CC BY
53
ВЕСТн. МОСК. ун-ТА. СЕр. 11. ПрАВО. 2012. № 2
проблемы конституционного права
И. в. Лексин, кандидат юридических наук, доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления МГУ*
территориальное устройство государства: проблемы предмета и методологии конституционно-правового исследования**
Автор оценивает современное состояние отечественных исследований территориального устройства государства. В статье рассматриваются характеризующие их сложности, излагаются предложения по их разрешению.
Ключевые слова: территориальное устройство государства; государственное устройство; федерация; территориальное образование; конституционное право, реформа.
The author analyses current status of domestic studies of territorial system of a state. The article examines major problems emerging in the course of and from such studies, and outlines proposals to resolve these problems.
Keywords: territorial system of a state; state structure; federation; territorial entity; constitutional law; reform.
Характерной особенностью конституционно-правовых разработок, посвященных территориальному (государственному) устройству, является нерешенность проблем, связанных с выбором предмета исследования и методологических подходов. Последовательность изложения проблем в настоящей статье определяется не степенью их важности, а соображениями удобства их исследования. На наш взгляд, поскольку данные проблемы тесно переплетены, порядок их рассмотрения (равно как и их число и обозначение), могут варьироваться..
Первая проблема является следствием выхода исследований за пределы предметной сферы, познаваемой при помощи методологического инструментария правовой науки. Само по себе стремление автора преодолеть узкие рамки специально-юридических категорий, конечно, имеет под собой объективное основание: рассуждения об отношениях между территориальными единицами, о взаимосвязях уровней территориального управления по сути немыслимы без обращения к понятиям политической, экономической, финансовой самостоятельности и зависимости. Однако оригинальность конститу-
** настоящая статья является первой частью публикации, вторая часть которой планируется к опубликованию в последующих номерах журнала.
ционно-правовых выводов (как и любых иных частнонаучных выводов) , очевидно, должна достигаться не только за счет охвата проблем, но и посредством концентрирования внимания на специфических свойствах изучаемых объектов. увлекаясь исследованием явлений (или их признаков), выходящих за рамки правовой действительности, авторы упускают их конституционно-правовую специфику, оставляя без должного внимания их юридические свойства. В результате конституционно-правовое исследование федерации, унитарного, регио-налистского государства и смежных понятий мало чем отличается от характеристик, даваемых этим явлениям политологами, социологами и экономистами.
Смысл приведенных утверждений не в том, что юрист должен строго ограничиваться исследованием специально-юридических явлений, а в том, что к использованию в науке или практике умозаключений из иных сфер профессионального знания или деятельности необходимо подходить с осторожностью. Такой подход зачастую оказывается недостаточно критичным и (или) компетентным и, как следствие, не только не обогащает науку (практику), не обеспечивая всесторонность оценок, но и может приводить к безликости получаемых выводов, снижению их качественного уровня. Очевидно, что любой научный вывод должен быть профессионально обоснован, и сформулировать компетентную социологическую (политологическую, экономическую) позицию по неординарной проблеме возможно, лишь полагаясь на специальные познания и навыки проведения исследований в соответствующей сфере, не ограничиваясь общей эрудицией, здравым смыслом и жизненным опытом. Междисциплинарные исследования как таковые, безусловно, не составляют проблемы, а, напротив, заслуживают поощрения. Проблемой является то, что, не будучи основаны на междисциплинарной компетентности исследователя, социологические (политологические, экономические) рассуждения могут просто подменять собой юридическое осмысление предмета или прикрывать незавершенность такого осмысления.
Проиллюстрировать эти общие замечания можно встречающимися в литературе оценками эффективности российского территориального устройства. Претензии в адрес последней чаще всего высказывались представителями политологической, экономической и географической наук. Юриспруденция в этом вопросе гораздо более сдержанна, поскольку инструментарий правового анализа позволяет основывать критику лишь на оценке узкого круга специфических явлений и параметров (уровня достаточности и системности правового регулирования, практики создания и реализации правовых норм), сводя эту критику к выявлению правовых пробелов, коллизий и иных юридико-технических изъянов, случаев практических нарушений установленных требований и т.п. Однако в последние годы данная проблематика привлекает внимание ряда юристов совсем в ином
ключе. Вместо исследования правовой эффективности территориального устройства некоторые специалисты по сути воспроизводят мнения, характерные для смежных научных дисциплин (причем далеко не всегда корректные). Примерами могут служить следующие цитаты: «Критерий экономической целесообразности станет решающим для достижения целей нового федерализма»1; «Создание на территории России 20—25 крупных регионов с относительно одинаковым количеством населения... позволит... вывести экономику страны на новый уровень развития, сократив ее отставание от развитых западных государств»2; «Объединение регионов имело положительное значение, поскольку позволило решить ряд политических и экономических проблем (устранение противоречивого правового статуса бывших автономных округов, приведение существующей сетки административно-территориального деления в соответствие с экономическими реальностями, создание более крупных экономических единиц)»3; «Субъектный состав Российской Федерации как структурная характеристика федеративного государства крайне неэффективен, громоздок и обременен неразрешимыми диспропорциями и противоречиями, которые отрицательно влияют на внутрисистемные процессы управления и координацию взаимодействия субъектов Российской Федерации в отношениях между собой и с федеральным центром»4.
увлечение некоторых представителей современной юридической науки неправовыми оценками территориального устройства отчасти продолжает научные традиции советского времени: на важную роль территориального устройства государства в экономическом развитии последнего обоснованно обращали внимание советские юристы и экономисты5. Они неоднократно отмечали целесообразность организации системы территориальных единиц с учетом тяготения к экономическим центрам, хозяйственных связей, специализации хозяйства, территориального разделения труда, направления и развития путей сообщения, количества и плотности населения, природных ресурсов,
1 Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Тюмень, 2004. С. 6.
2 Гончаров В.В. О некоторых вопросах укрупнения субъектов Российской Федерации как условия оптимизации системы государственного управления: современные проблемы и перспективы развития // Юридический мир. 2010. № 2. С. 16.
3 Спрыгина О.Р. Образование нового субъекта Российской Федерации: проблемы конституционно-правового регулирования / / Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 10. С. 28.
4 Глигич-Золотарева М.В. Конституционно-правовые основы российского федерализма: проблемы теории, методологии и практики: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Тюмень, 2009. С. 15.
5 См., напр.: Советское государство в условиях развитого социалистического общества. М., 1978; ХоревБ.С. Территориальная организация общества (актуальные проблемы регионального управления и планирования в СССР). М., 1981.
естественных границ, концентрации производительных сил и т.п.6 Высказывались и различные предложения о преобразованиях территориального устройства, направленных на его приспособление к меняющимся хозяйственным потребностям7. Однако ведущие представители советской юридической науки указывали, что именно «в условиях социалистического государства само понятие территории обогащается совершенно новым содержанием», а территориальное устройство характеризуется «теснейшей связью с решением экономических и социальных проблем общественного развития»8, тогда как для буржуазных стран в условиях господства частной собственности и децентрализации экономики такая связь по определению недостижима. При этом следует иметь в виду, что даже в отношении советского государства, несмотря на его сравнительную пригодность для экономического районирования, потенциал последнего признавался ограниченным9. Кроме того, указанная роль фактора хозяйственного развития придавалась прежде всего административно-территориальному устройству, тогда как при проведении границ между субъектами советской федерации интересы экономического характера могли учитываться, но не рассматривались как приоритетные. Например, М.А. Шафир полагал, что в условиях единой экономики «национальные границы» (в данном контексте границы национально-государственных образований) потеряли былое значение, а следовательно, «вряд ли можно признать убедительными... соображения» о необходимости изменения этих границ «в связи с перспективами экономического развития» или создания «новых форм межнациональных образований, которые будут признаны экономически более целесообразными»10.
Сказанное не означает, что число территориальных единиц и их конфигурация не сказывается на социально-экономической ситуации или на состоянии государственных и муниципальных финансов. Оснований для отрицания наличия такого влияния, конечно, не имеется. Территориальное устройство может отражаться на качестве и результатах управления государственной и муниципальной собственностью и государственными и муниципальными финансами. В то же время любое подобное влияние опосредуется множеством ситуативных фак-
6 См., напр.: Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государства (Конституционные основы). М., 1983. С. 137; Хорев Б.С. Указ. соч. С. 149, 160-161.
7 См., напр.: Лужин А.В. Административно-территориальное устройство Советского государства. М., 1969. С. 128; Ржевский В.А. Территориальная организация Советского государства. Саратов, 1966. С. 85.
8 Шафир М.А. Указ. соч. С. 7.
9 См., напр.: Районирование СССР: Сборник материалов по районированию с 1917 по 1925 г. / Под ред. К.Д. Егорова. М.; Л., 1926; Вопросы экономического районирования СССР: Сб. материалов и статей (1917-1929) / Под общ. ред. Г.М. Кржижановского. М., 1957. С. 110-122.
10 Шафир М.А. Указ. соч. С. 78.
торов, воздействие которых, во-первых, может оказаться намного заметнее, чем эффект от характеристик самого территориального устройства, а во-вторых, не поддается адекватной оценке. Данные, подтверждающие возможность управления указанными ситуацией и состоянием посредством изменения территориального устройства в условиях рыночной (или стремящейся к рыночной) экономики, отказа от прямого государственного управления предприятиями и резкого сокращения государственного сектора экономики (естественно, крайне неравномерно прошедшего по территории страны), отсутствуют. Более того, вследствие очевидной невозможности проведения экспериментов, позволяющих измерить воздействие на социально-экономические показатели, оказываемое трансформациями в политико-территориальном и (или) административно-территориальном устройстве и (или) территориальной организации местного самоуправления, на данный момент не существует, и в обозримой перспективе не предвидится исследований, в которых убедительно (принятыми в науке методами и на основе надежной информации) доказывалась бы неизбежность изменений ВВП, ВРП или ВНД в результате таких трансформаций.
Факторами же, действительно способными непосредственно повлиять на указанные показатели, являются достаточность, территориальное положение и прежде всего профессиональный уровень и добросовестность субъектов, осуществляющих управление государственной и муниципальной собственностью и социальной инфраструктурой и оказывающих публично значимые услуги. Причем необходимо иметь в виду, что количество и пространственное размещение таких субъектов не находится в строгой зависимости от числа и конфигурации политико-территориальных и административно-территориальных единиц.
Поэтому даже на первый взгляд абсурдное разделение государства на несколько десятков территориальных образований, на одно из которых приходится большая часть площади и населения данного государства, на практике совершенно не обязательно угрожает экономическому развитию и управляемости. Так, Германская империя (1871—1918) представляла собой союз четырех королевств (Бавария, Вюртемберг, Пруссия, Саксония), шести великих герцогств (Баден, Гессен, Мек-ленбург-Стрелиц, Мекленбург-Шверин, Ольденбург, Саксен-Веймар), пяти герцогств (Ангальт, Брауншвейг, Саксен-Альтенбург, Саксен-Ко-бург-Гота, Саксен-Мейнинген), семи княжеств (Вальдек, Липпе, Рейс-Грейц, Рейс-Шлейц, Шаумбург-Липпе, Шварцбург-Зондерсгаузен, Шварцбург-Рудольштадт) и трех вольных городов (Бремен, Гамбург и Любек). При этом к Королевству Пруссия относилось более половины территории и две трети населения Империи. Именно в этом составе Германии удалось наконец (гораздо позже других крупных европейских государств) совершить экономический рывок и выйти в число ведущих мировых держав.
В связи с изложенным возникает вопрос: уместно ли в принципе давать рекомендации относительно числа территориальных единиц и прохождения границ между ними? Безусловно, без таких рекомендаций обойтись невозможно. Однако поставить конфигурирование территориальных образований на научную основу было возможно (и возможно сейчас) только применительно к государству с экономической системой административно-командного типа. В условиях же рыночной или хотя бы псевдорыночной экономики и разгосударствления значительной части объектов собственности при имеющихся на современном этапе возможностях статистической и экономической наук достоверно рассчитать экономические последствия такого конфигурирования невозможно. Поэтому в указанных условиях даже экспертные рекомендации, касающиеся пространственной структуры государства, могут обосновываться политическими соображениями, управленческим опытом, профессиональным чутьем, но не научными расчетами. Такое структурирование неизбежно сопряжено с политическими и управленческими рисками, а его результаты можно лишь предугадать.
Юридические же знания для оценки дробности территориального деления и прохождения межрегиональных границ вообще практически не подходят. Такие знания пригодны при аргументации позиции лишь по отдельным специфическим вопросам, причем относящимся преимущественно к процедурам проведения преобразований. Например, использование имеющегося законодательного механизма образования новых субъектов в составе Российской Федерации, предполагающего прекращение существования объединяемых субъектов Российской Федерации11 (т.е. исчезновение одних собственников и появление нового собственника), безусловно, сопряжено с экономическими рисками: эффективность управления региональной собственностью напрямую зависит от грамотности решения вопросов правопреемства.
Вторая проблема тесно связана с первой и заключается в том, что заимствование в правовых исследованиях терминологии смежных научных дисциплин, полученных ими фактических данных, а также используемых в них исследовательских подходов может приводить к результатам, которые с позиции этих дисциплин могут оказаться несколько наивными или некорректными.
В качестве примера неудачной рецепции инородного (по отношению к юриспруденции) категориального аппарата и излишне свободного обращения с заимствованной терминологией можно привести слияние социальной эффективности и экономической эффективности
11 Пункт 2 ст. 5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. (в ред. от 31.10.2005) № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.
в единое понятие. Так, в современной юридической литературе указывается, что «построение новой федерации. должно осуществляться. исходя прежде всего из роста социально-экономической эффективности», а «организованность системы федерализма раскрывается через управляемость федерации и ее социально-экономическую эффектив-ность»12; что «результатом укрупнения субъектов Российской Федерации должно стать повышение. социально-экономической действенности субъектной структуры Российской Федерации»13; что «одним из путей повышения эффективности социально-экономического развития сложносоставных субъектов РФ является объединение субъектов Российской Федерации, составляющих такой субъект Федерации»14; что «структура федерации. сформированная в советский период по произвольным критериям, получилась асимметричной и не отвечает условиям социально-экономической эффективности»15.
упомянутое неудачное заимствование обусловливается тем, что в отличие от устоявшихся словосочетаний («социально-экономическое развитие», «социально-экономический потенциал», «социально-экономические проблемы», «социально-экономический прогноз», «социально-экономические показатели» или «социально-экономические факторы») «социально-экономическая действенность», или «эффективность» (а тем более «эффективность развития») являются малополезными категориями: социальная эффективность и экономическая эффективность — самостоятельные величины, которые рассчитываются раздельно, причем при ограниченных ресурсах на заданном отрезке времени повышение одной эффективности часто недостижимо без снижения другой.
Применительно же к оценке функционирования государственных институтов, последствий государственных решений соединение социальной эффективности и экономической эффективности лишено смысла в силу технологических обстоятельств: первая вполне просчитывается и поддается количественному выражению через индикаторы обеспеченности населения теми или иными благами, тогда как вторая такими свойствами не обладает. Основательный анализ перспективной экономической целесообразности упомянутых явлений, как правило, неосуществим вследствие отсутствия эффективных методик прогнозирования макроэкономических последствий государственной политики (в настоящее время имеется лишь методика
12 Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 88, 90.
13 Черкасов К.В. Федеральные округа в государственном устройстве России // Административное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 43.
14 Чертков А.Н. Перспектива расширения способов изменения субъективного состава Российской Федерации // Там же. № 5. С. 11.
15 Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005. С. 157.
оценки перспективной экономической эффективности инвестиционных проектов16). Правда, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. (в ред. от 31.10.2005) № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в п. 2 ст. 10 обусловливает начало процедуры образования нового субъекта Российской Федерации представлением «прогноза социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта»17, а в п. 2 ст. 1 каждого из пяти принятых на его основе федеральных конституционных законов о конкретных изменениях в составе Российской Федерации образование новых субъектов Российской Федерации связывается с целями ускорения социально-экономического развития и повышения уровня жизни населения18. В прогнозах социально-экономических и иных последствий образования новых субъектов Российской Федерации рост по социально-экономическим показателям декларируется, но обоснование прогнозируемого роста отсутствует: эти документы ничем (кроме самого намерения властей содействовать социально-экономическому развитию единого субъекта) не подтверждают наличие причинно-следственной связи между объединением регионов и динамикой социально-экономических показателей.
В ходе конституционно-правовых исследований избежать несуразностей и недоразумений, подобных обозначенным выше, можно лишь посредством трансформации выводов смежных общественных
16 Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 октября 2009 г. № 493 «Об утверждении Методики расчета показателей и применения критериев эффективности региональных инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» // Российская газета. 2010. № 18.
17 СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.
18 Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110, 2005. № 27. Ст. 2706, 2006. № 16. Ст. 1644; Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212; Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3119; Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // СЗ РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 1, № 23. Ст. 2690; Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3745.
4 ВМУ, право, № 2
наук в юридические конструкции и отсечения умозаключений, не поддающихся четкому переводу на юридический язык. В самом деле, можно ли подвергать сомнению допустимость объединения или разделения территориальных образований лишь на том основании, что это повлекло или повлечет существенные расходы? Уместны ли рассуждения о несостоятельности имеющихся субъектов федерации, если ни их население, ни представительные органы государственной власти не выступают против продолжения существования этих территориальных образований? Так ли важно, какие соображения являлись подоплекой того или иного решения, если это решение облечено в легитимную форму и принято на основе демократических процедур?19 В каждом случае ответ скорее всего окажется отрицательным: правовыми нормами становятся только сами волеизъявления надлежащих субъектов права, а не обусловившие содержание этих волеизъявлений обстоятельства. Как уже отмечалось, осмысление последних, конечно, может приносить новые научные результаты, но для этого требуются не юридические, а иные специальные знания.
Некорректно и представление регионов в виде гомогенных субъектов хозяйственной деятельности20. Именно на таких упрощениях основываются неподтверждаемые ни теоретически, ни практикой идеи о возможности формирования экономически «сильных» регионов посредством объединения «слабых» или улучшения социально-экономического климата в депрессивных территориях путем их присоединения к благополучным21. Напротив, фактические данные свидетельствуют об обманчивости средних величин. Внутрирегиональные социально-экономические диспропорции в любой стране, в том числе и в России, могут достигать еще больших масштабов, чем межрегиональные. Статистически закономерно, что с увеличением размера и уменьшением числа регионов межрегиональные различия стремятся к сокращению при одновременном росте внутрирегиональных различий. Поэтому объединительные мероприятия сами по себе не устраняют, а лишь маскируют межрегиональную асимметрию. Внутрирегиональные же диспропорции вследствие объединения существующих субъектов Российской Федерации могут только усили-
19 Конечно, имеется в виду важность для юридической, а не социологической или политологической оценки.
20 В частности, по мнению Н.М. Добрынина, «регионы вполне уместно рассматривать в роли обычных экономических агентов или, точнее, агрегированных предприятий, выпускающих определенную продукцию и получающих прибыль» (Добрынин Н.М. Российский федерализм: генезис, эволюция (избр. публ.): В 2 т. Новосибирск, 2008. Т. 2.С. 137).
21 Один из наиболее масштабных и детальных планов изменения состава Российской Федерации на основе усредненных показателей также предложен Н.М. Добрыниным (см.: Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. С. 260-313).
ваться. Обманчивость усредненных показателей как ориентиров территориальных реформ подтверждается недавней передачей части территории Московской области в состав Москвы: в результате в городе снизилась плотность населения и повысилась доля зеленых насаждений. Но было бы крайне наивным утверждать, что за счет внешнего улучшения статистических данных в столице произошло улучшение демографической и экологической ситуаций.
Третья проблема пересекается с предыдущими, но тем не менее может показаться неожиданной и в связи с этим заслуживает отдельного рассмотрения. Обозначить ее можно как проблему чрезмерной увлеченности тематикой федерализма и федеративных отношений. Анализ этой тематики практически безраздельно господствует в отечественных конституционно-правовых исследованиях, относящихся к территориальному (государственному) устройству, проведенных в последние десятилетия. С учетом формы государственного устройства России само по себе это обстоятельство не вызывает опасений. Однако контекст этих исследований заставляет усомниться в осмысленности многих из них (безусловно, это относится отнюдь не ко всем работам по федерализму — в их числе имеется целый ряд фундаментальных монографий и множество ярких статей).
Постсоветская юриспруденция (и в частности конституционное право), как и иные отрасли гуманитарного знания, после длительного периода нарочитой отстраненности от идей западноевропейской и североамериканской науки, к сожалению, не избежала некритического (а порой и недобросовестного) их заимствования. Эти идеи подкупали кажущейся очевидностью, простотой и доступностью для восприятия и при этом сравнительной новизной применительно к осмыслению отечественной правовой действительности и благодаря этому после снятия идеологических барьеров быстро завоевали популярность в общественных науках. Между тем идеология федерализма, в особенности американского, считающегося его классическим образцом, первично создавалась в пропагандистских целях — скорее как политическая программа, доступная обывателю, а не как полноценная научная концепция (хотя многие статьи американских федералистов, безусловно, обладают научным значением). Однако публицистический характер многих постулатов федерализма до настоящего времени не осознан многими отечественными, в особенности начинающими, авторами.
Параллельно с поспешной рецепцией западных идей и ценностей были незаслуженно отброшены как устаревшие многие разработки советской науки (в частности, из теории и практики была фактически вытеснена оригинальная отечественная концепция национальной автономии22).
22 См., в частности: Невинский В.В. Проблемы и решения в конституционно-правовом самоопределении автономных округов (к вопросу о слабости формальной логики
На фоне интереса к лозунгам о конструктивных возможностях федерализма, его связи с демократией, полезности реализации принципа субсидиарности, подкрепленным ссылками на труды авторитетных североамериканских и западноевропейских специалистов, снижается внимание к практическим проблемам правового регулирования отношений, связанных с территориальной организацией государства. А ведь именно эти проблемы должны быть предметом конституционно-правового осмысления, тогда как с описанием федерализма как «территориального измерения демократии» гораздо успешнее справится политологическая наука. Представляется, что и сам термин «федерализм», хотя он и прижился в российской юридической науке, более пригоден для политологических дискуссий, чем для сухого юридического анализа.
Призывать к его исключению из юридического лексикона, конечно, нелепо, поскольку данным словом удобно обозначать широкую сферу общественно-политической жизни и соответствующих проблем. Однако слово «федерализм» не относится к числу специально-юридических категорий, и полезность определения описываемого им по-нятия23 (а равно попыток его соотнесения с категорией «федерация», выделения его составляющих или признаков24 и совершения иных подобных операций, предпринятых рядом известных специалистов25) вызывает сомнения. С равным успехом можно было бы, отталкиваясь от факта правового регулирования экономических и политических отношений, давать юридические определения экономики и политики. Вследствие этих обстоятельств использование категории «федерализм» в юридической речи более уместно ограничивать назывной функцией,
перед конституционной практикой) // Тезисы выступлений участников круглого стола «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999. С. 127.
23 Например, Г.Р. Симоняном предложено определение федерализма как «сложной социально-политической, упорядоченной в правовом отношении, системы жизнедеятельности; многомерной политико-правовой категории, включающей фундаментальные принципы, режим, форму государственного устройства и другие институты политической системы, позволяющие обеспечивать единство власти и разделение политико-властных полномочий между различными ее субъектами и уровнями в целях гармонизации политико-властных отношений» (Симонян Г.Р. Особенности развития федеративных отношений на современном этапе централизации государственной власти в России (регионально-правовой аспект): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 10-11).
24 См., напр.: Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч. С. 13; КимЮ.В. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические основы): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Тюмень, 2009. С. 8; Родионова А.К. Организационные и функциональные признаки федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1. С. 22—25.
25 См., в частности: Черепанов В.А. Теория российского федерализма: Учеб. пособие. М., 2005. С. 30-50; Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход / Науч. ред. Н.М. Добрынин. Новосибирск, 2009. С. 29-50.
тогда как юридический анализ этого понятия представляется крайне неблагодарным занятием.
Эти рассуждения подводят к обозначению четвертой проблемы — стремление авторов к широте и комплексности исследований территориального (государственного) устройства. Заманчивую перспективу «объять необъятное» и провести наиболее полный анализ государственного устройства или дать исчерпывающую характеристику федерализма, конечно, можно рассматривать как стимул научного прогресса. Однако плодотворность синтеза сравнительно вольного политологического, социологического или экономического содержания и скрупулезного юридического подхода к изложению материала порой далеко не очевидна. На практике такой синтез приводит к росту объема и без того не отличающихся компактностью научных трудов. Новизна (для юриста) теоретической базы исследования неизбежно провоцирует излишне обильное цитирование, монографические работы превращаются в справочники по терминологии и классификациям, в которых собственные идеи и выводы авторов теряются. Кроме того, экстенсивное развитие предмета исследования неизбежно чревато по крайней мере одним из двух последствий: появлением множества самостоятельных направлений исследования (и соответственно утратой последним монографического характера) или невозможностью «уделить серьезное внимание даже крупным проблемам»26.
Данная проблема напрямую связана и с рассмотренными выше междисциплинарностью исследований, и попытками расширения границ юридической науки за счет вопросов, не поддающихся корректному научному осмыслению при помощи юридических методов. Общеизвестно, что методология (как совокупность исследовательских методов) не просто производна от предмета исследования, но и задает границы предметной сферы науки: в данную сферу, очевидно, могут входить лишь явления, познаваемые посредством имеющихся методов. Как следствие правовая концепция территориального устройства государства не предполагает вытеснения концепций, разрабатываемых представителями иных научных дисциплин. Она должна лишь отражать юридический взгляд на данную проблематику, адекватно описывать ее формально-правовую составляющую. Точно так же и юридическая концепция преобразования территориального устройства государства не должна быть всеобъемлющей и подменять собой рекомендации экономистов, социологов, политологов, географов и представителей иных научно-профессиональных специальностей. Такая концепция, конечно, может выиграть в качественном отношении за счет дополнения исследовательской базы данными, относящимися к неправовым сферам знания. Но, хотя подобное расширение и может служить дополнительным обоснованием для специально-правовых
26 Чистяков О.И. Становление «Российской Федерации» (1917-1922). М., 2003. С. 5.
53
выводов, это не позволяет автоматически приписывать научный характер выводам междисциплинарного характера, поскольку последние, как показывает практика, часто происходят от поверхностного ознакомления специалиста в той или иной сфере с практикой и научными исследованиями в иных отраслях человеческой деятельности.
Поэтому называть «серьезной проблемой» «отсутствие конституционно-правовой концепции, позволяющей определить оптимальное количество субъектов Российской Федерации»27, не следует. Напротив, появление такой концепции составило бы серьезную проблему для конституционного права как науки и для юриспруденции как профессиональной сферы, поскольку это означало бы замещение юридической методологии идеологическими и политическими установками. Конституционно-правовые наука и практика должны играть прежде всего роль фильтра, отсеивающего неадекватные с юридической точки зрения идеи, и предлагать процедуры достижения правовых результатов, избегая соблазна формулировать предложения об изменении границ территориальных образований или об их оптимальном числе (так же, как и цивилисты не должны отвлекаться на рассуждения об оптимальном числе торговых точек, которыми может владеть индивидуальный предприниматель, а специалисты по трудовому праву — об оптимальной численности персонала организации). Конкретные планы изменений в территориальном устройстве государства могут быть достаточно аргументированными лишь при соединении усилий даже не нескольких специалистов, а исследовательских коллективов (научных центров, экспертных групп), которые осуществляли бы опросы общественного мнения, сбор данных, их анализ и трансформацию в практические рекомендации. Эта сложнейшая работа не может быть заменена лишь комплексностью используемых подходов и учитываемых показателей (примеры такого замещения более характерны для неюридических дисциплин, однако имеют место и в правовой науке28). Участие представителей юридической науки и практики в подобном мероприятии должно ограничиваться осуществлением прежде всего формальных функций, а именно:
- правовой экспертизой планов преобразований территориального устройства;
- разработкой правового механизма претворения преобразовательных планов в жизнь либо выявлением юридических препятствий их осуществлению;
27 Бастен И. С. Предпосылки изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации // Проблемы права. 2006. № 3(12). С. 39.
28 Например, Н.М. Добрыниным предложен «опорный вариант новой субъектной структуры, включающий 46 субъектов федерации», составленный «сообразно комбинированию экономических, географических, национально-территориальных, организационных критериев» (Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации. С. 13).
— предложением тех или иных форм правового регулирования исходя из характера регулируемых отношений;
— текущим консультированием государственных и муниципальных органов, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности и должности государственной и муниципальной службы, а также экспертов, специализирующихся в других предметных областях (информированием названных лиц о правовых процедурах и препятствиях осуществлению тех или иных действий).
В содержательном же отношении юридическая концепция территориального устройства страны (или концепция его преобразования) может предлагать модели правового статуса территориальных образований в составе государства, новые схемы разграничения компетенции между общегосударственными и иными органами власти, правовые механизмы взаимодействия между ними, иные перспективные юридические конструкции и институты.
Пятой проблемой является ограниченная утилитарность аналогии в исследованиях территориального устройства29. В частности, во многих случаях оказываются надуманными рассуждения и утверждения о предсказуемости развития территориального устройства того или иного государства на основании опыта других государств. Объясняется это тем, что для сравнения отбираются прежде всего данные, удобные для обработки, а не характеризующие сущность исследуемого явления. Например, весьма сомнительной представляется полезность количественного сопоставления территориального устройства России с другими государствами. В рамках юридической науки такое сопоставление наиболее активно пропагандируется Н.М. Добрыниным, который ввел специальные показатели: плотность федерации (понимаемая как «относительная величина, получаемая путем деления количества субъектов федерации на показатели площади территории, количества населения или иной количественный показатель») и емкость федерации («обратный показатель эффективности федерации»). Произведя сравнительные расчеты плотности и емкости федерации по населению и территории для России и США, Н.М. Добрынин пришел к выводу: «Ошибки в определении оптимальной численности субъектов могут привести к тяжелым последствиям для развития российской государственности в целом»30. Не оспаривая тезис о нежелательности ошибок, позволим себе усомниться в принципиальной возможности уста-
29 Watts R.L. Comparing Federal Systems in the 1990s. Kingston, 1996. P. 1-2; Автономов А. С. Принципы федерализма в России и США: сравнительный аспект // Казанский федералист. 2002. № 3. С. 117.
30 Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. С. 98-99; Он же. К вопросу о методологии исследования феномена российского федерализма // Право и политика. 2004. № 1. С. 18; Он же. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. С. 140-141; Он же. Российский федерализм: генезис, эволюция.С. 105-106.
новить указанную оптимальную численность, а также в пригодности указанных расчетов для получения категоричных выводов. Пусть в сравнении с США плотность Российской Федерации по населению является высокой (а емкость соответственно — низкой) при подобных плотности и емкости по территории, однако при сопоставлении России с Австрией или Швейцарией результаты получаются обратными. Следуя приведенной логике, можно сделать вывод о возможных еще более тяжелых последствиях развития австрийской и швейцарской государственности. Причем Н.М. Добрынин усмотрел опасность в расхождении между Россией и США всего лишь в 3,29 раза, тогда как, например, емкость ФРГ по населению превосходит аналогичный показатель соседней Австрии в 5,5 раза (а расхождение по этому показателю между Индией и Швейцарией составляет целых 170 раз).
Можно предположить, что относительно надежными могут являться аналогии, основанные на совпадении значительной совокупности показателей. Однако и они крайне условны, поскольку действие любого формального фактора находится в зависимости от множества малопросчитываемых социальных, политических, экономических обстоятельств, а также от обстоятельств личностного характера. С этим связаны разнонаправленные тенденции в развитии территориального устройства государств, первоначально сходных по количественным параметрам, и, напротив, сходство в развитии первично непохожих территориальных систем. Например, Канада и Австралия, будучи подобными по первоначальным признакам (степени регламентированности сферы территориального устройства законодательными нормами, форме правления (системам органов государственной власти федерации и субъектов федерации), числу субъектов федерации, правовой системе), эволюционировали в различных направлениях. Так, Австралия в большей степени сохранила первоначальный дуалистический характер, тогда как Канада стала настоящим символом взаимодействия участников федеративных отношений. Таким образом, даже комплексное подобие территориального устройства группы государств вполне может оказаться недостаточным для подготовки достоверных прогнозов.
Рассмотренные и иные проблемы предметно-методологического характера, конечно, являются преодолимыми. Их существование и множественность подтверждающих примеров не только отражают дефекты в конституционно-правовых исследованиях территориального устройства государства, но и дают ориентиры для последующей научной работы. Руководствуясь этой оптимистической позицией, можно утверждать, что осмысление указанной проблематики, несмотря на высокую степень ее разработанности современными, советскими и дореволюционными учеными, остается вполне перспективным направлением конституционно-правовой науки.
Статья выполнена с использованием справочной правовой системы КонсультантПлюс.
Список литературы
1. Глигич-Золотарева М.В. Конституционно-правовые основы российского федерализма: проблемы теории, методологии и практики: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Тюмень, 2009.
2. Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003.
3. Добрынин Н.М. Российский федерализм: генезис, эволюция (избр. публ.): В 2 т. Новосибирск, 2008. Т. 2.
4. Черепанов В.А. Теория российского федерализма: Учеб. пособие. М.,
2005.
5. Чистяков О.И. Становление «Российской Федерации» (1917—1922). М., 2003.
6. Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государства (Конституционные основы). М., 1983.
