образованием (изменения организационных структур, функций, методов управления). Ресурс внутреннего совершенствования этих органов применительно к задачам развития образования практически исчерпан. Он позволил провести необходимое усовершенствование на более ранних стадиях, когда процессы развития образования только запускались, а старые структуры (гороно и районо) вообще не были к ним приспособлены. Сейчас необходима принципиально другая модель управления развитием образования, которая обладала бы большим потенциалом и гибкостью, необходимой для управления процессами развития, прежде всего, не была ограничена жесткими рамками отраслевого управления.
С учетом современных тенденций в управлении процессами отраслевого и территориального развития, особой роли муниципального уровня в достижении целей модернизации образования, представляется целесообразным использование новой -территориально-межотраслевой - модели управления развитием муниципальной системы образования. Ее основными чертами должны стать: ориентация на развитие образования как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территории; формирование самостоятельной муниципальной образовательной политики; сочетание стратегии модернизации и стратегии опережающего развития муниципальных систем образования; развитие образования как общественного блага за счет повышения его социальной результативности, снижения социальных рисков, компенсации и дополнения государственной политики модернизации; признание социальной ответственности хозяйствующих субъектов как важнейшего фактора развития территориальных систем образования; кооперация и интеграция как приоритетная стратегия организационного поведения для целей социально-экономического развития и средство формирования
ресурсной базы развития образования; опора на горизонтально интегрированные схемы муниципального управления взамен вертикально интегрированных.
Список литературы
1. Бир С. Мозг фирмы / С. Бир. - М.: Радио и связь, 1993. - 297с.
2. Адукова А.Н. Организационные и экономические принципы формирования системы местного самоуправления на селе //Региональная экономика: теория и практика, №2 (95), 2009. - с. 38-56.
3. Макущенко Л.В. Задачи муниципального уровня современной России / Л.В. Макущенко // Экономические науки, Москва. - 2008. - № 2 (39). - с. 23-37
4. Иванова М.И. Статистическое исследование системы образования/ М.И. Иванова. — М.: Финансы и статистика, 2008. — 144 с.
