CC BY
83
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2013. № 5
ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
и.В. лексин, кандидат юридических наук, доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления МГУ*
о некоторых методологических проблемах конституционно-правовых исследований территориального устройства государства1
Автор оценивает современное состояние отечественных исследований территориального устройства государства. В статье рассматриваются существующие проблемы в исследовании данного вопроса, в частности, связанные с нарушениями правил формальной логики при подборе аргументов или при конструировании выводов.
Ключевые слова: территориальное устройство государства, государственное устройство, федерация, территориальное образование, конституционное право, реформа.
The author analyses current state of domestic studies of territorial structure of a state. The article examines the existing problems in the study of this issue and sets out proposals for their resolution. The article discusses the current problems in the study of this issue, in particular those related to violations of the rules formal logic in the selection of arguments, or in the construction of conclusions.
Keywords: territorial structure of a state, state structure, federation, territorial entity, constitutional law, reform.
Для юридической науки и практики характерна особая логика рассуждений, которая обычно рассматривается как частный случай формальной логики, хотя, строго говоря, не сводится к последней. Скорее, юридическую логику можно представить как сложное соединение элементов формальной и диалектической логики. Тем не менее можно утверждать, что формальная логика является безусловно необходимой основой и научных, и практически ориентированных рассуждений. В свою очередь нарушение правил формальной логики при осуществлении исследовательской деятельности, очевидно, угрожает достоверности ее результатов. От такого рода проблем, конечно, не застрахована ни
* leksin@spa.msu.ru
1 В данной статье автор продолжает анализировать методологические сложности исследования территориального устройства государства, начатое в № 1 за 2012 г. (Лексин И.В. Территориальное устройство государства: проблемы предмета и методологии конституционно-правового исследования // Вестн. Моск. ун-та. Сер. Право. 2012. № 1).
одна сфера исследования. Не является исключением и территориальное устройство государства. Наиболее массовые проявления таких проблем в рассматриваемой сфере порождены методологическими установками, основанными на некритическом понимании спорных и вероятностных положений, искажении причинно-следственных взаимосвязей, относительно представления гипотетических суждений как аксиом, изложения сомнительных оценок в безапелляционной форме. Конечно, формирование авторской позиции часто требует использования допущений и основывается на субъективных предпочтениях. Уместной может являться даже подмена доказанных фактов недоказуемыми предположениями. Но если это и позволительно (или по крайней мере почти общепринято) в политической полемике, агитационных выступлениях, то в научной речи такой подмены желательно избегать.
Так, в отношении современного российского устройства весьма резко высказался А.В. Зиновьев: «Ни у кого не должно быть сомнений в том, что Российская Федерация, состоящая из 89 асимметричных, неравноправных, строптивых, трудноуправляемых субъектов, нуждается в радикальной реформе. Несовершенство федеративного устройства России настолько очевидно, что ее даже трудно назвать федерацией, скорее, это какой-то конгломерат, построенный с серьезными дефектами»2. На этом фоне выглядит довольно мягкой критика Н.М. Добрынина («...несомненно, что нынешнее деление России на регионы не может быть признано удовлетворительным и имеющим право на дальнейшее существование»3) и Г.Р. Симоняна («необходимость совершенствования субъектного состава Российской Федерации. ни у кого не вызывает сомнения»4).
В качестве примеров проявлений рассматриваемой проблемы можно также назвать внешне достоверные, но не подкрепляемые фактическими данными или теоретическими аргументами либо в принципе недоказуемые утверждения об «излишней дробности» деления России5, о «избыточном»6, «чрезмерном»7 и «явно чрезмерном»8 ко-
2 Зиновьев А.В. Концепция радикальной реформы федеративного устройства России // Правоведение. 2002. № 6 (245). С. 57.
3 Добрынин Н.М. Федерализм: Историко-методологические аспекты. Новосибирск, 2005. С. 229-230.
4 Симонян Г.Р. Особенности развития федеративных отношений на современном этапе централизации государственной власти в России (регионально-правовой аспект). Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 45.
5 Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: конституционно-правовой аспект: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 19.
6 Коломейцева Т.А. Проблемы укрупнения субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 43.
7 Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 54; Его же. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005. С. 74.
8 Глигич-Золотарева М.В. Укрупнение субъектов Федерации: pro et contra // Федерализм. 2002. № 1. С. 98; Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель
личестве субъектов Российской Федерации, которое «превышает все разумные пределы»9, об общеизвестности «недостатков субъектного состава Российской Федерации»10 и др. Приведенные высказывания, по своей сути, являются политическими заявлениями, не поддающимися переводу в категорические умозаключения правового характера.
Некоторым авторам свойственна преимущественно односторонняя негативная оценка советского опыта национально-государственного устройства при, как правило, положительных отзывах о концепции административно-территориального устройства, основанного на социально-экономическом районировании (также реализованной именно в советское время). В современных работах встречаются высказывания о «случайности» выделения национальных автономных образований и «произвольности» проведения границ11, странностях12, «хаосе и неустроенности в административно-территориальном делении... даже на уровне союзных республик»13. Такая категоричность в суждениях не только не придает последним убедительности, но и препятствует серьезному восприятию соседствующих с ними умозаключений.
Отдельные специалисты утверждают, что фактическая асимметрия (несоразмерность площади территории, численности населения, социально-экономических, политических потенциалов территориальных единиц) препятствует стабильности территориального
государственного устройства Российской Федерации. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2004. С. 36. Правда, Н.М. Добрынин позже указывал, что «нельзя вести речь об укрупнении субъектов Российской Федерации просто потому, что кто-то считает, будто их слишком много» (Добрынин Н.М. Конституционное право и проблема оптимизации государственного устройства Российской Федерации: состояние, перспективы // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 3 (20). С. 27).
9 Глигич-Золотарева М.В. Укрупнение субъектов Федерации: pro et contra. С. 95.
10 Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 7. С. 50.
11 См.: Добрынин Н.М. Федерализм. С. 100, 103, 108; Его же. Российский федерализм. С. 49, 54, 60. Утверждение о произвольности проведения внутригосударственных границ заслуживает особого внимания. С одной стороны, очевидно, такие границы в противоположность географическим, природным всегда являются искусственными и проводятся произвольно, а произвольность, следовательно, должна рассматриваться как имманентное свойство таких границ, а не как их недостаток. С другой стороны, не вполне корректно говорить о произвольности, подразумевая навязывание территориального устройства из центра, — обратное подтверждено основательными исследованиями с привлечением обширного фактического материала (см.: Чистяков О.И. Становление «Российской Федерации» (1917-1922). М., 2003. С. 204-224).
12 По мнению Н.М. Добрынина, «начиная с 1917 г. российская политика в сфере изменения административно-территориального деления государства принимает странные формы. Складывается ощущение, что более или менее определенного принципа "нарезания уделов" не существовало вообще» (Добрынин Н.М. Федерализм. С. 95).
13 Добрынин Н.М. Федерализм. С. 109; Его же. Российский федерализм. С. 54. Н.М. Добрынин также указывает, что «система с восемью различными типами территорий должна была полностью парализовать российскую властную вертикаль» (Добры-нин Н.М. Федерализм. С. 96) и что «официальные историки в конечном счете сами запутались в проведенных государством преобразованиях» (там же. С. 117; Его же. Российский федерализм. С. 54).
устройства и государственности в целом14. Эти представления также не вполне соответствуют действительности. Например, на крупнейшего члена Германской империи (1871—1918) — Пруссию приходилось более половины территории и две трети населения Империи. Даже несмотря на значительные территориальные потери по результатам Первой мировой войны, Пруссия оставалась крупнейшей землей и в Веймарской республике, а идея ее раздела между несколькими субъектами федерации при подготовке Конституции 1919 г. не получила широкой поддержки, поскольку такой раздел создал бы прецедент, угрожающий территориальной целостности всех исторических государственных образований Германии. Таким образом, пространственная, демографическая, экономическая гегемония Пруссии в Германии, напротив, представлялась современникам основой политической стабильности.
Довольно неравноценны современные субъекты североамериканских федераций (например, в Канаде Остров Принца Эдуарда по площади меньше провинции Квебек в 270 раз, а по численности населения отстает от провинции Онтарио в 90 раз; в США по площади территории штат Аляска в 430 раз превосходит штат Род-Айленд, население штата Калифорния почти в 70 раз больше населения штата Вайоминг, а по валовому внутреннему продукту Калифорния в 2010 г. превосходила Вермонт в 74 раза15). При этом субъектный состав как США, так и Канады не претерпевал изменений уже более полувека, и вопрос об изменении этого состава не относится к числу актуальных.
Типичны и недостаточно доказательные рассуждения юристов об экономической или управленческой целесообразности территориальных реформ (критика подобных рассуждений была приведена в первой статье). Так, А.А. Муравьев полагает, что «в основу сложившейся окружной структуры федерального управления целесообразно заложить систему экономического районирования страны с учетом возможностей ее дальнейшего совершенствования и критериев административной управляемости экономическими и политическими процессами»16. А.В. Зиновьев из утверждения о том, что «политические и экономические проблемы Российской Федерации слиты воедино», делает вывод: «Россия должна состоять из однопорядковых субъектов — республик», причем «с этой целью необходимо предоста-
14 Например, по мнению В.В. Гончарова, «сохранение российской государственности и территориальной целостности страны возможно лить... путем укрупнения субъектов Федерации и уменьшения их количества до 20 — 25 с примерно одинаковой численностью населения» (Гончаров В.В. О некоторых вопросах укрупнения субъектов Российской Федерации как условия оптимизации системы государственного управления: современные проблемы и перспективы развития // Юридический мир. 2010. № 2. С. 16. С. 12).
15 URL: http://www.bea.gov/newsreleases/regional/gdp_state/2011/pdf/gsp0611.pdf; http://www.bea.gov/iTable/iTable.cfm?reqid=70&step=1&isuri=1&acrdn=1
16 Муравьев А.А. Указ. соч. С. 43.
вить право ныне существующим республикам, краям и областям, городам федерального значения объединяться в новые республики с тем расчетом, чтобы они составляли единый территориальный промыш-ленно-финансовый комплекс»17.
Некоторые авторы, по-видимому, полагая бесспорной идею о непосредственной взаимосвязи числа единиц управления с эффективностью последнего, освобождают себя от необходимости обосновывать подобные рассуждения применительно к территориальному устройству государства. В частности, специалистами отмечено, что «Российская Федерация состоит из 89 субъектов — регионов, т.е. имеет соотношение, делающее страну заведомо неуправляемой»18; что «с позиции управляемости число субъектов федерации должно быть безусловно снижено»19; что «одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России»20; что «Российская Федерация в вопросе количества субъектов Федерации оказалась "впереди планеты всей", ибо нет в мире федеративного государства, обремененного таким количеством субъектов... Теория управления... говорит об оптимальном количестве "единиц управления", которое колеблется между пятью и девятью (при числе управляемых более девяти управленческие решения перестают быть оптимальными). Можно представить, какой управленческий дисбаланс испытывает российский федерализм ввиду десятикратного превышения оптимального количества субъектов Федерации»21; что «большое количество регионов. крайне затрудняет и снижает эффективность управления территориальным развитием из федерального центра»22.
Аналогичные соображения высказываются и в отношении административно-территориального устройства субъектов федерации и территориальной организации местного самоуправления. Например, В.Н. Афонькин отмечает: «.На всех уровнях административно-территориального устройства нарушены пропорции между субъектами и объектами управления. К примеру, Башкортостан, Алтайский край, Красноярский край, Свердловская область, где количество субъек-
17 Зиновьев А.В. Указ. соч. С. 66.
18 Ермаков В.Г. Конституционно-правовое регулирование процесса федерализации государственного устройства России. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 27.
19 Шаров Ю. Российский федерализм: Начаты структурные изменения // Федерализм. 2000. № 3. С. 69.
20 Глигич-Золотарева М.В. Укрупнение субъектов Федерации: pro et contra. С. 98; Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель. С. 36; Его же. Российский федерализм... С. 119; Симонян Г.Р. Указ. соч. С. 44.
21 Проблемы законодательного обеспечения укрупнения субъектов Российской Федерации (на примере объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа) // Аналит. вестн. Совета Федерации. 2004. № 6 (226). С. 31.
22 Черкасов К.В. Федеральные округа в государственном устройстве России // Административное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 40.
тов управления выходит за 60, понятно, что это малоуправляемая система»23. Однако в действительности для мировой практики такое количество является довольно ординарным. Так, в США на субъект федерации приходится до 254 графств (в штате Техас)24, в ФРГ — до 96 территориальных единиц (федеральная земля Бавария подразделяется на 71 район и 25 городов в статусе района).
Категоричность подобных оценок количественных показателей территориального устройства представляется крайне неуместной. Во-первых, не существует единых критериев численности единиц управления: для различных сфер деятельности и разных уровней управления характерны специфические нормы управляемости, на что давно указывалось специалистами25. Следуя логике приведенных высказываний, можно было бы заявить, что федеральные и региональные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления не способны эффективно управлять соответственно государственными и муниципальными унитарными предприятиями вследствие многочисленности последних, а повышению эффективности государственного и муниципального управления будет способствовать укрупнение таких предприятий. Во-вторых, на организационные структуры, не являющиеся жестко иерархическими, зависимость эффективности управления от числа единиц последнего не распространяется с необходимостью. Федеративные и иные сложные государства относятся к организациям без строгих субординационных связей между уровнями принятия решений: с юридической точки зрения, Российская Федерация осуществляет лишь косвенное управление регионами посредством правового регулирования отношений с их участием26.
Широкая самостоятельность территориальных образований вообще препятствует (в методологическом смысле) их представлению как единиц управления27. Вследствие отсутствия прямого подчинения субъектов федерации общенациональным органам государственной
23 Афонькин В.Н. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 3.
24 При этом различия в численности населения отдельных графств в названном штате достигают 50 тыс. раз.
25 См., напр.: Теория управления социалистическим производством / Под ред. О.В. Козловой. М., 1983. С. 171.
26 Конечно, нельзя не признать, что с конца ХХ в. правовое и политическое положение субъектов Российской Федерации по отношению к федеральным органам государственной власти, и прежде всего к Президенту Российской Федерации, кардинально изменилось. В ряде отношений достигнуто состояние фактического подчинения руководства субъектов Российской Федерации «носителям» федеральной власти. Однако правовая модель федерально-региональных взаимоотношений по-прежнему исключает строго иерархические взаимоотношения между уровнями государственной власти.
27 В частности, как отметил А.С. Автономов в докладе на «круглом столе» в Институте государства и права РАН, «не следует. полагать, что Российская Федерация управляет 89 субъектами. Субъекты Федерации — это не объекты управления» (Золотарева М.В., Хабриева Т.Я. Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 1. С. 94).
власти эффект управленческого воздействия на регионы не просчитывается на теоретическом уровне и является крайне ситуативным, а в практических условиях не поддается однозначной оценке. В то же время сказанное не исключает влияния количества субъектов на характер федеративных отношений, но это влияние связано не с эффективностью управления вообще, а с осмысленностью использования некоторых механизмов взаимодействия и согласования решений.
Любое же обоснование размеров и конфигурации территориальных единиц соображениями социальной, экономической, управленческой, политической и иной целесообразности естественного характера выходит за рамки специфического предмета юридической и, в частности, конституционно-правовой науки. Безусловно, объективное право и юридическая наука не должны существовать и развиваться в отрыве от реальной действительности, и указанные соображения правоведам необходимо иметь в виду. Кроме того, данные соображения оказывают несомненное влияние на формирование общественного мнения и на мнение конкретных лиц, подготавливающих проекты решений и утверждающих последние или голосующих за их принятие. Однако полезность формализации этого влияния, придания ему юридически-обязательного характера и даже попыток встроить его в логику юридического рассуждения довольно сомнительна.
В качестве еще одной иллюстрации отмеченной проблемы (как пример выдачи дискуссионного положения за очевидный факт) можно рассматривать выявление абсолютных достоинств и недостатков у определенных моделей государственного устройства.
В частности, как уже было указано, в отечественной юриспруденции часты упреки в адрес «национального» элемента в территориальном устройстве28. Например, авторы отмечают, что «практика федеративного строительства указывает на несостоятельность теории национально-территориального федерализма в решении этнических, религиозных и иных национальных проблем» (Ю.В. Курвина)29; что «даже поверхностный анализ жизнедеятельности. стран показыва-
28 Эти упреки коррелируют с позицией известных представителей западной науки. Так, по замечанию Д. Элейзера, «бытует представление, что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфликтами. На деле же полиэтнические федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать, они имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку образованные по этническому принципу единицы не хотят сливаться в подразумеваемые федерацией тесные объединения» (Элейзер Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. № 5. С. 11). Однако данное умозаключение представляет собой софизм: фактическая сложность «поддержания» федерации, построенной с учетом этнического состава населения, выдается за опровержение идеи решения национального вопроса посредством федеративного устройства, хотя с логической точки зрения противоречащими друг другу они совсем не являются.
29 Курвина Ю.В. Оптимизация субъектного состава Российской Федерации: национально-территориальный аспект проблемы // Вестн. Поволжской акад. гос. службы. 2009. № 3 (20). С. 5.
ет, что федерации, построенные по национальному и национально-территориальному признаку, весьма неустойчивы» (Ю. Шаров)30; что формирование национальных территориальных единиц «всегда провоцирует рост националистических настроений» (Н.М. Добрынин)31; что «федерации, построенные по национально-территориальному признаку, являются недолговечными, так как они генерируют межэтнические противоречия и сепаратизм»32; что «сам факт наличия в государстве национально-территориальных автономий. влечет. все негативные последствия: рост сепаратизма, ущемление национальных традиций под маской признания политических интересов, нарастание межнациональной розни как с государственным большинством, проживающим в меньшинстве на территории региона, так и с другими меньшинствами»33.
Конечно, имеется достаточное число примеров, оправдывающих критическое отношение к учету национального состава в территориальном устройстве государства. Так, туманно федеративное будущее Бельгии, растут сепаратистские настроения в Каталонии, широко известны и обстоятельно исследованы национальные проблемы на территории Советского Союза и современной России34.
Однако в мировой практике могут быть обнаружены и вполне позитивные примеры. Так, образцом политической, экономической, социальной стабильности является многонациональная Швейцария, несмотря на исторически сложные межэтнические отношения (главным образом в связи с расширением территории Швейцарии после Наполеоновских войн за счет Франции) и ощутимые различия между этническими частями страны. Современное территориальное деление Индии (заложенное Актом о реорганизации штатов 1956 г., составившим 7-ю поправку к Конституции Индийского Союза) возникло в результате национальных сепаратистских выступлений в ряде регионов стра-
30 Шаров Ю. Указ. соч. С. 68. Следует заметить, что автор допускает логическую ошибку, полагая, что «даже поверхностный анализ» может являться основанием для серьезных выводов. Поверхностного взгляда достаточно для того, чтобы заметить некоторые явления или черты и составить вероятностное умозаключение, но не для того, чтобы прийти к категоричному выводу.
31 Добрынин Н.М. Федерализм. С. 213.
32 Там же. С. 290.
33 Там же. С. 134. Данный исследователь не одобряет учета национального состава населения в территориальном устройстве зарубежных государств, резко высказываясь, например, о существовании «одиозных явлений типа провинции басков в Испании» (там же. С. 126). В действительности «провинции басков» не существует: Страна Басков является автономным сообществом, состоящим из трех провинций — Алава, Бискайя и Гипускоа; сложно согласиться и с утверждением об одиозности данного территориального образования: оно имеет многовековую историю, и, несмотря на все трудности, баски сохранили национально-культурную идентичность, стремление к самостоятельности и способность пользоваться ею, поэтому одиозным было бы, скорее, игнорирование существования данной общности, чем восстановление ее автономии.
34 См., напр.: Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996. С. 15-26.
ны и было призвано сгладить межнациональные противоречия и обеспечить сохранение государственного единства. Как можно заключить из более чем полувекового развития Индийского Союза, его политико-территориальное устройство, основанное на этнолингвистических критериях, вполне справилось с возложенной на него задачей (хотя, конечно, сепаратизм остается в числе важнейших проблем этой страны). Специалисты положительно оценивают и ряд иных случаев самоопределения этносов в форме субъектов федеративных государств35.
Несмотря на эти примеры, среди отечественных конституционалистов довольно популярно мнение о нежелательности присутствия в составе России территориальных образований, выделенных с учетом их национального состава, и о полезности избавления от них. Так, А.А. Муравьев сетует на «противоречие между этнической и территориальной моделями федерализма»36 в постсоветский период. Ю.В. Бур-бина также отмечает, что «в основу построения Российской Федерации положены два противоречащих друг другу принципа: этнический и территориальный. Данное обстоятельство порождает этнические противоречия и конфликты, определяет сложности федеративных отношений»37, Т.А. Демина полагает, что еще «русские ученые и политические деятели начала XX в. были уверены в том, что никакая федерация не может разрешить национальный вопрос. Видный русский государствовед А.С. Ященко утверждал, что создать в России федерацию, построенную по национальному принципу, совершенно невозможно. По мнению Ф.Ф. Кокошкина, создать федерацию на основе национального принципа "значит практически разбить Россию на куски, а потом попробовать эти куски склеить в федерацию"»38. Однако упомянутые исследователи полагали губительным или же неосуществимым превращение России в этническую федерацию по известным на тот момент образцам — североамериканского или швейцарского союзов либо Германской империи. Ф.Ф. Кокошкин же отмечал, что «построение российской федерации, основанной на началах национального разделения, представляет задачу государственного строи -тельства практически неосуществимую. в данную эпоху истории»39. Новая эпоха не заставила себя ждать и преподнесла сразу несколько вариантов территориальной организации государства с учетом его национального состава, воплотившихся в РСФСР, Закавказской Феде-
35 См.: Хабриева Т.Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование. М., 2010. С. 139-142.
36 Муравьев А.А. Указ. соч. С. 21.
37 Бурбина Ю.В. Перспективы российского федерализма // Юридический мир. 2009. № 7.С. 17.
38 Демина Т.А. Развитие понятия формы государственного устройства в конституционных проектах Российской империи и Конституциях СССР // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 7. С. 14.
39 Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917. С. 14.
рации и СССР. Как известно, основатели советского государства также первоначально были настроены против обращения к федеративному устройству, но «в новых исторических условиях, в период между двумя революциями 1917 г. взгляды В.И. Ленина и большевиков относительно федерации изменились»40, тогда как территориальная политика Временного правительства оказалась недостаточно гибкой41.
К «национально-территориальному наследию» России крайне враждебно относится и Н.М. Добрынин: «Национально-территориальный автономизм должен быть искоренен как пережиток. авторитарных времен»42 (с ним солидарны и некоторые другие авторы43). Подобные идеи неизбежно наталкиваются на возражение: появление национальных территориальных образований обусловливается объективными причинами, и вероятной альтернативой предоставления им автономии часто является разрушение государства (на это обстоятельство указывают авторитетные отечественные и зарубежные специали-сты44). Об объективной обусловленности учета национального состава населения в государственном устройстве упоминает и сам Н.М. Добрынин: «.Наиболее нестабильно то государство, которое стало (или становится) федерацией в результате борьбы за автономию отдельных народностей в ранее унитарном государстве»45. Поэтому формирование национальных автономных единиц во многих случаях представляет собой необратимый процесс, что косвенно признает и названный исследователь, предлагая в своей монографии перечень из 46 укрупненных субъектов Российской Федерации, из которых более четверти составляют национальные республики46.
Представляется, что если «национальные» территориальные единицы исторически производны от самостоятельных государственных
40 Журавлев А., Комарова В. Федерация и суверенитет в России // Право и жизнь. Независимый правовой журнал. 2000. № 30. С. 8-9.
41 См. об этом, в частности: Кудинов О.А. Проект Основных законов Российской республики 1917 г., разрабатывавшийся Юридическим совещанием при Временном правительстве // Правоведение. 2003. № 1. С. 223-232; Платонов В.М. Особенности разграничения вопросов ведения и компетенции органов власти в период между Российской империей и Советской рес-публикой // Государство и право. 2010. № 1. С. 103-111; Его же. Территориальное устройство России по проекту Юридического совещания // Вопросы правоведения. 2009. № 3-4. С. 108-114.
42 Добрынин Н.М. Федерализм. С. 291.
43 Например, по мнению М.В. Аксеновой, «Россия нуждается в. переходе к территориальной федерации, состоящей из однопорядковых, лишенных этнонациональных критериев субъектов» (Аксенова М.В. Национальные проблемы России и национально-территориальный принцип в построении российского федерализма // Проблемы права. 2006. № 3 (12). С. 135).
44 См., напр.: Златопольский Д.Л. Федерация и национальный вопрос (исторический опыт Советского Союза) // Вестн. Моск. ун-та. 1998. Сер. 11, Право. № 5. С. 26; Elazar D. Exploring Federalizm. Alabama, 1991. P. 131.
45 Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства. С. 208.
46 Там же. С. 246-247.
(или племенных) образований и (или) их существование основано на волеизъявлении (поддержке) населения, то при осуществлении государственного управления их следует рассматривать как данность, с которой необходимо считаться, и уж во всяком случае не как недостаток, который требуется исправлять. Именно попытки такого исправления на деле могут обернуться всплеском сепаратизма и привести к распаду государства.
Можно также заметить, что негативные оценки «национального автономизма» часто базируются на превратном представлении причинно-следственных взаимосвязей. Наделение автономией национально однородной общности, конечно, может вызвать внутриполитические сложности, но первопричинами этих сложностей, равно как и собственно возникновения национальных автономных территориальных образований, служат многонациональный состав государства, межнациональные конфликты, социально-экономические диспропорции и пр. В свою очередь национальный сепаратизм обусловлен скорее самим фактом существования компактно проживающих этнических общностей, их стремлением к самоопределению, неудовлетворенностью существующим положением и наличием политических сил, способных воспользоваться этой неудовлетворенностью, чем предоставлением автономии этнотерриториальным сообществам. Более того, вполне вероятно, что отсутствие у последних автономии будет лишь усиливать центробежные настроения.
Предоставление автономии является не корнем межнациональных проблем, а ответной реакцией на них, выражающей стремление перевести уже существующие фактические конфликты в политико-правовую сферу. Причем следует иметь в виду, что любое сложное территориальное устройство, в том числе федеративное, непременно связано с политическими и иными проблемами и конфликтами, поскольку является отражением множественности интересов и полицен-тричности в принятии решений, и назначение такого устройства не в том, чтобы устранить конфликты, а в том, чтобы управлять ими47. Относительной стабильностью же отличаются не просто государства, построенные без учета «национального фактора», а государства, в которых отсутствовали объективные предпосылки для возникновения национальных территориальных образований вследствие мононационального состава населения или дисперсного расселения представителей разных национальностей.
Кроме того, оценивая современное состояние отечественного территориального устройства, следует иметь в виду, что в мире не существует ни одного федеративного государства, в котором компактно
47 Gagnon A.-G. The political uses of federalism // Comparative Federalism and Federation: Competing Traditions and Future Directions / Ed. by M. Burgess, A.-G. Gagnon. Hemel Hempstead, 1993. P. 15-44.
проживали бы сравнительно крупные этнические общины и в котором при этом национальный состав населения не отражался бы на территориальном составе федерации. Правда, в качестве примера такого государства иногда приводят Нигерию: так, И.А. Конюхова (Умнова) отмечает, что «данное государство, пытавшееся первоначально создать федерацию по национально-этническому признаку, в итоге с целью предотвращения этнических конфликтов перекроило всю территорию страны по принципу: ни одна национально-этническая группа, ни одно племя не образуют самостоятельного субъекта федерации»48. Однако в действительности в первоначальном делении независимой Нигерии была, по сути, проигнорирована национальная неоднородность населения. Субъекты нигерийской федерации были сформированы еще в период колониальной зависимости от Великобритании в целях обеспечения интересов метрополии. Ни один из регионов Нигерии49 не был мононациональным, а включал территории расселения нескольких более или менее значительных этнолингвистических групп. С получением независимости ключевые политические должности были монополизированы представителями крупнейшего в регионе этноса, что вызывало недовольство других национальных общностей и приводило к многочисленным конфликтам. При упомянутом переустройстве федерации (в 1967 г.) были в той или иной степени учтены требования ранее дискриминировавшихся национальных групп о предоставлении им возможности участвовать в политической жизни. Поэтому хотя территории проживания каждого из крупнейших этносов — хауса, ибо (игбо) и йоруба — были разделены между несколькими штатами, многие другие народы получили отдельные политико-территориальные образования или гарантии представительства в органах многонационального политико-территориального образования50 (в настоящее время Нигерия включает 36 штатов и Федеральную столичную территорию).
Что же касается отечественных межнациональных проблем, то причины большинства из них следует усматривать не в самом наличии в составе Российской Федерации так называемых национальных, или псевдонациональных, субъектов, а в практике государственного управления, включая имевшие место в 90-х гг. и (или) продолжающиеся до настоящего времени злоупотребления должностным и служебным положением со стороны представителей руководства таких субъектов при попустительстве со стороны правоохранительных органов и должностных лиц, отвечающих за защиту прав и свобод человека и
48 Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 54; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 42.
49 Первоначально существовало три региона: Северный, Восточный и Западный. В 1963 г. к ним добавился Среднезападный регион.
50 Handbook of Federal Countries / Ed. by A.L. Griffiths. Montreal, 2002. P. 223.
гражданина51. При ином взгляде на проблему можно прийти к выводу, что по аналогии с «национально-территориальным автономизмом» следует искоренять, например, частную собственность и предпринимательство как явления, напрямую связанные с ростом преступности в постсоветском обществе.
Наряду с национально нейтральной территориальной организацией государства часто идеализируется федеративная модель государственного устройства. Многими специалистами отстаивается мнение, что «федерализм — по определению более демократическая форма организации государства, чем унитаризм»52, или «явление, объективно целесообразное для российской государственности»53, либо просто «оптимальная»54 форма территориального (государственного) устройства. Как показывает современная практика, любые задачи, будь они связаны с территориальным развитием или с обеспечением безопасности, могут успешно решаться при любой форме территориального устройства (и соответственно форма территориального устройства сама по себе не препятствует принятию неэффективных государственных решений). Качество государственного управления определяется грамотностью и согласованностью бюджетной, налоговой, антикоррупционной, социальной и др. политики, а ее методы и механизмы в настоящее время не имеют строгой привязки к форме государственного устройства. Споры о степени целесообразности или нецелесообразности федеративного или унитарного устройства в современных условиях приобретают все более демагогический характер, да и само деление на федерации и унитарные государства становится все более абстрактным, отдаленным от практики.
Поэтому более корректным представляется утверждение, что у форм государственного устройства имеются ограничения эффективности в определенных условиях. Неуместное увлечение федерализмом или унитаризмом может отрицательно сказаться на экономической ситуации, межнациональных отношениях, внутренней и внешней безопасности. В связи с этим, например, конституции некоторых феде-
51 Можно также согласиться с мнением, что «истинная причина разгоревшихся конфликтов, в начале 90-х годов» заключается не в самом советском национально-государственном устройстве, а «в том, что. на всем пространстве бывшего СССР развернулся грандиозный передел власти», в борьбе за которую «многие группировки. использовали национальные мотивы для достижения своих политических целей» (Карманов А.Ю. Дом на песке, или несколько мыслей об основах российского федерализма // Журнал российского права. 2001. № 4. С. 28).
52 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. / Отв. ред. Б.А. Страшун. Т. 1-2. М., 1995. С. 667; ТэпсД.С.-М. Российский федерализм: Проблемы теории и конституционно-правового регулирования: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. СПб., 2005. С. 18.
53 Лабутин А.К. Территориальное устройство Российской Федерации: Организационно-правовые вопросы: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 6.
54 См., напр.: Федоров А.Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. М., 2000. С. 82-88.
ративных государств прямо предусматривают возможность практического изменения формы территориального устройства в чрезвычайных обстоятельствах55.
В число проблем рассматриваемой группы входит также перенесение логики анализа реальных явлений в теоретические рассуждения о понятиях, признаках и классификациях. Типичным примером может служить характеристика предлагаемого тем или иным автором соотношения понятий как правильного или неправильного. Так, многими специалистами критиковалось отождествление федерации с союзным государством и поддерживалось мнение о правильности их разделе-ния56. Сходным образом рассуждают некоторые ученые о соотношении государственности и суверенитета (суверенности): по мнению В.В. Иванова, «неправы ученые, считающие, что понятие "государственность" предполагает соответствующую суверенность»57.
Подобная критика представляется логически уязвимой, поскольку соотношение понятий производно от их определений. Авторское определение уже устоявшейся в научном обороте категории предназначено лишь для указания пределов ее использования в рамках конкретного исследования и не имеет эвристического смысла. Дефиниция, построенная с соблюдением требований формальной логики, сама по себе не может быть неправильной58. С равным успехом можно было бы критиковать законодательные определения лишь за их широту или узость. Дефекты следует искать в неполноте либо в избыточности определения или в отсутствии согласования между сформулированной дефиницией и фактическим словоупотреблением в тексте научной работы.
Аналогичные соображения могут быть высказаны и по поводу дискуссии об объеме понятия «автономия»59. Многозначность категорий
55 В частности, в ФРГ в условиях так называемого «состояния обороны» федерация приобретает право осуществлять законодательное регулирование по предметам ведения земель (с согласия Бундесрата), давать указания правительствам земель и др.
56 См., напр.: Лепешкин А.И. Многообразие видов советской федерации // Правоведение. 1975. № 5. С. 23.
57 Иванов В.В. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России // Правоведение. 2002. № 3 (242). С. 67.
58 В частности, по соображениям удобства или для иных целей исследования автор вполне может включить в число признаков государств, которые он будет именовать «федерациями», способ их образования — объединение самостоятельных политико-территориальных общностей, тем более что такой подход вполне согласуется с этимологией латинской первоосновы термина «федерация» (см.: Чистяков О.И. Указ. соч. С. 329330). Приравнивание государственности к суверенности также не следует оценивать в категориях истинности и ошибочности: такое приравнивание лишь накладывает на автора известные ограничения при использовании терминов в своем исследовании.
59 Например, по мнению В.Е. Чиркина, «называть автономную область и автономные округа в России автономиями, исходя только из прилагательного "автономные", неверно; это субъекты федерации» (Чиркин В.Е. О сущности субъекта федерации: традиции и реалии // Государство и право. 2003. № 7. С. 8), А.В. Безруков полагает, что «автономия — это совершенно самостоятельная форма административного деления, существующая в унитарном, но не федеративном государстве» (Безруков А.В. Особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации: Учеб. пособие. Красноярск,
«федерация», «самоуправление» и «автономия» уже достигла того критического уровня, при котором поиск истины в терминологических спорах оказывается заведомо бесперспективным. Поэтому в настоящее время полемика о соотношении понятий автономного территориального образования и субъекта федерации и муниципального образования не может и не должна иметь однозначного решения. В зависимости от выбранных значений автономное территориальное образование и субъект федерации или муниципальное образование могут быть представлены и как непересекающиеся, и как пересекающиеся категории, и как частное и общее понятие. Как следствие в рассуждениях об их соотношении проявляется в первую очередь не концептуальная, содержательная позиция специалиста, а его способность к беспристрастному формально-логическому рассуждению. Вывод же, получаемый исследователем из этих рассуждений, в условиях, когда многозначность терминов приводит не просто к несовпадающим, но к противоположным выводам, должен представлять собой не оригинальное авторское мнение, а лишь техническое умозаключение. Думается, что вместо заманчивого продолжения данной дискуссии автору, обращающемуся к упомянутым терминам, следует ограничиваться указанием лишь самого подхода к соотношению обозначаемых ими понятий, которого он будет придерживаться в своей работе.
Часто встречающимся недостатком научных работ является явное или завуалированное самообоснование умозаключений. Названную проблему иллюстрирует, в частности, подмена цели преобразования его естественным результатом. Так, М.В. Глигич-Золотарева рассуждает: «Какие цели в сфере государственного строительства можно достигнуть посредством укрупнения субъектов Федерации? Первая и главная цель — это сокращение количества субъектов Федерации»60. Подобное обоснование, конечно, выглядит логичным, но, в сущности, оказывается софистическим. Побудительное основание и искомый эффект любой осмысленной деятельности (в том числе реформирования территориального устройства государства) должны находиться за пределами свойств непосредственного предмета воздействия. В этом отношении грамотными по замыслу являются концепции реформирования территориального устройства в целях достижения социального, экономического, управленческого и иного практического результата. Правда, на практике данные концепции часто являются не просто нереализуемы-
2005. С. 26), «нонсенсом» называет «федерацию, основанную на автономном статусе образующих ее субъектов, или признающую федеративную правосубъектность за отдельными автономными образованиями» Ю.В. Ким (Ким Ю.В. «Федерализм», «автономия», «самоуправление»: смыслы и трактовка // Право и политика. 2008. № 6. С. 1301).
60 Глигич-Золотарева М.В. Укрупнение субъектов Федерации: pro et contra. С. 98. Аналогично высказывается Н.М. Добрынин (см.: Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства. С. 199; Его же: Новый федерализм: концептуальная модель. С. 36).
ми, но они даже не разрабатываются, поскольку отсутствует методика расчета зависимости уровня экономической или управленческой эффективности от характеристик территориального устройства61.
В результате эти концепции подменяются сходными по обозначениям, но иными по сути предложениями об учете в территориальном устройстве социально-экономических или управленческих критериев. Такие предложения, как это ни странно на первый взгляд, также могут оказываться логически замкнутыми: в упоминавшихся выше проектах отечественных авторов получение экономической или управленческой выгоды подменяется приближением конфигурации территориальных единиц к экономически однородным или иным условным районам, что приводит к конструкции реформирования ради абстрактного совершенствования реформируемого объекта.
Более корректными «внешними» критериями осуществления изменений в территориальном устройстве государства (как крупномасштабных, так и не столь значительных), как представляется, на данный момент могут служить, в частности, волеизъявление населения (в современной юридической практике многих государств этот критерий получил широкое признание, закрепленное в конституционном или законодательном требовании вынесения территориальных вопросов на референдум) или представляющих его публичных институтов, удобство оказания жителям публичных услуг (пригодность территориального устройства для качественного удовлетворения фактических потребностей населения), результативность осуществления социально значимых функций.
Безусловно, при изменении территориального устройства государства может и должна приниматься во внимание и макроэкономическая целесообразность (но не совсем в том значении, которое придается ей большинством авторов). Территориальную структуру экономико-социального пространства государства не следует рассматривать как готовую основу для политико-территориального и административно-территориального устройства. В особенности это неуместно в условиях невероятной мобильности современного размещения экономики: то, что сегодня есть территория бурной «нефтегазовой» жизни, завтра может стать зоной депрессии, а то, что сегодня есть зона хозяйственного застоя, завтра может стать местоположением рыночно востребованных производств.
Хозяйственные ареалы формируются во многом уже в рамках властно-управленческого деления. Публичная власть в пределах каж-
61 В частности, по справедливому замечанию Э.С. Юсубова, «налицо бесспорное отсутствие прямой связи между политико-территориальным устройством государства и его успешным развитием» (Юсубов Э.С. Методологические основы исследования проблем российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24. С. 17; Его же. Модернизация федеративных отношений и субъекты Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 26).
дого конкретного территориального образования стимулирует и организует тем или иным образом и в той или иной мере развитие хозяйственных связей между субъектами экономической деятельности, систему расселения, социальную инфраструктуру. Из этого следует вывод о принципиальной несостоятельности предложений привести «политико-территориальные границы, в соответствие с естественными природно-экономическими границами данного региона»62. Смысл учета экономической целесообразности состоит не в проведении устойчивых административных границ по зыбким границам ареалов хозяйственной жизни, а в совершенно ином: в том, чтобы, сгруппировав те или иные территориальные хозяйственные комплексы в одном управленческом ареале, создать новые стимулы для формирования в его пределах более устойчиво благоприятной социально-экономической среды63. Однако необходимо еще раз подчеркнуть, что данные вопросы при всей их значимости должны заботить прежде всего политиков, экономистов, управленцев, а не юристов. Несмотря на стремление многих специалистов вписать проблематику экономической и иной целесообразности в юридический анализ территориального устройства, результаты такого совмещения неизменно оказываются сомнительными с точки зрения теоретической корректности и практической применимости64.
Конечно, приведенные примеры не отражают всего спектра проблем, связанных с методологией конституционно-правовых исследований территориального устройства государства. Однако он позволяет сформировать представление о довольно типичных упущениях в данной сфере, а также заставляет усомниться в плодотворности некоторых научных изысканий. На этой основе в свою очередь можно более уверенно избегать лишних рассуждений и споров и намечать перспективные направления исследовательской работы.
Список литературы
1. Глигич-Золотарева М.В. Укрупнение субъектов Федерации: pro et contra // Федерализм. 2002. № 1.
2. Добрынин Н.М. Федерализм: Историко-методологические аспекты. Новосибирск, 2005.
62 Воронин А.А. Территориальная организация государства: Теоретический и исторический аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2003. С. 18-19.
63 Даже в ходе административно-территориальной реформы в СССР 1923-1930 гг. — вопреки расхожему мнению — происходило не административно-территориальное переустройство в соответствии со сложившимися хозяйственными регионами, а проектирование системы перспективных экономических районов, которые только предстояло сформировать в рамках укрупненных административно-территориальных единиц — краев и областей.
64 См. об этом: Лексин И.В. Территориальное устройство государства: проблемы предмета и методологии конституционно-правового исследования // Вестн. Моск. унта. 2012. Сер. 11. Право. № 2.
3. Златопольский Д.Л. Федерация и национальный вопрос (исторический опыт Советского Союза) // Вестн. Моск. ун-та. 1998. Сер. 11. Право. № 5.
4. Золотарева М.В., Хабриева Т.Я. Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 1.
5. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996.
6. Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917.
7. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004.
8. Чистяков О.И. Становление «Российской Федерации» (1917—1922). Изд. репр. М., 2003.
9. Юсубов Э.С. Методологические основы исследования проблем российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24.
10. Handbook of Federal Countries / Ed. by A.L. Griffiths. Montreal, 2002.
