Проблемы таможенного контроля и перемещения культурных ценностей через границу российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

В.И. Дьяков

ПРОБЛЕМЫ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ И ПЕРЕМЕЩЕНИЯ КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЕЙ ЧЕРЕЗ ГРАНИЦУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Среди особо опасных видов контрабанды незаконное перемещение через таможенную границу культурных ценностей занимает исключительное место, не всегда адекватно воспринимаемое не только большинством граждан, но и рядовыми таможенниками, а иногда и руководителями соответствующих структур. С одной стороны, есть понимание, как отмечал экс-руководитель ФТС России А.Е. Жерихов, что контрабанда культурных ценностей «является одним из опасных экономических преступлений..., относится к тяжким., а ее квалифицированный состав. - особо тяжким преступлениям» [1]. Именно такой подход при последовательном его воплощении определяет уровень ответственности должностных лиц таможенных органов. Но это понимание нередко носит отвлеченный характер, является «теоретическим». Поэтому реально существует и другая сторона, связанная с тем, что далеко не все должностные лица, занимающиеся таможенным оформлением и таможенным контролем, в полной мере осознают масштабы явления, свою роль и ответственность в регулировании или пресечении незаконных действий, в достаточной степени обладают необходимыми навыками и знаниями, чтобы работать с объектами, отнесенными международным и национальным законодательством к культурным ценностям и являющимися самым сложным товаром из всех, с которыми имеет дело таможенник.

Рассмотрим три вопроса, связанные с перемещением культурных ценностей через таможенную границу.

1. Кто, для чего и как перемещает культурные ценности, попадающие в сферу ответственности таможенных органов?

ВЕСТНИК российской ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИЯ, 3(4) 2008

2. Какие риски наиболее актуальны при осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля культурных ценностей?

3. Что можно предложить для улучшения ситуации?

Эти вопросы в той или иной степени уже подвергались анализу, в том числе автором [2], но есть другие ракурсы, время также вносит свои коррективы. Юридические и криминалистические аспекты проблемы анализировались: А.П. Сергеевым, Т.Р. Сабитовым, Е.В. Медведевым, В.Г. Беспалько, И.В. Дьяковым, Н.С. Ля-пустиной, А.И. Ходановым, В.Ю. Грозиным и др.

1. Культурные ценности по разным причинам обладают особой привлекательностью и имеют важное значение для всех слоев общества, причем не отдельных его представителей, что характерно для других особо опасных видов контрабанды, а неопределенного множества. Это «множество» дифференцировано на численно не равные группы с разным социальным и имущественным статусом.

Самая осведомленная группа с большими возможностями - это крупные и средние коллекционеры и такого же уровня профессиональные торговцы антиквариатом. Они знают законодательство и стремятся его соблюдать. С ними у таможенных органов, за редким исключением, недоразумений нет. Свои вопросы они решают легально или по «серой» схеме с помощью денег и связей, не подвергая себя риску и не создавая проблем таможне.

Более многочисленная часть - мелкие коллекционеры, лотошные торговцы коллекционным товаром, авантюристы-собиратели коллекционного товара. Среди них не мало действующих и потенциальных нарушителей, попадающих в сферу ответственности региональных отделений МВД России. Они, безусловно, нарушают и таможенные правила, а также уголовное законодательство в части незаконного перемещения культурных ценностей, но сами в статистику попадают крайне редко. Это связано с двумя особенностями данной группы, характерными для современной России. Во-первых, количество тех из них, кто стремится самостоятельно вывезти культурные ценности, теперь сравнительно невелико. Во-вторых, кто за это берется, знают законодательство и если что-то перемещают, то делают это подготовленно. Для вывоза «своих» культурных ценностей они используют проводников в поездах, водителей автобусов и большегрузных автомобилей, авиаперсонал - всех, кто регулярно работает на международных маршрутах.

Наиболее массовой частью обладателей культурных ценностей является население. Население сел и городов хранит (нередко еще использует) предметы культа, в частности иконы, книги, возраст которых превышает 50 и 100 лет, предметы народных художественных промыслов и декоративно-прикладного искусства, монеты, боны, банкноты, ценные бумаги [3] и т.д. Список включает все категории, указанные в ст. 7 Закона РФ от 15.04.1993 № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (с изменениями от 02.11.2004). То, что эти предметы являются культурными ценностями, известно специалистам, должностным лицам таможенных органов и небольшому числу граждан. Причем даже эта малая просвещенная часть граждан, по имеющимся данным, не придает своему знанию юридический смысл и поэтому не пытается легитимизировать поведение, отправляясь за границу с домашними раритетами.

Неисчислимое народное культурно-ценностное достояние попадает в сферу интересов таможни тогда, когда в силу различных причин пересекает границу РФ с ближним или дальним зарубежьем. Общим правилом дилетантского отношения к перемещаемым культурным ценностям «народной группы» является повсеместное недекларирование и отсутствие сложных способов утаивания от таможенного контроля. Их

ВЕСТНИК российской ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ, 3(4) 2008

везут почти открыто в сопровождаемом или несопровождаемом багаже, дорожном чемодане, дамской сумке, портфеле, посылке и т.п. В настоящее время более 70% всех возбуждаемых уголовных дел по ч. 2 ст. 188 УК РФ в связи с незаконным перемещением культурных ценностей через границу России относится к вышесказанному [4].

В таможенный учет как провозители культурных ценностей попадают и нерезиденты [5], посещавшие Россию на определенный срок. Примеров много и они очень типичны: «увидел, понравилось, купил, хотел сохранить как память о России или подарить родственникам». Свое приобретение из числа культурных ценностей, проходя таможенный контроль, они не таят, хотя, в лучшем случае, располагают только фискальными документами из магазина. Конечно, среди нерезидентов есть настоящие контрабандисты, есть «оптовики»-коллекционеры - чаще это работники, пользующиеся дипломатической неприкосновенностью, но об их задержании таможенными органами нам известно недостаточно [6] и поведение их при перемещении культурных ценностей не столь наивно, как у их земляков-туристов.

Таким образом, на современном этапе культурные ценности из России незаконно вывозят как резиденты, так и нерезиденты; определенная часть перемещаемого задерживается при прохождении таможенного контроля (условно, в пределах до 8% от общего количества, что соответствует максимальному пределу задержания контрабанды вообще) [7]. По наблюдениям, примерный качественный состав и соотношение выделенных выше групп участников, покушавшихся на контрабанду культурных ценностей, следующий. Более 70% - «население», перемещающее принадлежащие ему по праву наследования (как правило, трудно подтверждаемому, но фактически таковым являющимся) или приобретенные по случаю с соблюдением обычных процедур (чаще всего de jure являющиеся недействительными, так как заключены без письменной сделки (Закон РФ от 15.04.1993 № 4804-I «О вывозе и ввозе культурных ценностей», ст. 45), что игнорируется по незнанию) культурные ценности. Основных причин для перемещения четыре: при выезде из страны на постоянное место жительства; передача родственникам или другим близким людям памятного атрибута; подарок при встрече; продажа с целью окупить поездку.

В пределах 10-15% - мелкие коллекционеры, торговцы коллекционным товаром и т.п. Цель - формирование или улучшение структуры коллекции, а также продажа для получения прибыли.

Около 10% - иностранцы-«сувенирщики». Культурные ценности, антиквариат покупают для личного употребления или в подарок.

Примерно 5-7% - остальные. Причины перемещения культурных ценностей разные, в том числе в качестве образцов для проведения научных исследований.

2. Таможенное оформление и таможенный контроль культурных ценностей проводятся в обязательном порядке при оформлении багажа или товаров как физических, так и юридических лиц при пересечении ими таможенной границы, при пересылке в международном почтовом отправлении или несопровождаемом багаже. Все это описано достаточно подробно, и сейчас нет необходимости возвращаться к вопросу [8]. Проанализируем ошибки и риски, возникающие при таможенном оформлении и таможенном контроле, которых можно избежать как одной, так и другой сторонам.

Риски резидентов и нерезидентов при перемещении культурных ценностей связаны, в первую очередь, с наивным убеждением, что если вещь принадлежит им, то они могут делать с ней все, что угодно. Поэтому пытаются перемещать через таможенную границу культурные ценности наряду с другими предметами личного пользования,

для которых установлен обычный порядок, с твердой уверенностью в своей правоте. Чаще всего их ждут разочарование и потеря предмета, денег, времени.

Следует знать: многое из того, что представляет желаемый интерес в рамках рассматриваемой проблемы, вывозить действительно можно почти беспрепятственно, с минимальными затратами. Это относится к приобретенному антиквариату, буки-нистике, документам, но с «чистым» прошлым (не входящие в списки и реестры, не отнесенные к особо ценному наследию, не хранящиеся на постоянной основе в библиотеках, архивах, музеях, имеющие возраст менее 100 лет), а также культурным ценностям, которые являются собственностью по праву наследования. Минимизация этих рисков предполагает совершение трех действий:

- заблаговременное обращение в компетентную организацию (сейчас это Рос-связьохранкультура, в том числе ее территориальные представительства) или к уполномоченному эксперту;

- получение справки (если предмет, планируемый к вывозу, будет отнесен к числу предметов культурного назначения) или свидетельства, выдаваемого на культурные ценности по результатам экспертизы;

- заполнение соответствующего пункта декларации и предъявление документов и самого предмета при прохождении таможенного контроля. При этом существует определенный порядок действий, о чем владелец будет подробно информирован после обращения в уполномоченный орган или к уполномоченным специалистам и который изложен в Положении о проведении экспертизы и контроля за ввозом и вывозом культурных ценностей [9].

Риски добросовестного приобретателя применительно к проблеме вывоза-ввоза связаны:

- с возможностью купить культурную ценность, похищенную или другим противоправным способом изъятую у законного владельца. При попытке ее легального оформления для последующего перемещения, если это происходит менее чем через 20 лет открытого владения, он ее потеряет, в лучшем случае, с определенной компенсацией затрат, далеко не полных или вовсе без таковой (ст. 43, 44 Закона РФ от 15.04.1993 № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей»). Минимизация этого риска требует обращения к легальным продавцам, которые должны предоставить информацию по идентификации и атрибуции культурных ценностей, назвать имя предыдущего владельца или автора и другие обстоятельства продажи, выдать фискальные документы;

- с неправильным оформлением сделки с культурными ценностями, включая дарение. Если сделка не заключена в письменной форме, то она будет признана ничтожной;

- с приобретением за рубежом предметов, перемещение которых ограничено или запрещено как местным, так и российским законодательством или одним из них;

- с неправильным приобретением культурных ценностей в официальных торговых точках. Приобретение через торговое предприятие должно сопровождаться выпиской платежных документов. Однако наличие платежных документов, как правило (по крайней мере в России), является только легальным основанием получения разрешения на вывоз или ввоз культурных ценностей, но не заменяет его.

Практически во всех странах, подписавших и ратифицировавших Конвенцию ЮНЕСКО 1970 г. «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности», есть национальные законы со схожим содержанием. Поэтому не стоит рассчитывать на либеральное отношение таможенных чиновников (во всех странах это государст-

венные люди, действующие не по личной прихоти, а в соответствии с инструкциями и приказами, которые могут меняться), а следует заручиться документом компетентного органа власти, если приобретение относится к категории культурных ценностей и вам не хотелось бы его потерять.

Риски, связанные с работой таможенных органов:

- не обнаружить при проведении таможенного контроля культурные ценности, не предъявленные перевозчиком в установленном порядке;

- принять культурные ценности за предметы культурного назначения или другие предметы, не представляющие интерес для таможенных органов и вывоз которых в качественном отношении не ограничен;

- не выявить поддельные документы на вывоз культурных ценностей, а также оформленные с нарушением действующего порядка, на старых бланках и т.п.;

- не выявить культурную ценность из разряда раритетов и уникумов, замаскированную под ординарную;

- не выявить культурную ценность, вывоз которой запрещен на основании ст. 9 Закона РФ от 15.04.1993 № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей»;

- нарушить без должного основания права собственника культурных ценностей.

За каждым из рисков стоит реальная утрата культурного достояния России. Из

вышеназванных рисков, сформулированных на основании реальных событий, имевших место и выявленных неоднократно в разных таможенных органах, особое место, по нашему мнению, занимают ошибки, ведущие к нарушению прав собственника без достаточных оснований. Это создает негативные моменты, влияющие на репутацию российской таможни. Вот один из таких примеров. Некий гражданин Китая во временном режиме ввез бинокль, датированный концом XIX в., изготовленный в Великобритании, с гравировкой надписей, сделанных в Санкт-Петербурге, вероятно, приобретенный им в харбине у потомков русских эмигрантов, для консультации по атрибуции предмета с российскими специалистами. Он официально задекларировал предмет, представил документы и культурную ценность к досмотру. Тем не менее бинокль был изъят таможенным органом, отправлен на экспертизу, владельца оштрафовали и отпустили, возбудив уголовное дело. Финал не известен. Скорее всего, владелец на суд не явился, а бинокль был обращен в собственность РФ.

Минимизация рисков предполагает:

- дальнейшее совершенствование досмотровой работы и широкое применение специализированных технических средств таможенного контроля, таких как ПАК «Сканер» [10];

- повышение квалификации должностных лиц, их общекультурного и специального уровней подготовки.

3. Мировая статистика, несмотря на все совокупные усилия компетентных органов, безусловно, свидетельствует, что незаконный оборот культурных ценностей не уменьшается, а с каждым годом возрастает. Если в начале 80-х гг. хх в., по оценке ЮНЕСКО, стоимость культурных ценностей, находящихся в нелегальном обороте, составляла более 3 млрд. долл. США [11], то на рубеже веков только произведений искусства похищалось в год на 4,5 млрд. [12]. При этом общеизвестно, что приведенные цифры вскрывают малую толику движимой части культурного наследия, находящегося в сфере теневого бизнеса. Возрастание количества культурных ценностей в незаконном обороте - процесс объективный, стимулируемый повсеместным повышением спроса и предложения, с одной стороны, все более эффективной работой спецслужб по раскрытию этого вида преступлений, с другой стороны.

В целях минимизации данного преступного явления в России, на наш взгляд, следует рассмотреть три направления деятельности:

- совершенствование законодательства, правоприменительной и экспертно-раз-решительной деятельности;

- организация информированности всех заинтересованных лиц о порядке и правилах приобретения, оформления, перемещения культурных ценностей;

- создание реальных условий по легальному приобретению, оформлению, перемещению через границу культурных ценностей, вывоз которых не наносит ущерба национальным интересам России.

3.1. Есть безусловная логика в определении «культурные ценности», которое дано в ст. 6 Закона РФ от 15.04.1993 № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей»: «...движимые предметы материального мира, находящиеся на территории Российской Федерации...». Оно неудовлетворительно как дефиниция в гносеологическом, семантическом и методологическом значениях, тем не менее предложить что-то другое, не меняя концепции Закона в части списка категорий культурных ценностей, как представляется, практически невозможно.

Законодатель посчитал правильным ввести в компетенцию вышеназванного Закона в качестве категорий культурных ценностей «редкие коллекции и образцы флоры и фауны, предметы, представляющие интерес для таких наук, как минералогия, анатомия и палеонтология» (ст. 7), следуя ст. 1 базового международного документа - Конвенции ЮНЕСКО 1970 г. «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности». В таком виде это положение, неудовлетворительное с позиции определения понятия «культура», может работать или выборочно (на основании ведомственных инструкций и писем, с учетом направлений и стран, в которые и из которых осуществляется экспорт/ импорт культурных ценностей), или тотально. Оба подхода очень уязвимы в отношении как теории, так и практики организации таможенного контроля, с одной стороны, а с другой - прав физических и юридических лиц на осуществление действий с культурными ценностями. Нередко возникает коллапс, когда реальные отрасли науки (геология, минералогия, археология, анатомия) нуждаются в перемещении образцов для проведения тех или иных анализов за границей. Другая крайность, когда антропологический материал, полученный при раскопках древних захоронений, свободно перемещается через границу, не вызывая вопросов у таможни.

К сожалению, законодатель не ко всем позициям международного документа отнесся столь же внимательно. На это обратили внимание, сделав акценты на методологические, организационные подходы, дискриминацию прав граждан в сравнении с правами учреждений культуры и государства [13].

Отметим явное, на наш взгляд, упущение отечественного законодателя, касающееся практики таможенного контроля и дальнейшего судебного разбирательства. В Конвенции отдельной строкой выделены этнологические материалы. В Законе эта строка отсутствует. В то же время почти всегда таможенные органы вынужденно игнорируют перемещение этнологических материалов, так как отсутствует соответствующая прямая регламентация, не открывающая перспективу судебного решения в пользу государства. Например, в Хабаровском аэропорту при попытке вывоза в Японию было задержано снаряжение шамана. Его вернули наследникам бывшего владельца в Охотский район Хабаровского края. Через некоторое время сотрудники музея, пытавшиеся его приобрести, узнали, что он вновь продан.

Не имеет перспективы судебного решения в пользу государства также вывоз многих археологических материалов. В Конвенции археологические находки, полученные любым путем, являются предметом ее компетенции; в Законе - только полученные в результате раскопок. Законодатель не придал значения тому факту, что «раскопки» - официальное действие и их результаты только малая часть артефактов, находящихся в незаконном обороте. Поэтому добросовестно выполненная досмотровая работа на таможенном терминале по задержанию археологических предметов, добытых, к примеру, «черными археологами» или найденных при случайных обстоятельствах, не будет иметь продолжения в суде.

Эти примеры показывают, что действующий Закон требует серьезной редакции с учетом существующих предложений, международного опыта и больших изменений, имевших место в России после 1993 г.

3.2. Незнание закона не освобождает от ответственности. Но нельзя заставлять обыкновенного человека без конца обращаться за помощью к юристам, а именно это требуется, чтобы получить необходимые разъяснения и правильно оформить для вывоза обыкновенный домашний раритет (икону, старую книгу, фарфоровую статуэтку и т.п.). В статье 13 Закона предусматривалось создание Федеральной службы по сохранению культурных ценностей. Служба не была создана, ее роль взяло на себя Министерство культуры РФ. На данном этапе готовится третья реорганизация структуры, исполняющей эти обязанности. Поэтому мало кто знает постоянно меняющееся и трудно произносимое название специально уполномоченного территориального органа Министерства культуры РФ и его адрес, в котором следует получить нужную консультацию, оплатить проведение экспертизы, оформить необходимые документы. В связи с этим предлагаем следующие меры:

- сведения о реквизитах специально уполномоченной организации разместить везде, где продают культурные ценности любой категории и возраста;

- краткую стандартно выполненную памятку о порядке действия с культурными ценностями вручать всем нерезидентам, а также тем резидентам, которые планируют вывоз приобретенного;

- коротко и просто изложенные рекомендации по перемещению культурных ценностей и ответственности за их недекларирование разместить на видных местах всех пунктов пропуска через границу.

3.3. В перспективе, полное оформление документов для вывоза должно стать обязанностью продавца. При этом необходимо ввести ценовую градацию, которая позволит недорогие объекты (картины, скульптуру, антикварную посуду и др.) вывозить только на основании фискальных документов продавца. В этом случае, если возникает спорная ситуация, ответчиком должен становиться продавец, а не добросовестный приобретатель.

Таким образом, проблемы, связанные с перемещением через таможенную границу культурных ценностей, многообразны и сложны. Они распадаются на кластеры, ответственность за содержание и легитимность которых несут три субъекта: 1) вла-делец-провозитель; 2) органы, представляющие интересы государства и на которые возложены обязанности Федеральной службы по сохранению культурных ценностей; 3) таможенные органы, осуществляющие оформление и контроль товаров, борьбу с контрабандой культурных ценностей.

Без совершенствования законодательства, упрощения процедурных вопросов, усиления взаимодействия государственных органов и создания легкодоступных инструктивных модулей и поведенческих алгоритмов для субъектов, перемещающих культурные ценности, обозначенные проблемы еще долго будут создавать напряжен-

ность в российском обществе. Субъекты, имеющие право законодательной инициативы, должны стимулировать развитие этого направления деятельности и подключить научную общественность к разработке и критическому обсуждению специальных вопросов, далеко не полностью рассмотренных в этой статье.

Список использованных источников

1. Жерихов А.Е. Правовые и организационные основы борьбы с контрабандой культурных ценностей: Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. С. 17.

2. Актуальные проблемы сохранения культурных ценностей в Дальневосточном регионе. Ч. 1. Хабаровск: Издательский дом «Частная коллекция», 2002; Ч. 2. Владивосток: ИРА «Комсомолка», 2003; Богуславский М.М. Культурные ценности в международном обороте: правовые аспекты. М.: Юристъ, 2005. 427 с.; Дьяков В.И. Таможенные проблемы и совершенствование дела сохранения культурных ценностей // Таможенная служба России на защите экономических интересов страны: Материалы докладов Всероссийской конференции. М., 2003. С. 173-176; Он же. Культурные ценности из «вещи в себе» в «вещь для нас» // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2002. № 3. С. 75-85; Дьяков В.И., Дьяков И.В., Левданская Н.А. и др. Культурные ценности глазами таможенника: Учебное пособие. Владивосток: Российская таможенная академия, Владивостокский филиал, 2004. 202 с.; Ляпустин С.Н. Борьба таможенных органов с контрабандой культурных ценностей // Форум: Методический сборник. Вып. 3. М.: РИО РТА, 1997. С. 55-91.

3. Приказ Минкультуры России от 07.08.2001 № 844 «Об уточнении порядка оформления документации на право вывоза культурных ценностей и предметов культурного назначения с территории Российской Федерации». Приложение 1.

4. Саратовские таможенники предотвратили вывоз иконы Святого Николая Чудотворца. Режим доступа: http//www.tks.ru/crime/2008/06/25/08; В контейнере из Ташкента обнаружена старинная икона. Режим доступа: http//www.tks.ru/crime/2008/08/08/03; Незнание таможенных правил может привести к уголовной ответственности. Режим доступа: http// www.tks.ru/crime/2008/08/05/10; Башкортостанская таможня - пока пять. Режим доступа: http//www.tks.ru/crime/2008/07/09/06; Медные и стальные россыпи. Режим доступа: http//www.tks.ru/crime/2008/08/19/08.

5. Культурное наследие останется в России. Режим доступа: http//www.tks.ru/ crime/2008/08/11/0010.

6. Круглов А.С. О любви, дружбе и таможенной службе. М., 2002.

7. Кисловский Ю.Г. Контрабанда: история и современность. М.: ИПО «Автор», 1996. С. 14.

8. Дьяков В.И. Особенности и порядок таможенного контроля культурных ценностей // Таможенное дело, экономика и право на Дальнем Востоке России: Сборник научных трудов. Владивосток: Российская таможенная академия, Владивостокский филиал, 2006. С. 42-50; Подопригора Г.В. Особенности таможенного оформления культурных ценностей, пересылаемых в международных почтовых отправлениях и перемещаемых физическими лицами в багаже. Режим доступа: http//kulturasochi.narod.ru/ D0KUMENTY.htm/2006/04/07.

9. Постановление Правительства РФ от 27.04.2001 № 322 «Об утверждении Положения о проведении экспертизы и контроля за вывозом культурных ценностей».

10. Приказ ГТК России от 29.12.2003 № 1560 «О принятии на снабжение таможенных органов Российской Федерации ПАК Сканер».

11. Курьер ЮНЕСКО, 1983.

12. Global Report on Crime and Justice / Editor Graeme Newman; Published for the United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention. New York, Oxford: Oxford University Press, 1999. Режим доступа: http//www.crime.vl.ru/docs/stats/glreep.htm.

13. Левданская Н.А. Российский закон «О вывозе и ввозе культурных ценностей» и положения Конвенции ЮНЕСКО 1970 г.: сравнительная оценка // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2002. № 2. С. 43-50.