CC BY
41
Вопросы конституционного права
ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ «ТРЕТЬЕГО СЕКТОРА» В КАЗАХСТАНЕ
© Алибеков К. Б., 2006
К. Б. Алибеков — преподаватель кафедры права Государственного университета имени Ш. Уалиханова (Кокшетау, Казахстан)
Поднимая вопрос о развитии деятельности негосударственных некоммерческих организаций и их взаимодействии с государством в сфере социального партнерства, следует отметить, что на сегодня в Казахстане этот процесс не имеет широкого распространения, несмотря на то, что в законодательстве Казахстана созданы правовые предпосылки. Так, к настоящему моменту в стране приняты и действуют законы «О занятости населения» от 22 октября 2005 г. № 84 «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» от 20 июня 1997 г. «О социальной защите инвалидов в Республике Казахстан» от 13 апреля 2005 г. № 39-Ш, «О труде в Республике Казахстан» от 23 декабря 2004 г. № 20; Закон РК «О государственном социальном заказе» от 10 апреля 2005 г. и постановления правительства. Таким образом, имеется система законодательных актов, регулирующих отношения в сфере социальной политики государства.
Вместе с тем на данный момент, по мнению ряда исследователей, приходится констатировать, что, несмотря на декларирование социальности государства, уровень социальной защиты граждан крайне низок. В качестве одной из причин сложившегося положения можно назвать моносубъектность социальной политики. С одной стороны, государство взвалило на себя огромное бремя экономических и социальных полномочий, снизив эффективность их выполнения, а с другой не создало условий для развития тех институтов гражданского общества, которые, будучи ближе к потребителям социальных услуг, могли бы сделать социальную поддержку более адресной и качественной. Делегирование части социальных функций организациям «третьего сектора» должно способствовать снижению государственных расходов, что крайне важно в условиях экономики переходного типа. Однако корпоративно-бюрократическая природа сложившихся рыночных отношений препятствует не только решению чисто социально-экономических задач но и формированию широкого слоя частных собственников, которые будучи представителями среднего класса составляют основу гражданского общества1.
Известно, что в условиях чрезмерного расширения роли государства в экономической и социальной сфере, когда некоторые механизмы кейнсианской модели государственного регулирования или исчерпали себя, или достигли границ своих возможностей, «перегрузка» государства стало отрицательно сказываться на ее эффективности. Поэтому на повестке дня в развитых странах поставлен вопрос о необходимости замены или дополнения «государства благосостояния» «обществом благосостояния». Это, в частности, предусматривает расширение сети общественных и коммунальных институтов, призванных предоставлять социальные услуги; поощрения деятельности частных фондов, церковных или благотворительных организаций, а также поощрения самопомощи, которая в конечном результате должно ока-
зывать содействие сужению функций государства в пользу гражданского общества.
Под «третьим сектором» понимают совокупность организаций, которые не ставят себе за цель увеличения личной прибыли граждан непосредственно через участие в их работе или через владение ними. В рамках этой концепции иногда говорят также про «неприбыльный», «негосударственный» сектор «добровольной активности», про «сообщество некоммерческих организаций (НКО)» и т. п.2
«Третий сектор» отличается от «первого» (государства) и от «второго» (бизнеса) принципами своего функционирования. Если деятельность в государственном секторе осуществляется на основе бюрократических, а в бизнесе — сугубо рыночных механизмов, то «третий сектор» действует на основе добровольности, свободы творчества и самореализации его участников. Он представляет собой систему некоммерческих общественных организаций, которые выполняют определенную часть социальной работы в обществе, а также есть трибуной для выражения разных интересов3. Таким образом, развитие деятельности негосударственных некоммерческих организаций позволяет за счет их активности выполнять часть государственной социальной политики, но этот вектор имеет ряд трудностей.
Одной из главных проблем государства, связанной с «третьим сектором», является недооценка роли негосударственных некоммерческих организаций в снижении социальной напряженности в обществе, в уменьшении социального неравенства, в активизации гражданского участия, в предоставлении населению конкурентных услуг, альтернативных государственному и коммерческому секторам и, как следствие, отсутствие системного взаимодействия с самоуправляемыми объединениями граждан. По мнению участников Второго семинара Ассоциации сибирских и дальневосточных городов «Взаимодействие органов местного самоуправления и организаций Третьего сектора» государственным органам необходимо учитывать мнение и опыт работы некоммерческих организаций (далее — НКО) по следующим причинам:
• некоммерческие организации представляют собой сконцентрированные общественные интересы и являются наиболее организованной частью населения;
• опыт работы некоммерческих организаций — пример решения социальных проблем самим сообществом;
• некоммерческие организации несут в себе экономический потенциал, который необходимо учитывать.
Условия, в которых развиваются отношения организаций Третьего сектора и органов местного самоуправления, оставляют желать лучшего: последние по-прежнему часто рассматривают НКО, как объект управления, за которым нужно следить, организовывать и контролировать. НКО в свою очередь, грешат тем, что, надышавшись «духом разъединения и индивидуализма», свою независимость считают самоцелью существования и категорически отказываются от отношений, где есть хоть намек на контроль со стороны органов власти. В силу неэффективного информационного обмена, многие представители НКО убеждены в уникальности своей организации и того что она делает, это ведет к завышенной оценке собственной значимости и, соответственно, к неготовности конструктивно обсуждать возможность объединения с другими НКО4.
В целом, на процесс взаимодействия государства и организаций Третьего сектора влияют различные факторы, прежде всего внутреннего характера. В органах власти это:
• готовность чиновников к партнерским отношениям с НКО;
• определенность в том, кто должен взаимодействовать с НКО (конкретный отдел или соответствующие структурные подразделения);
В среде НКО:
• наличие или отсутствие лидера;
• готовность к объединению.
Нужно отметить, что взаимодействие с НКО через соответствующие структурные подразделения, до тех пор, пока у нас не сложилась культура партнерских взаимоотношений НКО и органов местного самоуправления, представляется менее эффективным. Слишком сложно научить десятки чиновников из различных комитетов и департаментов сотрудничать с некоммерческими организациями, а потом контролировать их в этой деятельности. Более приемлемым был бы вариант взаимодействия через специальный отдел, причем последний должен выступать каналом передачи
информации и защитником интересов НКО в исполнительном органе местного самоуправления.
Хотелось бы сразу уточнить, что необходимо различать взаимодействие и совместное принятие решений организаций Третьего сектора и органов власти. В первом случае нужно говорить о системе поддержки НКО, о проведении совместных акций, об информационном обмене; а во втором — о способах выявления интересов НКО и учете этого мнения при принятии решений органами местного самоуправления5.
Если обратиться к международному опыту деятельности институтов «третьего сектора», можно отметить, что самореализация, самоорганизация и самоуправления становятся все более важными факторами стабилизации и поступательного развития любой государственно-общественной системы. В развитых странах с рыночной экономикой (Великобритания, США, Австралия и др.) значительная часть проблем, связанных с безработицей, подготовкой и переподготовкой кадров, социальной адаптацией детей, молодые, инвалидов, решается организациями «третьего сектора», финансирование которых выступает престижной формой самоутверждения коммерческих структур в обществе. Объединяя в своих рядах значительную часть социально активного, самодеятельного населения, организации самопомощи есть одним из основных элементов развития гражданского общества. В свою очередь, государство в лице парламента и правительства также заинтересованное в сотрудничестве с организациями «третьего сектора». Как исполнители социальной работы последние освобождают государство от необходимости создавать собственные учреждения для предоставления социальных услуг. Негосударственные организации имеют свои источники финансирования — такие, как церковь, международные благотворительные организации, фонды и т.п. В конце концов, государству выгоднее финансировать общественно полезные программы этих организаций, чем создавать свои социальные службы. Вдобавок, находясь ближе к практике и конкретным интересам населения, организации «третьего сектора» занимают «посредническую» позицию в отношениях между государством и обществом и часто выполняют социальную работу качественнее, чем государственные учреждения. Стимулируя успешное функционирование
этих организаций в области социальной работы, государство достигает так называемого «эффекта высвобождения»
(«Entlastugseffect»), то есть отказа от части своих социальных функций6. Достаточно сказать, что государство в странах с развитым сектором неправительственных социальных организаций несет примерно 25 % общего объема социальных затрат. Основные же инвестиции в социальную сферу поступают из «третьего (некоммерческого) сектора». Такие некоммерческие организации являются инструментом для привлечения инвестиций в социальную сферу по аналогии с деятельностью паевых фондов и инвестиционных банков из поощрение инвестиций в промышленный сектор. Страны, которые далеко продвинулись в этом направлении, в частности США, намерены и в дальнейшем оказывать содействие возрастанию роли и влияния неправительственных организаций. Через них, а также органы местного самоуправления, предполагается распространять 40 % денежных средств на социальную поддержку. Это, по мнению опытных американцев, сокращает цепочку посредников между помощью и теми, кто действительно ее требует. Одновременно у людей развивается гражданская активность и «стремление помогать самому себе»7 [5, с.15]. Кроме этого, такой подход уменьшает бюрократизм, который критики социального государства небезосновательно считают вторым значительным его недостатком.
В большинстве восточно-европейских стран (Венгрия, Польша, Словакия, Чехия, Болгария) в наше время также наблюдается процесс перераспределения функций социальной защиты население между государством, местными органами власти, предприятиями, некоммерческими и общественными организациями на правовой основе. Опыт этих государств свидетельствует, что отказ от организации системы помощи бедным в основном на общегосударственном уровне и передача ее на места оказывают содействие оптимизации перераспределения общественного средства, выделенных на цели социальной защиты, предоставляют системе социальной поддержки необходимой адресности, разрешают поднять уровень материальной помощи тем, кто ее действительно требует8. То есть речь идет о тенденции к муниципализации социальной политики, которая, на наш взгляд, концептуально отвечает принципа субсиди-
арности. В данном случае, это можно трактовать как нецелесообразность выполнения высшими учреждениями (центральной властью) тех функций в околице социальной защиты, с которыми успешно могут управиться низшие (местная власть) инстанции. Человек должен получать необходимую социальную поддержку в той среде, где он живет, работает и где легко проверить и определить ее возможности и потребности.
По нашему мнению, еще одной из характеристик негосударственных организаций в выполнении функций социального государства и тенденции к «муниципализации» социальной политики является ослабление бюрократизма, который критики социального государства небезосновательно считают одним из виднейших его недостатков. Развитие социального партнерства негосударственных некоммерческих организаций и государства способствует не только решению проблем занятости, ликвидации безработицы, но и повышению эффективности работы самого государства.
Для стран СНГ проблема расширения деятельности негосударственных некоммерческих организаций в сфере социальной политики государства связана с тем, что на территории бывшего СССР почти полностью отсутствовали основные элементы негосударственной социальной инфраструктуры. Сейчас, по мнению государственных чиновников, в Казахстане созданы правовые условия для функционирования таких организаций — под этими условиями подразумевается законы Республики Казахстан «О государственной регистрации юридических лиц», «О государственном социальном заказе».
Однако вопреки логической схеме «принятие закона — решение основной проблемы», мы, к сожалению, должны констатировать тот факт, что законодатели не учли и до сих пор не учитывают сущность данного вида юридических лиц — их основная деятельность согласно гражданскому законодательству РК направлена не на получение дохода9.
Кроме того, участники рассматриваемого взаимодействия пребывают в неравном состоянии. Одна из сторон взаимодействия — государственные органы, имеет четкую структуру стабильных учреждений, обладает определенным набором полномочий, функций и ресурсов для их осуществления,
а также ясной идентификацией себя как обладателя таких качеств.
Другая сторона рассматриваемого взаимодействия — граждане, местное население, — в настоящее время еще не представлена в виде развитой инфраструктуры разнообразных местных общественных институтов, трансформирующих социальные инициативы отдельных граждан и их объединений в общественно значимые формы, ориентированные на сотрудничество, и приспособленные к сотрудничеству со структурой органов местного самоуправления. Даже само определение этой второй, общественной, стороны взаимодействия вызывает некоторые затруднения и терминологически еще не устоялось.
В связи с этим, сегодня для расширения деятельности негосударственных учреждений в сфере социальной политики государства, в первую очередь, необходимо внести изменения в действующее законодательство РК, а именно: упростить регистрацию таких учреждений и их ликвидацию (Закон РК «О государственной регистрации юридических лиц»); изменить ставки налогообложения гуманитарной помощи, получаемой негосударственными организациями и налогового поощрения в благотворительной деятельности (Налоговый Кодекс РК); а также подготовить и принять законы — «О социальной работе», «О благотворительной деятельности», «О добровольчестве», «Об общественно-полезной деятельности». Во-вторых, изменить правосознание населения, закрепить новые нормы и ценности. В-третьих, сформировать культуру и механизмы благотворительности, меценатства и постепенно передать функции государства в решении вопросов социальной сферы организациям «третьего сектора «. В-четвертых, ввести институт общественного контроля государственных социальных программ. В-пятых, поощрять социальную ответственность бизнеса.
По нашему мнению, единоличные действия государства не решают по сути проблемы развития деятельности «третьего сектора». Для решения этой проблемы назрела необходимость в выработке системы мер и механизмов эффективного партнерства органов государственной власти, органов местного самоуправления и негосударственных некоммерческих организаций по развитию гражданского общества, то есть Концепции социального государства. Необ-
ходимость разработки такой концепции вызвана тем, что национальная концепция социального государства должна включать в себя конкретный план действий государственных и общественных организаций по проведению ее в жизнь. Содержание концепции должно включать в себя основные приоритеты развития социального сектора экономики, исходя из особенностей исторического развития страны, его народа и природно-климатических условий. Более того, концепция социального государства — один из основных «камней» фундамента политической стабильности.
Таким образом, вопросы развития социального партнерства негосударственных некоммерческих организаций и государства требуют, с одной стороны, создания государством условий для их функционирования, а с другой — самостоятельности и активности гражданского общества. □
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Сунгуров О. Организации-посредники в структуре гражданского общества // Политическая мысль.1999. № 4.
2 Органы местного самоуправления и негосударственные некоммерческие организации: технологии взаимодействия : реферат // Взаимодействие органов местного самоуправления и организаций Третьего сектора : материалы Второго семинара Ассоциации сибирских и дальневосточных городов. Новосибирск, 1999. С. 44.
3 Белокурова Э. Воздействие организаций «третьего сектора» на становление либеральной модели социальной политики в России // Мировая экономика и международные отношения. 1998. № 10. С. 43.
4 Там же. С. 2.
5 Там же.
6 Белокурова Э. Воздействие организаций «третьего сектора» на становление либеральной модели социальной политики в России // Мировая экономика и международные отношения. 1998. № 10. С. 2.
7 Лапина Г. Самоорганизация населения в трансформирующейся социальной системе // Общество и экономика. 1998. № 8—9. С. 15.
8 Ершова И. Б. Цели и приоритеты социальной политики в период реформирования экономики восточноевропейских стран // Труд за рубежом. 1995. № 1. С. 88-103
9 Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть). Алматы., 2005 С. 13.
