CC BY
12УДК 342.534
Никитина А.В.,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного, административного и финансового права Хабаровского государственного университета экономики и права
ПРОБЛЕМЫ СУДЕБНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ
ДЕПУТАТСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ
Одним из субъектов конституционно-правовых отношений, процессуальная правосубъектность которых является мало исследованной, являются депутатские объединения. В результате, законодательство, регулирующее их право на обращение в суд, характеризуется рядом коллизий и пробелов.
Анализируя право группы депутатов численностью не менее 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы РФ обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом, автор отмечает, что в условиях доминирования одной фракции в российском парламенте и довольно низкой численности иных фракций, такой запрос становится невозможным, парламентское меньшинство фактически утрачивает право на обращение в Конституционный Суд РФ. В связи с чем, автор делает вывод о необходимости наделить фракцию в Государственной Думе (независимо от числа состоящих в ее составе депутатов) правом на обращение с запросом в Конституционный Суд РФ по делам о проверке конституционности нормативных правовых актов органов государственной власти и договоров между ними, а также не вступивших в силу международных договоров.
Также в статье поднимается вопрос о противоречии российского конституционного законодательства, наделяющего группу депутатов, фракцию в Государственной Думе правом на обращение в суды общей юрисдикции по делам о расформировании избирательных комиссий, комиссий референдума, об оспаривании решения (бездействия) Государственной Думы, касающегося отказа в досрочном прекращении полномочий депутата, и Кодекса административного судопроизводства РФ, общие положения которого не предусматривают права депутатских объединений быть административными истцами. В статье предлагаются варианты решения указанных проблем. Ключевые слова: конституционно-правовой спор, конституционный конфликт, депутатское объединение, депутатская фракция, Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, Кодекс административного судопроизводства РФ
Nikitina A.,
PhD in Law, Associate Professor, Associate Professor of Chair of Constitutional, Administrative and Financial Law of the Khabarovsk State University of Economics and Law
THE ISSUES OF JUDICIAL-PROCEDURAL LEGAL IDENTITY OF DEPUTY ASSOCIATIONS
One of the subjects of constitutional-legal relations, the procedural legal identity of which is little 'investigated, is deputy associations. As a result, the legislation, governing their right to go to court is characterized by a number of conflicts and gaps. Analyzing the right of a group of deputies numbering not less than 1/5 of the total number of deputies of the State Duma to appeal with a request to the Constitutional Court of the Russian Federation, the article author notes that under the domination of one faction in the Russian Parliament and a fairly low number of other factions, such a request becomes impossible, the parliamentary minority actually loses the right to appeal to the Constitutional Court of the Russian Federation. In this connection, the contributor makes the conclusion about the necessity to give the right to the faction in the State Duma (regardless of the number of its members) to submit a request to the Constitutional Court of the Russian Federation on cases about the verification of constitutionality of normative acts of public authorities and agreements between them, as well as international treaties that have not entered in force.
The article also raises the issue of the contradiction between the Russian constitutional legislation, which gives the right to a group of deputies, a faction in the State Duma to appeal to the courts of general jurisdiction in cases of dissolution of election commissions, referendum commissions, challenging the decision (inaction) of the State Duma concerning the refusal to terminate the powers of a deputy, and the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation, the general provisions of which do not provide for the right of deputy associations to be administrative plaintiffs. The article offers solutions to these issues.
Keywords: constitutional-legal dispute, constitutional conflict, deputy association, deputy faction, Constitutional Court of Russian Federation, courts of general jurisdiction, Code of Administrative Procedure of Russian Federation
В условиях плюралистической демократии конфликт, конкуренция интересов различных политических сил являются обычным явлением. Будучи представленными в парламенте, носители этих интересов переносят конфликт на деятельность в законодательном органе. В силу этого конфликтные отношения между представителями различных партий могут проявляться при принятии любых решений, относящихся к ведению парламента.
Наиболее остро такие конфликты проявляются при принятии законов, а после их принятия конфликт может получить юридическое оформление (и продолжение) в виде конституционно-правового спора, если носители политических сил, оставшиеся при принятии закона в меньшинстве, обладают правом на обращение в соответствующий суд (конституционный суд или суд общей юрисдикции). Европейская комиссия за демократию через право отмечает, что «Конституционный суд может играть важную роль в установлении верховенства закона и укрепления законности защиты прав парламентского меньшинства. Когда дело будет передано в Конституционный Суд от группы членов парламента, решение суда может способствовать преодолению политического конфликта при принятии законопроекта или закона» [3, с. 44-45].
Кроме этого, парламентское меньшинство, наделенное правом обращаться в Конституционный Суд с требованием о проверке конституционности любых нормативных правовых актов, имеет реальную возможность стать «оппонентом» главе государству или правительству, если большинство в парламенте не составляет им противовеса, не обеспечивая, таким образом, баланс и реальную независимость властей. Таким образом, наделение группы депутатов или постоянных депутатских объединений правом на обращение в судебные органы конституционного контроля с требованием о проверке конституционности нормативных правовых актов, позволяет защищать интересы тех политических сил, которые составляют меньшинство, представляют оппозицию, что, в свою очередь, способствует укреплению демократии.
Поскольку различные политические силы представлены в парламенте депутатами определенных политических партий, в зарубежном законодательстве имеются примеры наделения правом на обращение в конституционный суд политических партий, имеющих места в парламенте, или групп де-
путатов, парламентских фракций, представляющих правящую или оппозиционную партию. Например, согласно ст. 150 Конституции Турецкой Республики и ч. 1 ст. 35 Кодекса Турецкой Республики об учреждении и правилах процедуры Конституционного Суда обращаться в Конституционный суд с иском о признании кодексов, указов, имеющих силу закона, внутренних правил Великого Национального Собрания Турции противоречащими Конституции могут, помимо высших государственный органов, также парламентские группы правящей и оппозиционной партий. Если больше, чем одна политическая партия находится у власти, право правящей партии просить об аннулировании неконституционных актов осуществляется партией, имеющей большинство в парламенте [7]. Статья 38 Кодекса конституционной юрисдикции Республики Молдова наделяет парламентскую фракцию правом на обращение в Конституционный Суд Республики Молдова [6].
Подобное законодательное решение является удачным шагом в защите прав парламентского меньшинства, парламентской оппозиции. В отличие от групп депутатов - субъектов-заявителей в Конституционном Суде РФ, депутатские фракции являются постоянным, юридически оформленным депутатским объединением, представляющим не сиюминутные интересы конкретного депутата, а сложившиеся политические взгляды и представления, соответствующие, как правило, программе той или иной политической партии. Как отмечает Конституционный Суд РФ, «фракционная организация деятельности парламента позволяет депутатам объединиться, сформировать и коллективно отстаивать свою политическую позицию» [10]. В научной литературе подчеркивается, что роль депутатской фракции заключается не только в отстаивании своих партийных, и, соответственно, корпоративных интересов, но и электората в целом [2, с. 125]. «Являясь чрезвычайно важным структурным элементом института многопартийности, фракции, по сути, выполняют роль тех органов, через которые партии осуществляют функцию представительства интересов общества» [5, с. 22].
С позиции теоретических основ публично-правовых споров, фракция депутатов в парламенте - это такой субъект, который может защищать и интересы политической партии как элемента гражданского общества, отражающего определенные политиче-
Как цитировать статью: Никитина А.В. Проблемы судебно-процессуальной правосубъектности депутатских объединений // Вестник Академии права и управления. 2018. № 1(50). с. 80-85
ские взгляды, и интересы довольно большого числа избирателей, голосовавших за депутатов - членов фракции (т.е. интересы определенной части народа), и интересы конкретных депутатов - лиц, обладающих особым конституционно-правовым статусом, и, в то же время, публичные интересы, поскольку будучи избранными, депутаты становятся частью парламента - органа государственной власти, наделенного конституционно установленной компетенцией. В этом смысле депутатская фракция является «идеальным» субъектом, который может быть наделен статусом заявителя в конституционно-правовых спорах.
В условиях доминирования одной фракции в российском парламенте и довольно низкой численности иных фракций, запрос группы депутатов численностью не менее 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы РФ в Конституционный Суд РФ становится невозможным, парламентское меньшинство утрачивает право на обращение в судебный орган конституционного контроля. В связи с этим представляется необходимым наделить фракцию в Государственной Думе (независимо от числа состоящих в ее составе депутатов) правом на обращение с запросом в Конституционный Суд РФ по делам о проверке конституционности нормативных правовых актов органов государственной власти и договоров между ними, а также не вступивших в силу международных договоров.
В силу исключительно конституционно-правового статуса депутатской фракции, группы депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, группы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, определение их в законодательстве в качестве стороны правового спора может свидетельствовать о конституционной природе такого спора. Например, группы депутатов определенной численности являются административными истцами по делам о расформировании избирательных комиссий и комиссий референдума (ч. 14 ст. 239 Кодекса административного судопроизводства РФ). Конституционно-правовая природа отношений, из которых возникают данные споры, статус сторон спора, основания спора в виде конституционного правонарушения, а также конституционно-правовые последствия его разрешения в виде расформирования избирательной комиссии позволяют охарактеризовать данную разновидность спора как конституционно-правовую.
Сравнительный анализ зарубежного правового регулирования показывает, что депутатские объединения могут быть субъектами-заявителями не только в делах о проверке конституционности нормативных правовых актов, но и в спорах об утрате депутатского мандата. Так, например, в соответствии с §92 Акта о Конституционном Суде Чешской Респу-
блики ходатайство с просьбой об определение того, является ли депутат или сенатор утратившим мандат может быть подано в Конституционный Суд Чешской Республики группой не менее 20 депутатов, если ходатайство касается депутата, или группой не менее 10 сенаторов, если оно касается сенатора [1]. Не менее одной пятой членов парламента Грузии имеет право подать конституционную жалобу о конституционности решения парламента о признании или досрочном прекращении полномочий члена парламента (ст. 40 Органического закона Грузии «О Конституционном Суде Грузии») [8]. Жалобы на решения Бундестага относительно потери места в Бундестаге могут быть поданы в Федеральный Конституционный Суд парламентской группой или меньшинством в Бундестаге, если это меньшинство содержит, по меньшей мере, 1/10 от установленного законом числа представителей (ст. 41 Основного закона Федеративной Республики Германии). Конституционный Суд Португальской Республики по требованию парламентской фракции, а также, по крайней мере, 10 членов соответствующего парламента рассматривает дела об утрате мандата в Ассамблее Республики и в областных законодательных ассамблеях (ст. 223 Конституции Португальской Республики, ст. 91-А, 91-В Закона о Конституционном Суде Португальской Республики) [4]. В Республике Албания вопрос о невозможности совмещения депутатского мандата с другой прибыльной деятельностью устанавливается Конституционным Судом по требованию одной десятой членов Кувенда (ст. 70 Конституции Республики Албания).
В Российской Федерации Конституционный Суд такого рода споры не рассматривает, однако расширение круга юридических споров, инициируемых депутатскими объединениями, осуществляется именно под воздействием практики Конституционного Суда РФ, который, проверяя конституционность положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группыдепутатов Государственной Думы, во-первых, указал на возможность судебного обжалования постановления Государственной Думы о досрочном прекращении полномочий депутата, нарушившего соответствующие ограничения и запреты, и, соответственно, правомочие Верховного Суда Российской Федерации проверить его законность и обоснованность, а, во-вторых, предусмотрев возможность оспаривания и решения (или бездействия) Государственной Думы, касающихся отказа в досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы, если не согласные с данным решением (или бездействием) лица полагают, что для этого у них имеются достаточные основания, отметил, что к
таким заинтересованным лицам, в любом случае относятся депутатские фракции, а также могут быть отнесены и иные лица, наделенные публично-правовым статусом, позволяющим инициировать рассмотрение соответствующего вопроса в Государственной Думе. При этом, как указал Конституционный Суд РФ, установление перечня субъектов, управомоченных на инициирование соответствующих обращений, и закрепление гарантий их рассмотрения судом в приоритетном порядке - прерогатива федерального законодателя» [9]. Данная правовая позиция, выработанная в 2012 году, имела отношение к Гражданскому процессуальному кодексу РФ, в соответствии нормами которого и оспаривались указанные решения. В настоящее время данный порядок регулируется Кодексом административного судопроизводства РФ, который применяется наряду с положениями Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», и в процессуальном плане обладает рядом недостатков.
Первая проблема состоит в несогласованности норм этих законов. Прямо следуя правовой позиции Конституционного Суда РФ, законодатель наделил правом обратиться в суд с требованием об оспаривании решения (или бездействия) Государственной Думы, касающегося отказа в досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы, «фракции или иных лиц, наделенных надлежащим публично-правовым статусом, перечень которых устанавливается федеральным законом (ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). В то же время, согласно положениям ст. 38, 40 и 218 Кодекса административного судопроизводства РФ предъявление административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти возможно гражданином, организацией в случае, если нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы; в случае, если это предусмотрено законом - общественным объединением - в интересах членов этого общественного объединения.В случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами, Кодексом административного судопроизводства РФ и другими федеральными законами, государственные органы, должностные лица, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов. Прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц.
Таким образом, общие положения Кодекса административного судопроизводства РФ не предусматривают наделения депутатской фракции (как и группы депутатов) статусом административного истца (зарубежный опыт и практика показывают, что группы депутатов и депутатские фракции чаще являются субъектами конституционно-правовых споров, рассматриваемых конституционными судами). При этом депутатская фракция не относится ни к одной из перечисленных в Кодексе категорий субъектов (не является ни государственным органом, ни общественным объединением). В результате в практике могут возникнуть вопросы не только о возможности депутатского объединения обращаться в суд с административным заявлением, но и о процедуре реализации такого права (кто вправе осуществлять представительство фракции в суде, кто от имени фракции может выдавать доверенность, как принимается решение об обращении в суд и пр.).
Кроме этого, перечень «иных лиц, наделенных надлежащим публично-правовым статусом», которые могли бы наряду с фракцией обжаловать бездействие Государственной Думы, касающиеся отказа в досрочном прекращении депутатского мандата, не установлен ни в одном федеральном законе. Вероятно, задача законодателя при формулировании нормы ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» состояла не в том, чтобы сделать отсылку к несуществующему федеральному закону, а именно в данной статье перечислить лиц, наделенных публично-правовым статусом и правом на обращение в суд. Вторая проблема состоит в том, что отсутствие в Кодексе упоминания депутатской фракции как субъекта правового спора, разрешаемого в порядке административного судопроизводства, не позволяет фракции депутатов в региональном парламенте оспорить отказ в прекращении полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, поскольку Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вообще не предусматривает возможности оспорить решение (или бездействие) об отказе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ прекратить полномочия регионального депутата и не называет, таким образом, категории лиц, которые вправе такой отказ обжаловать.
Стоит отметить и тот факт, что предметом упомянутого выше Постановления Конституционного Суда РФ не являлся вопрос о возможности обжалования решения (или бездействия) Совета Федерации, касающихся отказа в досрочном прекращении полно-
мочий члена Совета Федерации, если не согласные с данным решением (или бездействием) лица полагают, что для досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации имеются достаточные основания. Соответственно, данный вопрос в настоящий момент времени не решен в процессуальном законодательстве. В отсутствие фракционной системы организации подобным полномочием могла бы быть наделена группа членов Совета Федерации определенной численности (например, не менее одной пятой членов Совета Федерации).
Думается, что депутатская фракция, а также группа депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, группа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ определенной численности может быть наделена правом оспаривать и иные постановления, а также бездействие соответствующей палаты Федерального Собрания РФ или законодательного органа государственной власти субъекта РФ. В отношении депутатской фракции или группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания (например, численностью не менее 50 депутатов) и группы членов Совета Федерации Федерального Собрания (например, численностью 20-30 парламентариев) является актуальным возможность оспаривать постановления Государственной Думы и Совета Федерации, принимаемые ими в соответствии со ст. 102, 103 Конституции РФ, по причине, например, процедурных нарушений. Аналогичными правами можно наделить депутатскую
фракцию или группу депутатов (численностью, например не менее 1/5) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Помимо этого, депутатская фракция могла бы быть наделена правом быть заявителем в делах о проверке законности досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ (в случае самороспуска, роспуска высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации или Президентом РФ в соответствии со ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) в целях защиты интересов депутатов, входящих в ее состав. Безусловно, это требует внесения изменений в статью 38 Кодекса административного судопроизводства РФ, определяющую статус сторон административного судопроизводства.
Таким образом, развитие процессуального законодательства, опосредующего разрешение конституционно-правовых споров, требует учета особого конституционно-правового статуса депутата, групп депутатов и парламентских фракций не только как субъектов, обладающих материальной, но и процессуальной правосубъектностью, и более широкого закрепления в нормах такого законодательства возможностей этих лиц обращаться в суд с требованиями не только в защиту своего конституционно-правового статуса, но и в защиту ценностей представительной демократии, иных публичных интересов.
Список литературы
1. Акт о Конституционном Суде Чешской Республики от 16 июня 1993 г. // иР1:ИИр:/Мшш.и$ои^с2/А1еа^т/ user_upload/ustavni_soud_www/Pravni_uprava/AJ/Constitutional_court_act_182_1993.pdf (дата последнего обращения: 2 февраля 2018 г.).
2. Арабаева А. Депутатское объединение в парламенте Кыргызской республики // Власть. 2009. № 11. С. 124-126.
3. Заключение по проекту Закона о Конституционном Суде Азербайджанской Республики № CDL-INF(1996)010 // Сборник заключений, докладов и исследований Венецианской комиссии о конституционном правосудии (усовершенствованный): Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия), 18 декабря 2017 г. Страсбург. 95 с.
4. Закон о Конституционном Суде Португальской Республики № 28/82 от 15 ноября 1982 г. // и^: http://www. tribunalconstitucional.pt/tc/en/tclaw.html (дата последнего обращения: 2 февраля 2018 г.).
5. Измайлова Е.А. К вопросу создания и прекращения деятельности депутатского объединения (фракции) в законодательном органе субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5. С. 22-26.
6. Кодекс конституционной юрисдикции Республики Молдова № 502-Х111 от 16 июня 1995 г. // и^: http://www. constcourt.md/public/files/file/Baza%20legala/CodJC.rus.pdf (дата последнего обращения: 2 февраля 2018 г.).
7. Кодекс Турецкой Республики об учреждении и правилах процедуры Конституционного Суда № 6216 от 30 марта 2011 г. // и^: http://www.constitutionalcourt.gov.tr/inlinepages/legislation/LawOnConstitutionalCourt.html (дата последнего обращения: 2 февраля 2018 г.).
8. Органический закон Грузии «О Конституционном Суде Грузии» от 31 января 1996 г. // и^: http://constcourt. ge/en/court/legislation/law.page (дата последнего обращения: 2 февраля 2018 г.).
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2012 г. № 34-П // Собрание законодательства РФ. 2013. № 1. Ст. 78.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2012 г. № 4-П // Собрание законодательства РФ. 2012. № 11. Ст. 1365.
Reference list
1. Act of 16 June 1993 on the Constitutional Court of the Czech Republic // URL:http://www.usoud.cz/fileadmin/user_ upload/ustavni_soud_www/Pravni_uprava/AJ/Constitutional_court_act_182_1993.pdf (last accessed: February 2, 2018).
2. Arabaeva A. Deputy association in the Parliament of the Kyrgyz Republic // Vlast'. 2009. №11. P. 124-126.
3. Conclusion on the draft law on the Constitutional Court of the Republic of Azerbaijan no. CDL-INF(1996)010 // Collection of conclusions, reports and studies of the Venice Commission on constitutional justice (improved): European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), 18th of December, 2017. Strasbourg. 95 p.
4. Law on the Constitutional Court of the Portuguese Republic №28/82 of 15th of November, 1982 // URL: http://www. tribunalconstitucional.pt/tc/en/tclaw.html (last accessed: February 2, 2018).
5. IzmaylovaE. Revisiting of creation and termination of activity of Deputy Association (faction) in legislative authority of the entity of the Russian Federation // State power and local government. 2009. №5. P. 22-26.
6. Code of Constitutional Jurisdiction of the Republic of Moldova №502-XIII of 16th of June, 1995 / / URL: http://www. constcourt.md/public/files/file/Baza%20legala/CodJC.rus.pdf (last accessed: February 2, 2018).
7. Code of the Republic of Turkey on the establishment and rules of procedure of the Constitutional Court №6216 of 30th of March, 2011 // URL: http://www.constitutionalcourt.gov.tr/inlinepages/legislation/LawOnConstitutionalCourt. html (last accessed: February 2, 2018).
8. Organic Law of Georgia on the Constitutional Court of Georgia of 31st of January, 1996 // URL: http://constcourt.ge/ en/court/legislation/law.page (last accessed: February 2, 2018).
9. The Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation from December 27, 2012 №34-P // Official Gazette of the Russian Federation. 2013. №1. Art. 78.
10. The Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation of 28th of February, 2012 №4-P // Official Gazette of the Russian Federation. 2012. №11. Art. 1365.
