CC BY
188
Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 4 (359). Право. Вып. 41. С. 42-47.
УДК 342.9 ББК 67.301
ПРОБЛЕМЫ ЦЕЛОСТНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
К АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОМУ ДЕЛЕНИЮ
А. В. Ильиных
ФГБОУВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской
Федерации» (Челябинский филиал), Челябинск, Россия
Освещены вопросы территориального устройства России в контексте отдельных аспектов федеративных отношений и их непосредственной зависимости с административно-территориальным делением, которое обычно рассматривается в науке лишь во взаимосвязи с муниципально-территориаль-ным устройством.
Ключевые слова: федерализм, административно-территориальное устройство, муниципально-территориальное деление, субъекты Федерации.
В таком многонациональном и географически емком государстве, как Россия, федеративная форма государственного устройства является наиболее оправданной и удобной, так как позволяет более или менее органично сочетать общие интересы всего многонационального народа с интересами каждой нации и народности.
Практически все, кто касался федерации как формы государственного устройства, непременно связывали ее с многонациональным составом населения России, хотя многие видели пути территориального устройства в рамках не федерации, а унитарной формы. В том числе за унитарное государство и против государственной федерации в России выступали до 1917 г. социал-демократы — большевики, то есть те, кто затем пришел к государственной власти в России и провозгласил в ней федеративную форму государства. С учетом этого посыла постараемся в данной статье рассмотреть отдельные компоненты целостного федеративного устройства России и проследить его взаимосвязь с административно-территориальным делением, которое, по обыкновению, не включается учеными в характеристику федеративных отношений.
В соответствии с ч. 3 ст. 4 Конституции РФ Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, которые рассматриваются в двух аспектах — международно-правовом и внутригосударственном.
Что касается международно-правовой составляющей, то неприкосновенность и целостность государственной территории являются одними
из основных принципов современного международного права и заслуживают отдельного рассмотрения.
В рамках данной статьи остановимся лишь на внутригосударственном аспекте, учитывая то, что территориальная целостность имеет глубокий внутригосударственный смысл, особенно в России — многонациональном федеративном государстве. Вопрос территориальной целостности России состоит в соблюдении паритета принципов федерализма, закрепленных в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ,— государственной целостности и самоопределения народов РФ. При этом, как отмечает Н. А. Михалева, «понятие "государственная целостность" более широкое, территориальная целостность, то есть сохранение незыблемости государственной территории, запрет сецессии, является ее элементом» [3].
В самом общем виде территориальная целостность РФ обеспечивается:
- защитой и охраной ее территории;
- верховенством Конституции РФ над законами, принятыми по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов;
- запретом выхода субъектов из состава Федерации или изменения их статуса в одностороннем порядке, без согласия Федерации;
- обязанностью органов государственной власти принимать необходимые меры для охраны суверенитета России, ее целостности и безопасности;
- возможностью федерального вмешательства (так называемая федеральная интервенция).
Безусловно, этот перечень не универсальный (исчерпывающий), в научной литературе встречается разный набор компонентов, но в любом случае основная идея сводится к тому, что территориальная целостность является приоритетной по отношению как к федеративному устройству, так, конечно же, и к административно-территориальному делению.
Идея сохранения территориальной целостности РФ и распространения суверенитета на всю ее территорию не только находит закрепление в Конституции РФ и федеральных законах, но и «красной нитью» фактически пронизывает большую часть конституций и уставов субъектов РФ. Так, например, в ч. 1 ст. 17 Устава Красноярского края закреплено, что «на территорию края распространяется суверенитет и полномочия Российской Федерации». В преамбуле Устава (Основного Закона) Амурской области подчеркивается необходимость сохранения целостности Российского государства; согласно ст. 2 Устава территория области является неотъемлемой частью единой территории РФ. Упоминания о суверенитете России имеют и другие уставы (конституции) субъектов РФ.
В учредительных документах субъектов (особенно республик) нередко закрепляется и принцип самоопределения народов. Например, о самоопределении народов говорится в преамбулах конституций республик Чувашия, Башкортостан, Саха (Якутия). Согласно Конституции Республики Марий Эл народ республики принял Основной Закон, «реализуя свое неотъемлемое право на самоопределение, подтверждая историческое единство с народами России». Эта формула отражает правило, в соответствии с которым принцип самоопределения народов не должен подменяться сепаратизмом, влекущим нарушение территориальной целостности федерации.
Любые деяния, имеющие целью нарушение территориальной целостности, расцениваются как наносящие ущерб конституционному строю РФ. Такие деяния не могут быть оправданы ссылками на реализацию права народов на самоопределение. Конституционный Суд РФ, опираясь на международные документы, в которых подчеркивается недопустимость использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва единства государства и национального единства, указал на «недопустимость одностороннего установления республикой права на выход из Российской Федерации, ибо тем самым было бы нарушено
территориальное единство федеративного государства и национальное единство населяющих его народов, а это, в свою очередь, наносит ущерб конституционному строю России, несовместимо с международными нормами о правах человека и правах народов» [2].
Вывод из сформулированной судом позиции может быть следующим: принцип самоопределения народов может быть реализован только в территориальных пределах России, без нарушения ее целостности.
Отраслевое законодательство также не обходит стороной этот вопрос. Так, Уголовный кодекс (УК) РФ содержит нормы, направленные на защиту территориального верховенства Российского государства. В частности, в ст. 280.1 УК РФ предусмотрена ответственность «за публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности Российской Федерации».
Существенным фактором территориальной целостности РФ является обеспечение единства правового пространства. В Конституции РФ закреплено право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85). В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ответственность органов государственной власти субъектов РФ возникает, в частности, если нормативными правовыми актами данных органов создана угроза единству и территориальной целостности РФ. Причем меры ответственности за данные деяния очень серьезные — роспуск регионального парламента и отрешение от должности главы субъекта.
Нарушение территориальной целостности государства, равно как и угроза такого нарушения, могут повлечь меры федерального вмешательства в дела субъектов РФ. К таким мерам относятся: финансово-экономическое воздействие, признание судом нормативных актов субъектов РФ неконституционными или незаконными, расформирование органов власти субъекта РФ и управление им через специально уполномоченное
должностное лицо либо непосредственно из центра, а также применение специальных подразделений полиции или вооруженных сил.
К сожалению, в истории современной России были факты применения такой крайней меры при решении проблем территориальной целостности, как военное вмешательство. Речь идет о 1994 г., когда Россия оказалась втянутой в «войну» на территории Чеченской Республики, провозгласившей себя независимой Чеченской Республикой Ичкерия и де-факто вышедшей из общей схемы управления (можно сказать, что и из состава Федерации). В результате — погибшие люди, разрушенная инфраструктура и огромное количество вынужденных переселенцев.
Наша Конституция не дает прямого ответа на вопрос, имеет ли право субъект Федерации выйти из ее состава; путем толкований и суждений можно констатировать, что такого права субъект не имеет, поскольку ценностью у нас является целостность России.
Отсутствие в Конституции прямого запрета на выход субъекта из состава РФ компенсируется наличием ряда положений, которые обусловливают антиконституционный характер любых сепаратистских действий и решений. Достаточно обратиться к ст. 65 Конституции РФ, закрепляющей «наличный» состав субъектов РФ, и к ст. 4, которая распространяет ее суверенитет на территорию всех субъектов Федерации; а п. 3 ст. 4 провозглашает, что РФ «обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории». Даже только в силу этих положений Конституции выход из состава РФ любого субъекта нарушает ее целостность и суверенитет, следовательно, запрещен.
В РФ в течение достаточно продолжительного времени реализуются государственные преобразования, направленные на укрепление «вертикали власти». Одним из шагов по повышению эффективности осуществления государственной власти в рамках федеративного государства стало создание федеральных округов.
В сущности, федеральные округа представляют собой не оговоренный и не предусмотренный Конституцией РФ элемент. Это инструмент федерального регулирования не территориального развития, а управления. Иными словами, введение федеральных округов — это не конституционное деление территории, а лишь схема управления.
Образование федеральных округов во многом свидетельствует не только об объективной по-
требности в них как таковых, но и о необходимости совершенствования федеративного устройства России, а также устойчивой тенденции к укрупнению территориальных единиц.
Таким образом, речь в большей степени идет о необходимости формирования в России четко структурированной единой системы исполнительных органов государственной власти с ясной субординацией и разграничением полномочий между ее уровнями.
Рассматривая вопрос целостности РФ, необходимо также остановиться на фактических территориальных изменениях субъектов РФ и упомянуть факт недавнего вхождения в ее состав двух новых субъектов.
18 марта 2014 г. был заключен Договор о принятии в РФ Республики Крым и города Севастополя и образовании в составе РФ двух новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Этому событию предшествовало обращение Президента РФ В. В. Путина к депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ, руководителям субъектов Федерации и представителям гражданского общества, в котором, в частности, отмечалось, что «16 марта в Крыму состоялся референдум... Более 96 процентов высказалось за воссоединение с Россией» [5].
Возникла новая в плане российской государственности, прежде всего ее территориальных основ, ситуация — вхождение в состав РФ новых территорий, ранее являвшихся частью иностранного государства,— которая заслуживает особого внимания и анализа.
Конституция РФ в ч. 1 ст. 65 перечисляет наименования всех субъектов, входящих в ее состав. Принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65 Конституции РФ). Речь в данном случае идет о Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», который устанавливает основные условия и процедуру принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта.
Согласно ч. 1 ст. 1 Закона № 6-ФКЗ принятие в РФ нового субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к РФ иностранного государства или его части.
Конституционно-правовой механизм изменения субъектного состава РФ применялся не единожды при образовании новых субъектов РФ в процессе «укрупнения» регионов, имевшего место в начале этого столетия. Изменение субъектного состава путем присоединения части иностранного государства было осуществлено в РФ.
Опуская всю процедуру процесса принятия новых субъектов, следует акцентировать внимание на следующем: в итоге 21 марта 2014 г. Федеральное Собрание РФ приняло Федеральный закон № Зб-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» (Республики Крым и города федерального значения Севастополя). С этого момента Российская Федерация фактически и юридически стала состоять из 85 субъектов.
В свою очередь отдельным, а возможно, даже базовым аспектом развития федеративных отношений в России является вопрос административно-территориального деления, который по какой-то старой «традиции» или даже по умолчанию стоит особняком от федеративного устройства и упоминается максимум в контексте соотношения с муниципально-территориальным делением. Хотя рассматривать его в разрыве от фактических федеративных отношений крайне пагубно и с юридической точки зрения, и с обыденной, так как административно-территориальное устройство в его взаимосвязи с муниципально-территориальным делением является в какой-то части основой территориального построения Федерации.
Именно устоявшаяся традиция территориальной организации государства, не всегда корректная и с трудом применимая к нынешней российской действительности, стала в значительной мере препятствием к четкому законодательному пониманию административно -территориального устройства и установлению в отечественной юридической науке универсального подхода к определению внутреннего содержания указанного института. Сам институт административно-территориального устройства функционирует как основа государственной власти, а институт территориального устройства местного самоуправления — как организация муниципальной власти. В научной литературе, авторами отмечается, что нечеткость дефиниций, определяющих административно-территориальное деление субъекта
Федерации и территориальное устройство муниципального образования привела к фактическому смешиванию двух различных явлений [4].
Подобное смешение норм нередко находит закрепление в региональном законодательстве. Примером может служить Закон Костромской области от 9 февраля 2007 г. N° 112-4-ЗКО «Об административно-территориальном устройстве Костромской области», предусматривавший, что к числу административно-территориальных единиц относилось поселение [1], которое, по версии федерального законодателя, является не какой-либо административно-территориальной единицей, а конкретным видом муниципального образования. Это один из примеров того, как указанная практика в значительной мере стала некорректным продолжением законодательного регулирования организации административно-территориального устройства на уровне субъектов РФ, имеющего место во второй половине 1990-х гг.
Подводя общий итог проведенному анализу федеративного устройства, можно констатировать, что позиция современной российской юридической науки, а также отечественного права в вопросе определения и закрепления соотношения таких элементов территориальной организации федеративного деления, как административно-территориальное и муниципально-тер-риториальное устройство, не может быть охарактеризована как окончательно определенная и сформированная. Об этом свидетельствуют разноплановые научные концепции, раскрывающие генезис указанных явлений и весьма противоречивая практика правового регулирования территориальной организации, сложившаяся на сегодняшний день в субъектах Федерации. Наряду с этим административно-территориальное устройство субъектов РФ как один из видов территориальной организации государства представляет собой явление, характеризующееся единой системой составных частей территорий субъектов Федерации, и существует параллельно с делением территории на муниципальные образования. Кроме того, оно является одним из базовых компонентов территориального (федеративного) устройства государства. В свою очередь сам российский федерализм до сих пор переживает сложные и трудные времена, отчего и носит во многом формальный и декларативный характер. Его становление и развитие выступают особо важной теоретической и практической
проблемой, от успешного разрешения которой во многом зависит результат преобразований в экономической, социальной, политической и правовых сферах российского общества.
Список литературы
1. Закон Костромской области от 9 февраля 2007 г. № 112-4-ЗКО «Об административно-территориальном устройстве Костромской области» // Костром. край. 1996. № 8. С. 3.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г. "О референдуме Татарской ССР", постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан"» // Вестн. Конституц. Суда Рос. Федерации. 1993. № 1.
3. Михалева, Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование) / Н. А. Михалева. М., 2010. С. 97.
4. Овчинникова, Л. В. Конституционные основы реализации интересов населения и публичной власти в сфере территориальной организации местного самоуправления, градостроительства и землепользования : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Л. В. Овчинникова. М., 2007. С. 6.
5. Обращение Президента Российской Федерации (18 марта 2014 г.) [Электронный ресурс] // Президент России : офиц. сайт. URL: http://kremlin.ru/news/20603
Сведения об авторе
Ильиных Алексей Валерьевич — кандидат юридических наук, доцент, декан факультета экономики и права Челябинского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Челябинск, Россия. iav@chel.ranepa.ru
Bulletin of Chelyabinsk State University. 2015. № 4 (359). Law. Issue 41. P. 42-47.
THE PROBLEM OF TERRITORIAL INTEGRITY OF THE RUSSIAN FEDERATION: FROM FEDERALISM TO THE ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL DIVISION
A. V. Iljinikch
Candidate of legal Sciences, associate Professor, Dean of the faculty ofEconomics and law of the Chelyabinsk branch of the Russian Academy of national economy and state service under the President of the Russian Federation, Chelyabinsk,
Russia. iav@chel.ranepa.ru
The questions of the territorial device of Russia in the context of certain aspects of Federal relations and their direct relation with the administrative-territorial division, which is usually seen in science only in conjunction with municipal-territorial device.
Keywords: federalism, administrative-territorial division, municipal division, the subjects of the Federation.
References
1. [The law of the Kostroma region of February 09, 2007, no. 112-4-ZKO "About the administrative-territorial device of the Kostroma region"]. Kostromskoy kray [Kostroma region], 1996, no. 8, p. 3. (In Russ.).
2. [The resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of March 13, 1992, no. 3-P "On the case of check of constitutionality of the Declaration on the state sovereignty Tatar the Soviet Socialist Republic of August 30, 1990, the Law Tatar the Soviet Socialist Republic of April 18, 1991 "About changes and additions of the Constitution (Basic law) Tatar the Soviet Socialist Republic", the Law Tatar the Soviet Socialist Republic of November 29, 1991 "About a referendum Tatar the Soviet Socialist Republic", resolutions of the Supreme Council
of the Republic of Tatarstan of February 21, 1992 "About holding a referendum of the Republic of Tatarstan on the state status of the Republic of Tatarstan"]. Vestnik Konstitutsionnogo Suda Rossiyskoi Federacii [Bulletin of the Constitutional Court of the Russian Federation], 1993, no. 1. (In Russ.).
3. Mihaleva N.A. Konstitucii i ustavy subjektov Rossiyskoy Federacii (sravnitel'no-pravovoe issledovanie) [Constitutions and charters of subjects of the Russian Federation: comparative and legal research]. Moscow, 2010. P. 97. (In Russ.).
4. Ovchinnikova L.V. Konstitucionnye osnovy realizacii interesov naseleniya i publichnoy vlasti v sfere territorial'noy organizacii mestnogo samoupravleniya, gradostroitel'stva i zemlepol'zovaniya: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [The constitutional bases of realization of interests of the population and the public power in the sphere of the territorial organization of local government, town planning and land use. Abstract of thesis]. Moscow, 2007. P. 6. (In Russ.).
5. Obraschenie Prezidenta Rossiyskoy Federacii (18 marta 2014 g.) [Official site of the President of Russia]. PrezidentRossii [The President of Russia]. Available at: http://kremlin.ru/news/20603 (In Russ.).
