CC BY
53
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. НАЛОГОВОЕ ПРАВО
УДК 347.73:614.2(470+571)
Н. Н. Лайченкова, С. А. Нефедова
Проблемы становления института государственно-частного партнерства в системе здравоохранения Российской Федерации
В данной статье дан анализ состояния системы здравоохранения РФ в свете недофинансирования отрасли из государственных источников. Сделан вывод о необходимости принятия мер по развитию не только государственной, муниципальной, но и частной системы здравоохранения. Определена роль нормативно-правового обеспечения и реформирования медицинских правовых основ, стимулирующих привлечение инвестиций в отрасль и развитие института государственно-частного партнерства.
In this article the analysis of a condition of a health care system of the Russian Federation is this. In the light of insufficient funding of an industry from the state sources the conclusion is drawn on need of taking measures to development not only the state, municipal, but also private health care systems. The role of standard legal support and reforming of the medical legal basis on process of stimulation of investment attraction in an industry and development of institute of public-private partnership is determined.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, финансирование здравоохранения, гарантии защиты здоровья граждан, частная система здравоохранения, инвестиции, добровольное медицинское страхование, обязательное медицинское страхование.
Key words: public-private partnership, financing of health care, guarantee of protection of health of citizens, private health care system, investments, voluntary medical insurance, compulsory medical insurance.
Уровень здоровья граждан является базовым показателем эффективного функционирования страны, а охрана здоровья, его поддержание и укрепление - приоритетными целями развития любого государства,
© Лайченкова Н. Н., Нефедова С. А., 2017
118
пропагандирующего социальные идеалы. Здоровье граждан во многом зависит от развития системы здравоохранения, ее оптимального финансирования, обеспечивающего как максимальную доступность, так и высокое качество медицинской помощи.
Традиционно к принципам функционирования системы здравоохранения относят:
- установление равных гарантий защиты здоровья граждан и обеспечение доступной качественной медицинской помощи на всей территории государства;
- стимулирование инновационного развития здравоохранения;
- систематическое обновление порядков и стандартов оказания медицинской помощи;
- проведение мероприятий профилактической направленности.
Равные гарантии защиты здоровья граждан предполагается обеспечивать за счет установленного качества оказания медицинской помощи на основе ее стандартизации и создания системы управления качеством, гарантированной доступности медицинской помощи в рамках унифицированного порядка ее оказания и адекватных механизмов ее обеспечения, государственно-правовых мер по формированию культа здорового образа жизни и внедрению популяционной стратегии и профилактики [4, с. 57].
Приоритетный национальный проект «Здоровье» доказал, что увеличение финансирования здравоохранения, повышение его эффективности является главным условием для улучшения здоровья населения РФ. Необходимо отметить, что даже минимальные вложения в увеличение государственного финансирования здравоохранения создали в 2004-2013 гг. условия для существенного сокращения смертности и увеличения продолжительности жизни российских граждан. В указанные годы снижению смертности на 1 % соответствовало увеличение государственного финансирования в постоянных ценах в среднем на 2 % [5, с. 9].
Сегодня актуальная проблема системы российского здравоохранения заключается в ее недофинансировании из государственных источников (как минимум в два раза) и несправедливом распределении государственных средств на медицинскую помощь между субъектом РФ, городскими и сельскими муниципальными образовании.
На протяжении последних лет государство проводит политику по сокращению расходов на здравоохранение. Так, в 2012 г. они составили 4,8 % бюджета, в 2013-м - 3,8, в 2014-м - 3,6, в 2015-м - 3,3, в 2016-м - 2,9 % бюджета. Сокращение финансирования государственной программы привело
119
к тому, что медицинские учреждения сталкиваются с проблемой устаревания оборудования, недостаточностью лекарственного обеспечения населения. Объем средств, который выделяется на выполнение программы государственных гарантий, не дает оснований для удовлетворения потребностей всех категорий населения. В настоящее время также отмечается недостаток денежных средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) на финансирование высокотехнологичной медицинской помощи.
Более того, в отдельных населенных пунктах Российской Федерации вообще отсутствует медицинская инфраструктура. В условиях снижения уровня доступности медицинской помощи для населения увеличение перечня оказываемых платных услуг дает основание говорить о течении процесса замещения бесплатной медицинской помощи платной.
Для обеспечения сбалансированного развития системы здравоохранения в свете острого дефицита бюджета и неэффективного функционирования системы ОМС необходимо создавать условия, способствующие развитию не только государственной и муниципальной, но и частной системы здравоохранения, стимулировать привлечение инвестиций в отрасль, способствовать развитию института государственно-частного партнерства.
Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» закрепляет существование в Российской Федерации трех ветвей системы здравоохранения - государственной, муниципальной и частной, а Конституция РФ ст. 41 провозглашает необходимость принятия мер для их развития.
Государство в большей степени заинтересовано в инвестировании средств в медицинскую отрасль, реализации фундаментальных коммерческих проектов. В условиях страховой модели в рамках здравоохранения это позволит сэкономить достаточное количество средств бюджетов всех уровней бюджетной системы [6].
В настоящее время в Российской Федерации доля частной медицины составляет менее 15 %, что несопоставимо мало по сравнению с иностранными государствами, например США, где платные медицинские услуги занимают примерно 60 % рынка.
Тем не менее, можно констатировать высокие темпы развития данной области в России. Согласно выводам исследования, проведенного «РБК.research», российский рынок платных медицинских услуг постоянно растёт с 2002 г., а в 2014 г. его объём увеличился на 20 млрд р. (или на 4 % по сравнению с 2013 г.) и составил 550 млрд р.
Несмотря на кризис, в 2016 г. частным клиникам удалось удержать прирост оборотов на отметке 10 %. Это положительная тенденция для частной медицины, но анализ текущей хозяйственной и финансовой деятельности частных медучреждений позволяет сделать вывод о наличии достаточного количества серьезных инвестиционных рисков.
Проблемами, заслуживающими внимания в рамках исследуемой темы, являются негативное влияние экономической ситуации, плохая ситуации с профессиональным менеджментом, серьезная нехватка квалифицированного персонала всех уровней, рост убыточности на рынке добровольного медицинского страхования (далее - ДМС), отсутствие свободных помещений, соответствующих специфике ведения бизнеса и строгим санитарным нормам, высокие цены на импортное медицинское оборудование, проблемы в области налогообложения, отсутствие льготных банковских программ, необходимость крупных инвестиций ввиду высокой стоимости технологической базы, сложная и бюрократизированная система аккредитации и лицензирования частных медицинских учреждений, надзорный «пресс» государственных органов контроля, отсутствие надлежащего законодательного регулирования рынка частной медицины, «провалы» в области права и т. д.
В современных социально-экономических условиях в Российской Федерации появилась объективная потребность привлечения частных инвестиций в отрасль здравоохранения. Для её успешного функционирования в первую очередь необходимо наличие законодательной базы, в рамках которой будут проходить основные процессы, не только на федеральном, но и на региональном уровне. Необходимо принять нормативные правовые акты, которые обеспечат повышение уровня инвестиционной привлекательности медицинского бизнеса, а также стимулируют активность инвесторов.
Государственное регулирование инвестиционной деятельности осуществляется посредством использования методов прямого и косвенного воздействия. Все формы государственного воздействия на инвестиционные процессы можно дифференцировать на три группы: правовую, административную и экономическую.
Методы прямого воздействия включают в себя инструменты законодательного регулирования, административного и экономического развития. К методам косвенного регулирования относятся исключительно экономические средства. По мнению Л.Ф. Дадиной, «в экономических средствах сочетается использование как прямых, так и косвенных инструментов (методов) управления» [2, с. 9]. Правовая форма играет определяющую роль, поскольку любое регулирующее воздействие государства предполагает законодательное установление.
121
В настоящий момент основным нормативным документом, регулирующим инвестиционную деятельность, является Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».
Одним из наиболее эффективных инструментов решения отдельных социально-экономических задач является институт государственно-частного партнерства, который получил свое законодательное закрепление в связи со вступлением с 1 января 2016 г. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Государственно-частное партнерство (далее - ГЧП) в области здравоохранения следует рассматривать как выгодное сотрудничество органов государственной власти и местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций, дающее возможность для эффективного выполнения задач, стоящих перед публично-правовыми образованиями в области здравоохранения, посредством привлечения частных ресурсов для создания, функционирования, управления, обеспечения инфраструктуры здравоохранения или предоставления медицинских услуг.
Основная цель государственно-частного партнерства, т. е. формы взаимодействия между государством и частными организациями, заключается в выполнении прежде всего социальных функций государства за счет частных инвестиций. Не вызывает сомнения, что государственно-частное партнерство представляет собой устойчивый элемент экономики развитых стран.
Опыт государств с высоким уровнем экономического развития «может сыграть значительную роль в развитии института государственно-частного партнерства в РФ, а также в дальнейшем росте экономики и преодолении кризисных ситуаций в стране» [7, с. 346].
Сравнительный анализ международных практик государственно-частного партнерства в здравоохранении показывает, что объем экономии государственных ресурсов составляет около 10 % [1]. Во многих государствах частные медицинские учреждения участвуют в системе государственных медицинских гарантий.
Необходимость увеличения расходов государства на здравоохранение, появление новых медицинских технологий и лекарственных средств, подтверждает необходимость развития государственно-частного партнерства в данной сфере. Международный опыт показывает, что успешное развитие механизма
государственно-частного партнерства зависит от множества факторов, именно поэтому необходим комплексный подход к данному вопросу.
Основные механизмы государственно-частного взаимодействия в сфере здравоохранения:
- концессия;
- сделки по привлечению инвестиций в инфраструктуру здравоохранения государственной собственности;
- аренда государственного имущества с одновременным возложением на арендатора обязательств по проведению текущего и капитального ремонта арендуемого имущества;
- институт лизинга;
- участие частных медицинских организаций в программах государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;
- институт аутсорсинга;
- создание коммерческих организаций.
В качестве базовой формы государственно-частного партнёрства в области здравоохранения необходимо рассмотреть концессионные соглашения, отличительной особенностью которых можно назвать право частных организаций на управление переданным им имуществом и получение выручки.
В 2005 г. был принят Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», закрепляющий указанную форму государственно-частного партнерства в области здравоохранения. Но наличие данного закона не способствовало началу процесса использования концессионных соглашений, а стало лишь отправной точкой оптимизации взаимоотношений между государством и частными организациями. Наличие только одного закона видится недостаточным. Представляется необходимым закрепление института концессии различными нормативными правовыми актами и подзаконными документами. Кроме того, развитию рассматриваемой формы государственно-частного партнерства в России препятствует низкий уровень доходов населения, поскольку концессии и долгосрочные инвестиции становятся привлекательными частным организациям исключительно в случае высокого уровня доходности, который напрямую связан с увеличением стоимости медицинских услуг и повышением тарифа ОМС, что невозможно сделать при низких доходах населения.
Еще одной формой признаются инвестиционные фонды, нормативное регулирование которых осуществляется Федеральным законом от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах».
Максимальный уровень рентабельности инвестиционного проекта является базовым условием для создания системы стимулирования инвестиционной деятельности, поскольку инвесторам важнее долгосрочные гарантии возврата вложенного капитала, чем временные преференции и льготы. Предоставление правовых гарантий даст основания для введения новых форм контроля организаций, что, в свою очередь, повысит прозрачность отчетности, следовательно, понизит уровень коррупции.
В настоящее время в России самой востребованной формой государственно-частного партнерства в области здравоохранении являются годовые контракты на оказание услуг, выполнение работ и поставку товаров по государственному заказу, регулируемые Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», и Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
4 февраля 2015 г. министром здравоохранения РФ был подписан приказ № 37 «Об утверждении комплекса мер, направленных на развитие государственно-частного партнерства в здравоохранении, на 2015-2016 годы». Согласно данному приказу основные приоритетные направления заключаются:
- в создании Координационного совета Министерства здравоохранения Российской Федерации по вопросам государственно-частного партнерства;
- разработке методических рекомендаций по применению концессионных соглашений для развития объектов инфраструктуры здравоохранения на федеральном и региональном уровне;
- подготовке пакета предложений по внесению изменений в основные нормативные правовые акты в области здравоохранения;
- подготовке предложений, направленных на совершенствование мер государственной поддержки реализации инвестиционных проектов по развитию инфраструктуры здравоохранения с привлечением внебюджетных источников финансирования на принципах государственно-частного партнерства [3].
В завершение хотелось бы отметить, что Российская Федерация находится у истоков процесса построения обоюдовыгодных отношений между государством и хозяйствующими субъектами в области здравоохранения. Данный механизм управления становится предметом острых дискуссий как на правительственном уровне, так и на уровне частных структур. Также можно отметить и начало отдельных пилотных проектов в некоторых субъектах Российской Федерации.
Основной проблемой в процессе становления государственно-частного партнерства в России в целом и в области здравоохранения в частности следует признать недостаточность нормативного правового регулирования данного вида отношений, отсутствие унифицированного понимания процедуры государственно-частного партнерства. Важно также отметить, что законодательное регулирование системы государственно-частного партнерства на уровне субъектов Российской Федерации вступает в противоречие с нормами федерального законодательства, которые отличаются друг от друга и оперируют разносмысловыми правовыми понятиями.
Список литературы
1. Анесянц С.А., Голотина В.Ю. Проблемы развития государственно-частного партнерства в области здравоохранения в условиях современной России // Новые технологии. - 2015. - № 2.
2. Дадина Л. Ф. Вложение капитала и государственные инструменты управления инвестиционной деятельностью // Вестн. ТИСБИ. - 2003. - № 4. - С. 3-11.
3. Об утверждении комплекса мер, направленных на развитие государственно-частного партнерства в здравоохранении на 2015-2016 годы: приказ Минздрава России от 04 февраля 2015 г. № 37 // Документ опубликован не был. Консультант-Плюс: справ.-правовая система.
4. Скворцова В.И. Здравоохранение: в поисках работающей модели // Экон. политика. - 2010. - № 2. - С. 57-60.
5. Улумбекова Г.Э. Здравоохранение России. Что надо делать. - 2-е изд. - М.: ГЭОТАР-Медиа, 2015. - 704 с.
6. Шубин А.Г. Анализ предпосылок и рисков инвестирования в медицинский бизнес на примере Саратовской области // Из доклада члена правления СРО НП «Объединение медицинских учреждений Поволжья» (г. Саратов). III национальный конгресс частных медицинских организаций «Формирование благоприятного делового климата и повышение безопасности медицинских услуг. - М., 2015.
7. Щеблетов А.А. Правовое регулирование инвестиционной деятельности в РФ. // Право и общество в условиях глобализации: перспективы развития: сб. науч. тр. / под ред. В.В. Бехер, Н.Н. Лайченковой. Вып. 4. - Саратов: Саратов. социально-экон. ин-т (филиал) РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2016. - С. 343-346.
УДК 347.73:336.71.078.3
Ю. М. Литвинова
К вопросу о компетенции органов валютного контроля в рамках последних изменений законодательства
В статье рассмотрены основные изменения в валютном законодательстве. Особое внимание уделено реформированию компетенции органов и агентов валютного контроля.
The article describes the main changes in the currency legislation. Particular attention is paid to the reform of the competence of the bodies and currency control agents.
Ключевые слова: валютный контроль, органы валютного контроля, агенты валютного контроля.
Key words: foreign exchange controls, currency control, currency control agents.
В 2016 г. в валютное законодательство были внесены изменения, касающиеся полномочий органов и агентов валютного контроля. Так, в связи с упразднением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора полномочия указанной службы, как органа валютного контроля, переданы ФНС России и ФТС России соответственно. Уполномоченные банки будут передавать необходимые для проведения контроля документы и информацию только органам валютного контроля. Агентами же валютного контроля останутся уполномоченные банки, не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, а также государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».
В юридической литературе неоднократно обращалось внимание на отсутствие четкого разделения функций между банками, таможенными и налоговыми органами, что, в свою очередь, приводило к «ведомственной разобщенности, созданию неподконтрольных зон или дублированию контрольных мер» [4, с. 14]. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 (Нарушение валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования), рассматривали только должност-
© Литвинова Ю. М., 2017
