CC BY
233
УДК 342.55
К ВОПРОСУ О ПРИНЦИПАХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
© Филина М. А., 2011
В работе рассматриваются принципы, на которых должно основываться взаимодействие органов местного самоуправления и некоммерческих организаций. Ставятся вопросы о месте и роли местного самоуправления и некоммерческих организаций в общественно-политической жизни общества и государства. Анализируется эффективность функционирования некоммерческих организаций, а также их роль при решении органами местного самоуправления вопросов местного значения.
Ключевые слова: некоммерческие организации; местное самоуправление; гражданское общество; местная власть, органы местного самоуправления; власть; «третий сектор»; принципы взаимодействия; негосударственные организации.
Всвое время выдающийся французский ученый Клод Гельвеций сказал: «Самый страшный враг для гражданского благополучия не переворот и не бунт, а деспотизм. Он изменяет характер народа в худшую сторону; он предоставляет ему только пороки». Сегодня мировое сообщество признает неэффективность чрезмерной централизации власти. Демократические идеи и принципы, основанные на тезисах о децентрализации управления и необходимости построения гражданского общества, нашли свое отражение как в международном праве, так и в национальном законодательстве.
Неотъемлемым признаком гражданского общества является высокая самоорганизо-ванность общества, в котором все важнейшие вопросы должны решаться либо непосредственно народом, либо при его широком и активном участии через различные общественные институты (объединения) [1]. Многие государства в качестве неотъемлемых элементов демократии и гражданского общества в своих политических системах неизменно называют наличие независимых от центральной власти органов местного самоуправления и ряда иных неправительственных структур, к которым относят и некоммерческие организации — так называемый «третий сектор». Почему третий сектор? В странах, где признается частная собственность и существует или формируется рыночная экономика, все множество
юридических лиц принято подразделять на три сектора. Первый сектор объединяет государственные и муниципальные организации, т. е. организации, имущество которых находится в государственной или муниципальной собственности. Второй сектор — частные коммерческие организации, т. е. организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, и имущество которых не находится в государственной или муниципальной собственности. Третий сектор — негосударственные некоммерческие организации.
Некоммерческими организациями (НКО) в действующем российском законодательстве признаются юридические лица, уставной целью деятельности которых не является производство и распределение прибыли. Действующее законодательство предусматривает более 30 различных организационно-правовых форм НКО. По разным классификациям к числу некоммерческих организаций относят от 23 до 35 организационно-правовых форм юридических лиц. Такое многообразие связано с тем, что в отличие от коммерческих организаций, организационно-правовые формы НКО устанавливаются не только Гражданским кодексом РФ, но и рядом других законодательных актов.
Так, например, к некоммерческим организациям относятся общественные и религиозные организации (объединения), государственные корпорации, фонды, государ-
ственные компании, некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы), потребительские кооперативы, государственные и муниципальные учреждения. Гражданский кодекс РФ регулирует лишь наиболее общие вопросы, касающиеся некоммерческих организаций, не затрагивая проблем их текущей деятельности. Одним из условий создания некоммерческих организаций является их целевая направленность. Так, некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ [2].
Поскольку это добровольные формирования граждан, то именно они играют важнейшую роль в формировании современного гражданского общества, становлении демократии, защите прав и свобод. Все более заметным становится их вклад в решение общенациональных задач, связанных с развитием экономики, социальной защитой населения. По данным Росстата, общая численность некоммерческих организаций (кроме бюджетных НКО, учрежденных органами государственной и муниципальной власти) в Российской Федерации на 1 января 2010 г. составляла 669,9 тыс. Однако в настоящее время доля реально действующих из них в общей численности официально зарегистрированных составляет не более 38 %. Примерно половина от общего числа зарегистрированных организаций третьего сектора приходится на учреждения, общественные и религиозные организации (объединения) — 36 % и 22 % соответственно от общей численности НКО. Таким образом, «действующее ядро» некоммерческого сектора как сегмента гражданского общества России составляет приблизительно 136 тыс. некоммерческих организаций [3].
Нельзя не признать, что влияние некоммерческих неправительственных структур на социальную и экономическую ситуацию в стране в первую очередь непосредственно зависит от их взаимодействия с органами
местного самоуправления, поскольку последние являются наиболее приближенными к населению публично-правовыми образованиями. Поэтому вопросы о принципах взаимодействия этих двух структур являются сегодня весьма оживленно обсуждаемыми и спорными.
Возможность взаимодействия органов местного самоуправления и неправительственных структур вытекает из необходимости реализации положений Конституции РФ. Это, в частности, статья 7, в которой Россия провозглашается социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; а также ч. 1 ст. 32, закрепляющая право граждан на участие в управлении делами государства [4]. Кроме того, говоря о принципах взаимодействия органов местного самоуправления и НКО, нельзя не сказать о том, что на сегодняшний день роль и значение муниципальной власти для большинства государств Европы (в том числе и для России) определяется исходя из положений Европейской хартии местного самоуправления, подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г. и ратифицированной Россией в апреле 1998 г. Все государства, ратифицировавшие Хартию (а их на сегодняшний день около 50), признают, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, а осуществление публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам [5]. Однако следует признать, что сфера компетенции органов местного самоуправления определяется весьма абстрактно. Европейская хартия местного самоуправления при раскрытии вопросов полномочий муниципальных властей использует термин «public», который не имеет однозначного перевода на русский язык и предполагает следующие возможные варианты:
1) общественный; государственный;
2) публичный, общедоступный;
3) открытый, гласный;
4) коммунальный;
5) народный, общенародный [6].
Федеральный закон № 131 «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регламентирующий основы организации и деятельности местного самоуправления в нашей стране, определяет компетенцию
органов местной власти через так называемые «вопросы местного значения», примерный перечень которых приведен в тексте этого нормативного акта [6]. Как известно, данный федеральный закон хоть и носит название «Об общих принципах... » и должен носить рамочный характер, на самом деле весьма подробно регулирует фактически все вопросы организации и деятельности власти на местах. Тем не менее, названный правовой акт не содержит каких-либо определенных положений относительно взаимоотношений органов местного самоуправления с некоммерческими организациями. Действующее законодательство вообще не предусматривает четких критериев, на основе которых должно осуществляться взаимодействие органов публичной власти и некоммерческих организаций. Нет нормативного документа, который бы регулировал взаимоотношения органов местной власти и НКО, определял бы их права, обязанности и ответственность.
В Федеральном законе «О некоммерческих организациях» сказано лишь о возможной экономической поддержке НКО органами местного самоуправления, которая может выражаться, в частности, в следующем:
1) предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей;
2) предоставление НКО иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом;
3) размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов;
4) предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.
Кроме того, Федеральный закон «Об общественных объединениях» закрепляет право общественных объединений участвовать в выработке решений органами местного самоуправления в порядке и объемах, предусмотренных законодательством РФ, а также право выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти [7].
Таким образом, законодатель фактически предусмотрел только различные вари-
анты «поддержки» органами местного самоуправления организаций третьего сектора. Иные вопросы их взаимодействия остались за рамками правового регулирования.
Однако организации третьего сектора, как правило, открыты для общения с властью и заинтересованы в конструктивном сотрудничестве, поскольку множество вопросов, которые составляют цель их объединения, их уставные задачи в области образования, здравоохранения, трудоустройства матерей с больными детьми, организации рабочих мест для инвалидов, поиска жилья для беженцев, принятия экстренных природоохранных мер невозможно без определенных властных полномочий. Большинство НКО конструктивно настроены на решение конкретных практических вопросов в сфере своей деятельности, владеют дополнительной профессионально значимой информацией, не имеющейся у государственных организаций, объединяют квалифицированных специалистов в своей сфере. Некоммерческие объединения граждан служат посредником между органами власти и населением. Реализуя социальные функции, НКО предоставляют гражданам возможность для самореализации, получения помощи в сложных ситуациях, а также приобретения социально значимого и профессионального опыта. При взаимодействии с бизнесом некоммерческие организации служат помощником в выявлении и предотвращении нефинансовых рисков, а также в создании положительного имиджа компании, предприятия. В сфере политики НКО выполняют медиаторские функции между обществом и государством в решении социально-политических и экономических вопросов.
Однако местные власти не всегда охотно идут на подобного рода сотрудничество, не желая, а зачастую и не имея возможности выделять некоммерческим организациям средства из местных бюджетов, предоставляя какую-либо финансовую или материальную поддержку. Между тем в деятельности НКО «материальное» участие публично-правовых институтов отнюдь не является решающим. По данным социологического исследования «Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация и развитие местного самоуправления», подготовленного Единым общероссийским объединением муниципальных образований в
2009 г., в финансировании НКО бюджетные средства составляют 29 %. Из них 7 %
приходится на федеральный бюджет, 9 % — бюджет субъектов федерации и 13 % — местные бюджеты [8]. Таким образом, примерно 70 % расходов НКО покрывают за счет каких-либо собственных ресурсов.
Нельзя не сказать о том, что законодательство предусматривает возможность создания некоммерческих организаций непосредственно органами местного самоуправления. Вопрос о том, насколько корректно сформулированы положения норм закона и насколько эта возможность необходима с практической точки зрения, неоднократно обсуждался как в Государственной Думе РФ, так и на различных неправительственных форумах. Так, в соответствии с нормами ст. 69 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. При этом можно констатировать, что в законодательстве четко не разграничены цели и случаи, предусматривающие создание муниципальными образованиями некоммерческих организаций для осуществления меж-муниципального сотрудничества и для решения вопросов местного значения, реализация которых не связана с межмуни-ципальным сотрудничеством. В декабре
2010 г. на заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы, посвященному вопросам развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества, было отмечено, что межму-ниципальные хозяйственные общества, фонды и автономные некоммерческие организации имеют ряд недостатков. Основным минусом данных видов юридических лиц, по мнению парламентариев, является то, что муниципальное образование утрачивает право собственности на имущество, передаваемое этим организациям. Особенности этих юридических лиц также ограничивают механизмы контроля со стороны органов местного самоуправления за функционированием данных организаций. Кроме того, открытым также остается и вопрос о том, не нарушается ли таким образом законодательный принцип о равенстве и равноправии всех общественных объединений, к которым относятся, в том числе, и некоммерческие организации [9]. На форумах, организуемых и проводимых рядом неправительственных структур, отмечалось, что
реализация права органов местного самоуправления на создание каких-либо юридических лиц зачастую становится тем самым коррупциогенным фактором, на искоренение которого сегодня направлено самое пристальное внимание со стороны власти и общества. Нередки примеры, когда некоммерческие организации, созданные в рамках межмуниципального сотрудничества, функционируют не как организации «третьего сектора», а как своеобразные «придатки» органов местной власти. В связи с этим предлагается внести в законодательство изменения относительно правового статуса некоммерческих организаций, образуемых по инициативе органов местного самоуправления. Однако реальных инициатив по корректировке законодательства в этой сфере до сих пор не осуществлялось.
Что касается правовой регламентации принципов взаимодействия органов местного самоуправления и НКО, то, прежде всего, следует заметить, что эти вопросы не отнесены к исключительно федеральной или совместной компетенции федерации и ее субъектов. В этой связи в некоторых регионах принимаются различные программы и концепции, целью которых является определение принципов и основ такого взаимодействия. Так, например, подобные акты приняты в Московской области, Москве, Санкт-Петербурге, Пермском крае, Псковской, Самарской, Тверской областях, в Краснодарском крае и некоторых других регионах.
К числу основных идей и принципов такого взаимодействия чаще всего относят:
1) публичное формирование содержательных ориентиров для НКО, которыми они могли бы руководствоваться в своей деятельности;
2) предоставление необходимой информационной и консультационной поддержки некоммерческим организациям, действующим в соответствии с объявленными государственными приоритетами органов местного самоуправления;
3) вовлечение таких организаций в разработку и реализацию социальных программ, программ в сфере образования, здравоохранения, науки, культуры, социальной поддержки населения, на региональном и местном уровнях;
4) организацию широкого информационного освещения позитивной с точки зрения государства практики деятельности НКО;
5) создание моральных и нефинансовых стимулов для активистов НКО, действующих на приоритетных для государства направлениях (учреждение государственных наград, поощрений и т. п.).
Однако необходимо признать, что многие эксперты-юристы хоть и признают необходимость принятия на региональном уровне законов, регламентирующих вопросы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, тем не менее, вполне обоснованно критикуют подобного рода нормативные акты. Главной их проблемой является то, что зачастую в них доминируют нормы декларативного и отсылочного характера, отсутствуют реальные механизмы реализации их положений. Такие нормативные акты, по сути, не являются актами прямого действия, что почти к нулю сводит их практическую значимость. Поэтому в их разработке должны принимать участие как региональные и местные органы власти, так и непосредственные представители некоммерческого сектора.
Итак, вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и организаций третьего сектора весьма и весьма разнообразны и многогранны. В данной работе коротко рассматривались лишь некоторые, первоочередные их аспекты. Подводя итог, заметим, что создание оптимальных механизмов и законодательное урегулирование основных принципов взаимодействия органов государственной местного самоуправления с некоммерческими организациями будет способствовать укреплению авторитета органов власти муниципалитетов, повышению социальной ответственности бизнеса, росту активности населения, позволит консолидировать усилия органов местной власти, организаций «третьего сектора» и бизнес-сообщества в целях достижения эффективных результатов в осуществлении муниципальной социально-экономической политики. А это, в свою очередь, безусловно, будет способствовать повышению качества уровня жизни населения муниципального образования, что является основной задачей как для органов местного самоуправления, так и для всех без исключения организаций «третьего сектора».
1. Пьянов Н. А. Актуальные проблемы теории государства и права : учеб. пособие. Иркутск, 2007. С. 84.
2. О некоммерческих организациях : федер. закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ // Рос. газ. 1996. 24 янв.
3. Доклад Общественной палаты о состоянии гражданского общества в Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: www.oprf.ru/files/Doklad
4. Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. (с посл. изм.) // Рос. газ. 1993. 25 дек.
5. Европейская хартия местного самоуправления (ЕТЯ № 122) : от 15 окт. 1985 г. // Собр. законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466; О ратификации Европейской хартии местного самоуправления : фе-дер. закон от 11 апр. 1998 г. № 55-ФЗ // Рос. газ. 1998. 15 апр.
6. Шишкин С. И., Лаврик М. А. К десятилетию ратификации Европейской хартии местного самоуправления // Муниципальное право. 2009. № 1. С. 2.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
8. Конгресс местных и региональных властей Совета Европы [Электронный ресурс]. URL: www.coe.int.
9. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://council.gov.ru.
10. Об общественных объединениях : федер. закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
To a Question on Principles of Interaction of the Noncommercial Organizations and Local Governments
© Filina M., 2011
In work principles on which should be based interactions of local governments and the noncommercial organizations are considered. Questions of efficiency of functioning of the noncommercial organizations, and also their role are analyzed at the decision by local governments of questions of local value.
Key words', the noncommercial organizations; local government; local governments; the power; «the third sector»; interaction principles; the nonstate organizations.
