CC BY
16
УДК 336.02
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. В. МИНАКОВ,
кандидат экономических наук, доцент, заместитель начальника кафедры налогового контроля и проверок финансово-хозяйственной деятельности E-mail: minakov-info@yandex. ru
Академия экономической безопасности МВД России М. К. КОВАЛЕВИЧ,
кандидат политических наук, доцент, начальник сводной инспекции оперативного контроля и анализа взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ Департамента контроля взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней E-mail: minakov-info@yandex. ru Счетная палата Российской Федерации
В статье поставлен ряд актуальных проблем бюджетного планирования, которые затрагивают существенные стороны экономической безопасности Российской Федерации. Показано, что в российской экономической системе сложилась тревожная ситуация, причем причины имеющихся угроз лежат в области управления и организации бюджетного планирования.
Ключевые слова: управление, организация, бюджет, планирование.
Перед российским государством сегодня поставлены достаточно сложные вопросы, которые затрагивают бюджетно-налоговую систему и в целом экономическую безопасность страны: разрабатывается посткризисная модель управления российской экономикой. Необходимо найти новые источники роста, исключить зависимость от нефтяных доходов, добиться диверсификации экономики.
Можно посмотреть, насколько реальны такие задачи и насколько направления формирования бюджетно-налоговой политики в этот период
сохранят или ослабят российскую экономику в области экономической безопасности?
Если кратко подытожить изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ, то за последнее время были предприняты следующие шаги:
• осуществлена приостановка действия на 2009— 2012 гг. установленного Бюджетным кодексом РФ ограничения на объем дефицита федерального бюджета (без учета использования средств Резервного фонда и ФНБ) в 1 % ВВП (при формировании бюджетов предлагается исходить из предельного дефицита в 2009 г. — 8 % ВВП, в 2010 г. — 5 % ВВП, в 2011 г. — 3 % ВВП и в 2012 г. — 2 % ВВП);
• создана возможность использования в 2009— 2012 гг. средств Резервного фонда для обеспечения сбалансированности федерального бюджета, а не только формирования нефтегазового трансферта;
• создана возможность (в случае существенного сокращения доходов) признания утратившими
Таблица 1
Основные показатели развития экономики РФ за 2008—2010 гг., % к соответствующему периоду предыдущего года
2008 2009 2010
Показатель Февраль Январь — февраль Февраль Январь — февраль Февраль Январь — февраль
ВВП 109,3 108,5 92,7 92 92,1 105,2
Индекс промышленного произ- 107,5 106 86,8 85,4 107,8 105,8
водства
Реальные располагаемые денеж- 109 109,5 95,3 92,8 105 107,1
ные доходы населения
Реальная заработная плата 114,1 113,7 100,1 101 103,3 103,3
Объем платных услуг населению 110 107,9 99,2 99,8 98,5 98,4
Экспорт товаров, млрд долл. 35,7 70,2 19,3 39 27,8 28,4
Импорт товаров, млрд долл. 21,2 36,8 13,5 23,8 11,7 Н/д
Источник: данные Росстата, Центрального банка РФ, Минэкономразвития России.
силу параметров федерального бюджета планового периода;
• создана возможность превышения в 2009— 2012 гг. установленных Бюджетным кодексом РФ ограничений объема дефицита и долга субъектов РФ (муниципалитетов) на объем полученных из других бюджетов кредитов;
• создана возможность превышения в 2009— 2012 гг. установленных Бюджетным кодексом РФ ограничений объема иных (кроме дотаций, субвенций и субсидий) межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам на объем дополнительной финансовой поддержки местных бюджетов в целях обеспечения их сбалансированности. Таким образом, были предприняты ряд существенных мер по предотвращению кризисных явлений в бюджетно-налоговой сфере.
Вопрос состоит в принципе: «Что делать дальше?».
Основные показатели развития экономики в последние два года совсем не говорят о стабильности или тем более о возможности формирования бюджета без дефицита (табл. 1). Положительная динамика прироста по ряду экономических показателей (ВВП, индекс промышленного производства, реальные располагаемые денежные доходы) говорит только о так называемом эффекте низкой базы за предыдущие годы.
При росте ВВП в начале 2010 г. (5,2 %) и росте промышленного производства (5,8 %) по сравнению с этим же периодом 2009 г. резко снижаются экспорт и импорт товаров. Можно ссылаться на снижение платежеспособного спроса на мировых рынках. Но в это же время объем экспорта из Китая в феврале 2010 г. увеличился на 45,7 % и достиг
94,5 млрд долл. 1 Экспорт из Китая растет начиная с декабря 2009 г. Импорт в Китае в феврале 2010 г. вырос на 44,7 %.
В России же темпы восстановления промышленного производства оказались скромнее ожиданий. Рост промышленного промпроизводства за первые два месяца 2010 г. в годовом исчислении составил 5,8 %. По традиции рос сырьевой сектор экономики: добыча полезных ископаемых и электроэнергетика — на 6,6 и 7,2 % соответственно. Обрабатывающие секторы прибавили всего 0,8 %.
По официальному прогнозу, рост ВВП в 2010 г. составит 3—3,5 % — это консервативная оценка. Ряд рисков ставит серьезные рамки для оживления экономики.
Основным фактором оживления в российской экономике, начавшегося во втором полугодии 2009 г., стало улучшение внешнеэкономической конъюнктуры, а в IV квартале 2009 г. — рост розничной торговли, которая была сезонной (предновогодней). В дальнейшем сдерживать восстановление экономики будут сокращение государственного спроса (на 7 % в реальном выражении) и продолжающаяся пока стагнация банковского кредитования.
Восстановление промышленного производства обещает быть медленным и неравномерным. Слабые темпы восстановления промышленного производства обусловлены отсутствием внутреннего спроса и нехваткой оборотных средств. Чтобы придать им динамику, ЦБ РФ пойдет на снижение ставки рефинансирования. Это может произойти во второй половине 2010 г. Еще одним сигналом для снижения ставки рефинансирования может стать низкая инфляция, которая также свидетельствует
1 Данные информационного агентства AFP («Агентство Франс-Пресс»).
- 41
о слабом внутреннем спросе. Последние полгода с учетом сезонных факторов в России наблюдается небывало низкая инфляция — 5—6 %.
При проводимой в настоящее время ЦБ РФ политике гибкого обменного курса российский рубль может подорожать на 20 % в реальном выражении в ближайшие два-три года, что представляет угрозу конкурентоспособности ключевых отраслей российской экономики.
Сильный рубль подрывает потенциал восстановления российской экономики в ближайшем будущем и существенно понижает ее конкурентоспособность в долгосрочной перспективе. Однако и возврат к режиму фиксированного валютного курса как к инструменту искусственного ослабления курса рубля нежелателен.
Фактический переход Банка России к гибкому валютному курсу в 2009 г. является основным положительным результатом экономического кризиса для России. В 2009 г. ЦБ РФ проводил снижение курса рубля. Это дало возможность государственным монополиям повысить прибыль от экспорта, а бюджету — получить больше доходов. Также это дало возможность выполнить социальные программы — это касается компенсации пенсии, повышения зарплаты бюджетников. Но необходимо учитывать условия российской экономики: слабый рубль ослабляет торговый баланс, оборачивается подорожанием импортных товаров, а также отечественной продукции, имеющей импортную составляющую. Все это в дальнейшем будет стимулировать инфляцию. Через курсовую политику на этот процесс влиять достаточно сложно. Для того чтобы его нивелировать, надо снижать темпы инфляции дальше — это оптимальный способ для поддержки производителей. Еще раз можно повторить, что сейчас низкая инфляция только из-за низкого спроса. В целом ситуация в российской экономике достаточно сложная.
Для повышения эффективности бюджетной политики необходимы установление и соблюдение
четко сформулированных принципов, к которым, в частности, относятся [3]:
• реалистичность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;
• формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы;
• ограничение бюджетного дефицита, государственного долга и установление правил использования для финансового обеспечения «длящихся» расходных обязательств нестабильных (зависящих от внешних условий) доходов;
• стабильность, предсказуемость и нейтральность налоговой политики;
• недопустимость увязки объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;
• полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной и муниципальной политики (включая бюджетные ассигнования, налоговые льготы, имущество);
• планирование бюджетных ассигнований исходя из безусловного исполнения действующих расходных обязательств.
Если оценивать прогноз развития динамики мировой экономики, то Россия должна увеличить ВВП до 4 % к 2011 г. (табл. 2).
Как государство может повысить доходную часть бюджета? Кроме известных мер, одним из главных принципов планирования бюджета должна являться его реалистичность — это здравый смысл и практичность.
О «цене» реалистичности прогнозирования бюджета можно судить, например, по сопоставлению двух параметров (рис. 1): суммы валового накопления основного капитала и расходов на государственное управление с 1995 г. по настоящее время. Практически весь вновь содаваемый капитал равен сумме расходов на государственное управление.
Таблица 2
Прогноз динамики развития мировой экономики в 2007—2011 гг., % к предыдущему году
Страна 2007 2008 2009 2010 2011
Мир 4,9 3,4 —0,3 1,3—2,0 1,2—3,0
США 2,2 1,1 —2,6 от — 0,3 до +1,4 1,5—3,0
Евросоюз 2,6 0,9 —2,1 —0,2 до +0,5 0,2—1,1
Япония 2,1 —0,1 —3 от — 0,2 до +0,8 0,2—2,6
Китай 11,9 9,2 6,0 6,5—7,6 7,0—9,5
Россия 8,1 5,6 —2,2 3,9 4,0
Источник: составлено авторами.
10000,0 9000,0 8000,0 7000,0 6000,0 5000,0 4000,0 3000,0 2000,0 1000,0
1Л щ г^ га о о
о сл ст о о о
^ р р о о о
И гЧ гЧ гЧ гЧ г^
щ га сп
О О О О
о о о о
N N N N
Рис. 1. Сумма валового накопления капитала и расходы на государственное управление в РФ, млрд руб. (в текущих ценах), до 1998 г. — трлн руб.*: 1 — валовое накопление основного капитала; 2 — расходы на государственное управление
* Данные Росстата.
Как видно из графика (см. рис. 1), тренд двух показателей почти совпадает. Такое планирование говорит только о колоссальных угрозах, которые подрывают экономическую безопасность страны. И это один из примеров. Об экономической безопасности страны можно будет забыть к концу 2012 г., когда, как запланировано, будет израсходован весь стабилизационный фонд.
Известно, что если государственное управление хорошо финансировать, то оно превращается в высокоэффективный сегмент и технологический авангард национальной экономики, если же ему недодавать финансы, то оно довольно быстро оказывается низкоэффективным и становится обузой для населения страны. В развитых странах это поняли, и правительства сознательно идут на реализацию того или иного подхода. Похоже, что в России эта дилемма до сих пор не осмыслена: от государственного управления ждут великих дел, и по отношению к накопленному капиталу выделяется практически 100 % этого капитала, но государственное управление не становится инновационным в плане принятия решений.
Необходимо определиться с приоритетами экономической и бюджетной политики, что первично:
• инновации во всех сферах, включая управление;
• социальное развитие;
• индустриальное развитие?
Социальный сценарий предполагает минимизацию участия государства в экономике и бюджетные инвестиции в человеческий капитал: повышение пенсий, зарплат, частной инвестактив-ности, поддержка малого инновационного бизнеса. Экономика за счет стимула потребления быстро выходит из текущего кризиса, но промышленность деградирует на десятилетие: стабилизационный фонд покроет дефицит бюджета за один-два года. Сценарий индустриальной модернизации требует непопулярных социальных мер: ограничения расходов на пенсии и повышения пенсионного возраста, государство инвестирует в инфраструктуру, науку, крупные высокотехнологичные производства — тогда повышается конкурентоспособность страны и становится понятным, за счетчего наполнять бюджет, кроме доходов от сырьевого сектора.
Правительство хочет одновременно смягчить повышение налоговой нагрузки в 2011 г., сократить бюджетный дефицит, продлить ряд федеральных целевых программ и начать реализацию новых. Поскольку составляющая бюджетных доходов преимущественно зависит от цен на энергоносители, реализуемая в 2011 г. налоговая политика — наиболее реалистичный способ влияния Правительства РФ на размер бюджетных доходов [2].
Возврат к трехлетнему «скользящему» бюджету (бюджет-2010 формировался на один год, расходы на 2011—2012 гг. формировались лишь в целом) и резкое повышение совокупной ставки социальных и налоговых платежей в 2011 г., которая предсказуемо вызовет сокращение собираемости других налогов, в первую очередь налога на прибыль, требуют определить объем обязательств по государственным расходам до 2013 г. Наконец, еще одно ограничение — требование руководства страны принимать консервативный прогноз «нефтегазовых» доходов бюджета, т. е. не принимать во внимание возможность сверхплановых доходов бюджета. В 2011 г. наличие таких доходов бюджета должно не столько снизить размер фактического дефицита, сколько уменьшить использование исчерпывающегося к 2012 г. Резервного фонда.
Здесь уместно напомнить, что выбор приоритетов развития противоположно различается в проводимой политике России и, например, США2 (табл. 3).
В США давно научились собирать доходную часть бюджета с населения страны (40 % дохода составляет подоходный налог с физических лиц), сти-
2 США приведены для примера не случайно: несмотря на мировой кризис, спровоцированный секьюритизированными бумагами, страна остается первой державой мира по объему ВВП.
Таблица 3
Приоритетность отраслей промышленности в России и США [1]
Приоритет Код SIC Отрасль
А. Россия
1 11100 Электроэнергетика
2 11200 Топливная
3 11300 Угольная
4 11400 Газовая
5 12100 Черная металлургия
6 12200 Цветная металлургия
7 13100 Химическая
8 13200 Нефтехимическая
9 14100 Машиностроение
10 15000 Лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная
11 16100 Промышленность стройматериалов
12 17100 Текстильная
13 17200 Швейная
14 18300 Кожевенная, меховая и обувная
15 18000 Пищевая
Б. США
1 20 Пищевая
2 21 Табачная
3 22 Текстильная
4 23 Одежда и другие изделия из текстиля
5 24 Лесная и деревообрабатывающая
6 25 Мебельная и деревоотделочная
7 26 Целлюлозно-бумажная
8 27 Полиграфическая
9 28 Химическая и фармацевтическая
10 29 Нефтяная
11 30 Резино-пластмассовая
12 31 Кожевенно-обувная
13 32 Изделия из камня, глины, стекла
14 33 Металлургическая
15 34 Металлообработка
16 35 Общее машиностроение
17 36 Электронная и электротехническая
18 37 Транспортное машиностроение
19 38 Приборы, медицинская техника, часы
20 39 Ювелирная, музыкальные инструменты и пр.
мулируя платежеспособный спрос, а это возможно сделать только за счет укрепления промышленного производства, повысив конкурентоспособность товаров, а вместе с тем и экономическую безопасность страны.
В сбалансированной экономической системе, находящейся в состоянии равновесия, различия между сферой обращения капитала и производственной сферой экономики заключаются в выполнении взаимодополняющих функций единого
НАЦИОНАЛЬНЫЕ
воспроизводственного процесса. Через сферу обращения происходят постоянный обмен товаров и переток капитала из менее эффективных в более эффективные направления инвестиций, что обеспечивает непрерывность процесса воспроизводства. Обе сферы связаны банками, сбытовыми организациями и государственным бюджетом в единое целое, органично функционируют в неразрывном «симбиозе».
В России нарушен такой «симбиоз» и нет устойчивого направления в приоритетах финансирования. Социальный приоритет, который как локомотив движется вперед, носит «перекошенный» характер, и не в сторону основной массы населения.
Невероятными темпами растет количество долларовых миллиардеров в России. За 2009 г. количество «долларовых» миллиардеров в России выросло почти вдвое, при этом каждый второй гражданин РФ живет на грани нищеты. По данным Forbes, за кризисный 2009 г. публичные российские крупные бизнесмены, которых принято по традиции называть «олигархами», увеличили свое «общее» состояние практически в два раза.
Россия занимает первое место в Европе по числу миллиардеров. При этом слой малообеспеченных групп населения (от небогатых до бедноты) в 2009 г. вырос с 43 до 51 % [4]. Внутри этой группы образовалась сейчас основная «группа риска» — 15—18 %, которые не просто пострадали, а очень сильно пострадали от кризиса3. Таких в России около 15 млн человек. Еще около 4 млн человек находятся ниже черты бедности. В такой ситуации социальные проблемы могут в любой момент обостриться.
Одновременно происходит дезинтеграция в производственной сфере экономики. Предприятия, вынужденные поддерживать собственное воспроизводство в условиях постоянного оттока денежных ресурсов в сферу обращения капитала и обесценения оборотных средств, в результате не развиваются или банкротятся.
Таким образом, планирование бюджетных ассигнований осуществляется без учета безусловной потребности расходных обязательств, нет стабильности, предсказуемости в прогнозировании финансовых и других ресурсов. В результате сложившаяся ситуация в российской экономике в бюджетной сфере отражает серьезные проблемы в области планирования и управления бюджетным процессом, создающие значительную опасность
3 По данным Российской академии наук. I: приоритеты и безопасность
экономической безопасности страны, наносящие существенный ущерб и потенциально разрушающие российскую экономику как систему.
Список литературы
1. Зельднер А. Г. Государство в стратегии российского ответа вызову нового века — глобализации // Государство и экономика: факторы экономического роста. М.: Институт экономики РАН, 2002.
2. Основные направления налоговой политики РФ на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов: проект. 19 февраля 2010 г. Ранее был утверж-
ден коллегией Минфина России. URL: http://saldo. ru/article. ru. html?pub_id=8636.
3. Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.: проект. 19 февраля 2010 г. URL: http://www. minfin. ru/common/ img/uploaded/library/2010/02/PPEBR_190210.pdf.
4. Роль социальной политики в повышении конкурентоспособности России на международной арене // Россия в глобальных процессах: поиски перспективы / отв. ред. член-корреспондент РАН М. К. Горшков. М.: Институт социологии РАН, 2009.
В издательстве «Рид-Групп» (г. Москва) вышла в свет книга Ендовицкого Д.А. и Рахматулиной P.P.
«Малое предприятие»
Эта книга будет исключительно полезна предпринимателям, только начинающим работать в сфере малого и среднего бизнеса и уже создавшим свои фирмы, но стремящимся добиться большего успеха.
Она поможет наладить бухгалтерский учет и объяснит, как правильно платить налоги, научит грамотно составлять бухгалтерскую и налоговую отчетность, разъяснит порядок регистрации и ликвидации фирм, расскажет о бизнес-инкубаторах и правилах получения займов, подскажет, как проанализировать деятельность фирмы и сделать правильные выводы.
Немаловажно также знать правовые основы малого и среднего бизнеса, которым в данной книге уделено отдельное внимание.
Издание адресовано начинающим и опытным предпринимателям, бухгалтерам, работающим в сфере малого и среднего бизнеса, студентам экономических вузов и факультетов, слушателям специальных курсов.
Ендовицкий Дмитрий Александрович - проректор по экономическому развитию и инновациям Воронежского государственного университета, заведующий кафедрой экономического анализа, доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент РАЕН, директор НП «Консультативный совет по корпоративному образованию, инновациям и бизнесу», аттестованный аудитор, член Общественной палаты Воронежской области, эксперт в области финансово-инвестиционного анализа, инновационной деятельности и региональной экономики.
Рахматулина Римма Равеловна - кандидат экономических наук, доцент кафедры экономического анализа и аудита Воронежского государственного университета, ведущий преподаватель Центра бухгалтеров, налоговых консультантов и аудиторов ВГУ, главный бухгалтер Центрально-Черноземного регионального филиала ЗАО «Сбербанк Лизинг», аттестованный аудитор, эксперт в области налогообложения и учета субъектов малого предпринимательства.
http://www. econ. vsu.ru/eaa/
г МАЛОЕ
ПРЕДПРИЯТИЕ
«f Бухгалтерский учет «л Налогообложение
# Документооборот Ф Финансовое право
# Анализ деятельности
