CC BY
25
© Каплина А.В.,
аспирант кафедры «Экономическая
теория» РГЭУ «РИНХ»
ПРОБЛЕМЫ УКРЕПЛЕНИЯ ДОХОДНОЙ БАЗЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
В Бюджетном послании
Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008-2010 гг.» от 9 марта 2007 г. отмечалось, что налоговая политика в ближайшие три года должна быть ориентирована на создание максимально комфортных условий для расширения экономической деятельности и перехода экономики на инновационный путь развития [1].
Решение этой проблемы напрямую связано с укреплением доходной базы бюджетов всех уровней. Особое значение на сегодняшний день приобретает развитие финансовых основ экономики регионов и входящих в их состав муниципальных образований.
С января 2006 г. реализация Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме осуществляется во всех муниципальных районах, а также городских и сельских поселениях, за исключением вновь образованных, по которым субъекты
Российской Федерации приняли на переходный период (2006-2008 гг.) закон о порядке решения вопросов местного значения таких поселений
муниципальными районами.
Формирование двухзвенной
системы муниципальных бюджетов обусловлено необходимостью
определения соответствующей
финансовой базы для выполнения ими своих расходных полномочий,
формирование которой связано с существенным перераспределением
доходов между субфедеральными и муниципальными бюджетами.
В новой редакции Бюджетного кодекса с внесенными поправками, вступившего в силу с 1 января 2005 г., закреплены основные принципы
разграничения расходных источников
бюджетов, к которым относятся следующие:
- отнесение к собственным доходам всех доходов бюджета, кроме субвенций компенсационного характера, т. е. и финансовой помощи;
- преобразование регулирующих доходов в закрепленные доходы;
- отказ от расщепления
региональных и местных налогов
федеральными законами;
- установление единых нормативов
отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты
субъектов РФ (в местные бюджеты);
- установление возможности дифференциации нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты [6].
Исходя из вышеизложенного, следует подчеркнуть, что позитивное влияние новой системы разграничения доходных источников направлено в первую очередь на укрепление и развитие местного самоуправления, финансовую стабилизацию муниципальных
образований, на обеспечение
соответствия расходных полномочий муниципальных образований и доходных источников местных бюджетов.
В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса проведены существенные различия между понятиями «разграничение» и
«распределение» доходов между бюджетами. Так, если под разграничением доходов понимается законодательное закрепление
федеральными органами государственной власти соответствующих видов доходов (полностью или частично) на постоянной основе за бюджетами бюджетной системы, то распределение доходов представляет собой передачу органами государственной власти и органами местного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в иные бюджеты бюджетной системы РФ по нормативам отчислений,
устанавливаемым на постоянной основе или на очередной финансовый год.
Другими словами, принципиально важными являются следующие положения: во-первых, в чьей
компетенции находятся доходы, во-вторых, какими нормативными актами они регламентируются; в-третьих, каковы критерии для закрепления налогов за тем или иным уровнем бюджетной системы. Так, для местных бюджетов к таким критериям относят равномерность размещения и немобильность налоговых баз, зависимость от политики региональных и местных властей (стимулы к развитию территорий).
Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации с 1 января 2005 г. (в части местных налогов — с 1 января 2006 г.) согласно Бюджетному кодексу характеризуется следующими
положениями:
- федеральные налоги и сборы, а также налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами
муниципальных районов, бюджетами городских округов и бюджетами
городских и сельских поселений (при этом в городские бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга федеральные налоги и сборы, налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, подлежат
зачислению по нормативам,
установленным для бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований);
- региональные налоги полностью закрепляются за бюджетами субъектов РФ;
- местные налоги полностью
закрепляются за бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений, на территории
которых они взимаются; за бюджетами муниципальных районов закрепляются местные налоги, взимаемые на межселенных территориях;
- неналоговые доходы полностью
или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами
муниципальных районов, бюджетами
городских округов и бюджетами городских и сельских поселений.
Распределение доходов между бюджетами бюджетной системы РФ с 1 января 2005 г. (в части местных налогов
— с 1 января 2006 г.) согласно порядку, установленному Бюджетным кодексом
РФ, осуществляется следующим образом:
- органы государственной власти
субъектов РФ в законодательном порядке (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год или иного закона субъекта РФ на ограниченный срок действия) могут устанавливать для муниципальных образований субъекта
РФ нормативы отчислений в местные бюджеты от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными
налоговым режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. При этом должны раздельно устанавливаться нормативы для всех поселений и единые нормативы для всех муниципальных районов субъекта РФ; нормативы
отчислений в бюджеты городских округов субъекта РФ определяются как сумма нормативов, установленных для поселений и для муниципальных районов;
- органы местного самоуправления
муниципальных районов своими решениями (за исключением решения о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иного решения на ограниченный срок действия) могут устанавливать единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных,
региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района;
- органы государственной власти
субъектов РФ (законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год) могут устанавливать дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего
зачислению в бюджет субъекта РФ. Дополнительные нормативы могут утверждаться с целью полной или частичной замены дотаций,
причитающихся муниципальным
образованиям из региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой
поддержки муниципальных районов городских округов;
- органы государственной власти
субъектов РФ обязаны установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов
консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога;
- органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (законами указанных субъектов РФ) определяют порядок
установления значений нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты внутригородских муниципальных
образований [4].
Вопрос об уровне собственных (ранее закрепленных) бюджетных доходов является одним из ключевых при определении бюджетной
самостоятельности муниципальных
образований. Изменение понятия
«собственные доходы» и включение в него не только налоговых платежей, но и отчислений от налога на доходы физических лиц по дополнительным нормативам, утверждаемым на временной основе (на очередной финансовый год), а также безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов других уровней, за исключением субвенций
компенсационного характера, вызывает неоднозначную реакцию в научных кругах и среди практических работников. Многие специалисты считают, что данные новации не в полной мере отвечают интересам сокращения дифференциации местных бюджетов по обеспечению собственными доходами и повешению заинтересованности органов местного самоуправления в росте
налоговой базы и собираемости доходов. Кроме того, проблема зависимости муниципальных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня в данном аспекте лишь «затушевывается».
Подтверждением этому являются следующие факты.
Изменение налогового и
бюджетного законодательства привело к увеличению централизации доходных источников в пользу региональных бюджетов. Пропорции формирования доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ между региональными и местными бюджетами изменились с 60% и 40% в 2005 г. на 70% и 30% в 2006 г. соответственно.
В 2006 г. собственные доходы местных бюджетов были запланированы в объеме 836,6 млрд руб., или с ростом к уровню 2005 г. на 15,6 млрд руб. (1,9%). В составе собственных доходов местных бюджетов 39,4% от их общего объема составляют межбюджетные трансферты из региональных бюджетов. На самом деле этот уровень еще выше, поскольку в долю налоговых доходов включены дополнительные нормативы от федеральных и региональных налогов в Таблица 1. Структура распределс по типам муниципальных образован
счет замены дотаций местным бюджетам из региональных фондов финансовой поддержки. По оценкам специалистов, по сравнению с 2005 г. объем
межбюджетных трансфертов увеличился на 20,1 процентных пункта [5].
Распределение доходов местных бюджетов по типам муниципальных образований свидетельствует о тенденции сосредоточения налоговых доходов в основном в городах и муниципальных районах (табл. 1). іия доходов местных бюджетов й (на 1 октября 2006 г.) [3], млрд руб.
Виды расходов Типы муниципальных об разований Итого
Налоговые доходы Сумма 181,1 99,7 13,4 294,2
Доля в налоговых доходах 61,6% 33,9% 4,6% 100%
Неналоговые доходы Сумма 58,5 23,4 5,4 87,3
Доля в неналоговых доходах 67,0% 26,8% 6,2% 100%
Межбюджетные трансферты (без ФК) Сумма 96,9 150,0 30,0 276,9
Доля в трансфертах 35,0% 54,2% 10,8% 100%
Фонд компенсаций Сумма 117,9 168,0 8,0 293,9
Доля в ФК 40,1% 57,2% 2,7% 100%
Прочие доходы Сумма 22.8 17,8 1,7 42,3
Доля в прочих доходах 53,9% 42,1% 4,0% 100%
Из приведенных данных следует, что 61,1% налоговых доходов местных бюджетов поступает в бюджеты городских округов, в бюджеты муниципальных районов — 33,9%, а в бюджеты муниципальных поселений — лишь 4,6%. Это говорит о том, что налоговый потенциал муниципальных образований сосредоточен в основном в городских округах. Аналогичная ситуация и с неналоговыми доходами, из общего объема которых 67,0% поступает в бюджеты городских округов, 26,8% — в бюджеты муниципальных поселений, в бюджеты поселений — 6,2%. При этом межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ (без учета средств из фондов компенсации) в объеме 150,0 млрд рубл., поступают в бюджеты муниципальных районов, что составляет 54,2% от общего объема трансфертов. В этой связи бюджеты муниципальных
районов являются наиболее зависимыми от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.
Из вышеизложенного можно заключить, что сложившаяся ситуация с финансовым обеспечением реформы местного самоуправления приводит к «сужению» собственной компетенции органов местного самоуправления и особенно сельских поселений и малых городов. В рамках решения проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов особое значение имеет количественная и качественная характеристики наличия тех или иных налогов, непосредственно определяющих налоговый потенциал муниципального образования. На сегодняшний день налоговая составляющая бюджетных доходов включает: земельный налог и налог на имущество физических лиц в полном объеме, отдельные виды
государственной пошлины, а также часть налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по утвержденным нормативам. Данные
налоги составляют основу для оценки налогового потенциала соответствующих территорий (табл. 2).
Поскольку основная часть
экономически активного населения
сосредоточена в городских округах, то удельный вес НДФЛ в городских округах составляет 59,5%, в то время как в муниципальных районах соответственно 36,4% и 4,1%. Аналогичная ситуация с налогом на имущество физических лиц и земельным налогом: удельный вес по данным налогам превышает 60% в городских округах, что говорит о смещении налоговой базы по данным налогам в сторону городских округов.
Таблица 2. Показатели по отдельным налогам, зачисляемым в местные бюджеты
(на 1 октября 2006 г.) [3]
Вид налога Городской округ Муниципальный район Поселения
НДФЛ Сумма 160,8 98,3 11,1
Доля в общем объеме налога 59,5% 36,4% 4,1%
Налог на имущество физических лиц Сумма 2,7 0,8 0,9
Доля в общем объеме налога 61,4% 18,2% 20,4%
Единый социальный сельскохозяйственный налог Сумма 0,06 0,4 0,2
Доля в общем объеме налога 9,1% 60,6% 30,3%
Земельный налог Сумма 29,3 9,5 7,7
Доля в общем объеме налога 63,0% 20,4% 16,6%
Всего 192,9 109,0 19,9
Таким образом, в составе налоговых доходов основной объем обеспечивается налогом на доходы физических лиц, роль которого в формировании местного бюджета сохранится и в дальнейшем. Кроме этого, существенно возрастает роль данного налога в рамках межбюджетного регулирования,
поскольку он равномерно размещен, не мобилен, регулярно поступает в бюджет. Дело в том, что налоговая база распределена между муниципальными образованиями неравномерно, и при закреплении единых нормативов увеличивается разрыв в бюджетной обеспеченности муниципалитетов, то есть доходы перераспределяются в пользу
более обеспеченных, и, соответственно, потребность региона в финансовых ресурсах для выравнивания бюджетной обеспеченности возрастает. А отсюда вполне обосновано использование единых дополнительных нормативов по налогу на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных образований.
Согласно данным мониторинга, средний норматив отчислений от налога на доходы физических лиц составил 16%, что говорит о том, что субъекты РФ закрепили за местными бюджетами нормативы отчислений 10 и более процентов, тем самым выполняя требования бюджетного
законодательства.
Вместе с тем реализация муниципальной реформы выявила ряд проблем, решение которых в первую очередь связано с укреплением доходной базы местных бюджетов. В частности, налоговое законодательство
предусматривает зачисление налога на доходы физических лиц по месту работы. В связи с этим местные бюджеты теряют значительные финансовые ресурсы для развития своих территорий.
При этом социальные,
имущественные налоговые вычеты по налогу на доходы физических лиц производятся по месту проживания налогоплательщика. Другими словами, возврат сумм налога производится из бюджета, в который он не поступал. В связи с этим вполне обоснованными выглядят предложения о внесении в Налоговый кодекс поправок,
предусматривающих порядок уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика, что, несомненно, позволит создать более благоприятные условия для проживания граждан и для развития социальной инфраструктуры муниципальных
образований. Кроме этого, с целью увеличения налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц администрации муниципальных
образований должны разрабатывать программы роста доходов населения, способствовать созданию
дополнительных рабочих мест, росту заработной платы и ее индексации с учетом уровня инфляции [8].
Эффективность мобилизации
других налогов — земельного и имущественного — на сегодняшний день связана с проблемой передачи прав собственности на землю и имущество. Финансовые проблемы муниципальных образований усугубляются
возникновением значительного числа проблем в области земельных и имущественных отношений. Так, исчисление земельного налога с использованием государственной
кадастровой оценки земли в соответствии с федеральной методикой по рыночной стоимости привело к тому, что в 2006 г. доходы от этого налога снизились в ряде муниципальных образований в 2 раза [7].
В связи с этим возникает настоятельная необходимость в принятии мер по разграничению государственной собственности на землю с целью упорядочения регистрации земельных отношений и передачи их на муниципальный уровень. Кроме этого, введение местного налога на
недвижимость даст не только
возможность укрепить доходную базу местных бюджетов, но и стимулировать развитие жилищного строительства. Требует также дальнейшего
совершенствования законодательное регулирование взимания налога на имущество физических лиц в части включения в состав налогооблагаемой базы объектов незавершенного строительства; обеспечение компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов местных и региональных бюджетов в случае предоставления федеральным законодательством льгот по местным и региональным налогам и сборам; отнесение транспортного налога к местным налогам и зачисление поступлений от него в бюджеты муниципальных районов и городских округов и др.
Все вышеперечисленные меры будут направлены на укрепление доходной базы местных бюджетов. Пути их решения лежат как в плоскости совершенствования налогового
законодательства, так и в создании условий для развития экономического и налогового потенциала всех территорий, а также усиления стимулов для увеличения налоговых и неналоговых поступлений в соответствующие бюджеты с целью укрепления финансовой самостоятельности
муниципальных образований.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // СПС «Консультант-Плюс»
2. Бюджетное послание
Федеральному Собранию Российской
Федерации «О бюджетной политике в
2008-2010 гг.» от 9 марта 2007 г. // Финансы. — 2007. — № 3.
3. Информация о результатах
мониторинга местных бюджетов
Российской Федерации по состоянию на 1 октября 2006 г. Режим доступа: [www1.minfin.ru].
4. Горлова О.С. Разграничение и
распределение доходов между бюджетами бюджетной системы
Российской Федерации // Финансы и кредит. — 2006. — № 25 (229).
5. Крачевская С. Финансовые
аспекты реформы местного
самоуправления // Бюджет. — 2006. — № 8.
6. Пронина Л.И. Бюджетно-
налоговое законодательство и реформа федеративных отношений // Финансы. — 2004. — № 3.
7. Пронина Л.И. Местные финансы: проблемы и пути решения // Финансы. — 2006. — № 12.
8. Тишкина Л.Е. Укрепление
доходной базы местных бюджетов // Финансы. — 2006. — № 9.
