CC BY
6УДК 340.01 С.Р. Бекишиева
Проблемы совершенствования правовых основ экономического развития субъектов Северо-Кавказского федерального округа
Дагестанский государственный университет, bekishieva@mail.ru
Статья посвящена актуальным вопросам правового регулирования экономических отношений и процессов в субъектах Северо-Кавказского федерального округа как наиболее проблемном регионе России. В статье автор рассматривает достоинства и недостатки Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2015 года, порядок ее правовой регламентации, обосновывает необходимость комплексного подхода к обеспечению стабилизации и развития Северо-Кавказского региона.
Ключевые слова: правовые основы экономического развития, субъект Российской Федерации, Северо-Кавказский федеральный округ.
The article is dedicated to some actual problems of legal regulation of economic relations and processes in the constituent entities of the North Caucasian district as in the most problem region of Russia. The author considers advantages and disadvantages of the Strategy of social and economic development of the North Caucasian Federal district up to 2015, order of its legal regulation, justifies necessity of a complex approach to ensuring stabilization and development of the North Caucasian region.
Keywords: legal bases of economic development, Russian Federation constituent entity, North Caucasian Federal district.
Развитие экономики является одним из главных направлений деятельности государства. От уровня социально-экономического развития общества зависят состояние законодательства, функционирование органов государственной власти, обеспеченность прав и свобод личности, реализация права, состояние юридической практики, уровень правовой культуры общества. Даже совершенное законодательство не может быть должным образом реализовано без наличия соответствующих условий, из которых одним из важнейших является высокий уровень социально-экономического развития страны.
К настоящему времени в России уже завершен переход к рыночной экономической системе, создана система базовых правовых норм и других институтов, обеспечивающих развитие рыночных отношений в стране. «Процессы, происходящие в экономике современной России, характеризуются поиском оптимальных вариантов взаимодействия государства и бизнеса, создания благоприятного инвестиционного климата и условий для внедрения в экономику инноваций и современных достижений науки и техники» [1, с. 2].
Экономическое развитие страны невозможно без учета экономического статуса региональных ее составляющих - эффективного функционирования экономик субъектов Российской Федерации. Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года государственная региональная политика должна быть направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни [2]. Наиболее проблемным регионом России в плане социально-экономического развития является Северный Кавказ. Разрыв между российскими регионами по экономическому потенциалу остается огромным - до 15 раз, а в республиках Северного Кавказа - до 30 раз, сооб-
щил министр регионального развития РФ В. Басаргин на заседании Международного экономического форума «Россия-2010».
19 января 2010 года Президент РФ Д.А. Медведев создал новый Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО) и назначил на должность полпреда вице-премьера А.Г. Хлопонина, а 22 января Государственная Дума РФ приняла два президентских законопроекта, узаконивших создание округа и утверждение полпредом Президента РФ вице-премьера. 23 января 2010 года на совещании Правительства РВ в Пятигорске Премьер-министр России В.В. Путин, отметив, что «высокий уровень безработицы дискредитирует власть, влечет за собой социальную напряженность, создает почву для экстремистских настроений», поручил полпреду Президента в СКФО, Правительству РФ и регионам разработать комплексную стратегию развития округа.
Руководители и деловые круги региона одобрили создание СКФО. «Нам хочется надеяться на то, что проведенная реформа поможет оперативно решать проблемы подъема экономики, которая, как известно, на Северном Кавказе отстает от общероссийского уровня», - заявил глава Чечни Р. Кадыров [3].
Создание СКФО, в состав которого включены шесть республик и Ставропольский край, обусловлено глубиной, масштабностью и остротой проблем социально-экономического развития и обеспечения общественно-политической стабильности в этих регионах. В настоящее время все субъекты СКФО (кроме Ставропольского края) по большинству основных социально-экономических показателей находятся в восьмой или девятой десятке среди 87 субъектов РФ. Отставание в целом СКФО от среднероссийского показателя в расчете на душу населения составляет только по ВРП 3,1 раза. Среднедушевые денежные доходы в регионах СКФО ниже среднероссийского уровня в 1,4-2,7 раза, а среднемесячная номинальная заработная плата - в 1,5-2,3 раза. Вместе с тем уровень общей безработицы по СКФО составляет 16 % (в 2,6 раза выше среднероссийского), а зарегистрированной - 10,7 % (в 5,4 раза выше, чем в среднем по стране). Большинство субъектов СКФО уже на протяжении многих лет продолжают оставаться реципиентами (с уровнем дотационности от 60 до более чем 90 %). Средства федерального бюджета направляются в основном на поддержание социальной сферы и в значительно меньшей степени - на стимулирование развития реального сектора экономики.
В Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ 6 сентября 2010 г., убедительно показано, что субъекты СКФО отстают в своем развитии [4]. Именно сокращение, а в долгосрочной перспективе преодоление этого отставания - основные условия политической стабильности, целостности и национальной безопасности и России, и самих субъектов СКФО.
В стратегии отмечается, что Северо-Кавказский федеральный округ имеет благоприятные условия для развития агропромышленного комплекса, туризма, санаторно-курортной сферы, электроэнергетики, добывающих и обрабатывающих секторов промышленности, а также развитые транзитные функции. До сих пор эти преимущества оставались нереализованными: инвесторы из-за сложной обстановки не торопились вкладывать деньги в Северный Кавказ, а сложившаяся практика «закачки» немалых средств из бюджета в субъекты округа породила коррупцию и иждивенческие настроения. Поэтому Стратегия нацелена на государственную поддержку наиболее выгодных для Северного Кавказа отраслей экономики и частных инвесторов с помощью преференций и государственных гарантий.
В совершенствовании правовых основ экономического развития субъектов СевероКавказского федерального округа можно выделить ряд проблем.
1. Следует отметить, что Стратегия социально-экономического развития СевероКавказского федерального округа до 2025 года не лишена недостатков.
Во-первых, по некоторым пунктам она носит общий и декларативный характер. В Стратегии подробно описаны проблемы электроэнергетики, социальной сферы, привлечения инвестиций, но очень мало внимания уделяется межнациональным, социальным, конфессиональным конфликтам, которые зачастую серьезно тормозят социально-экономическое развитие. Об этих проблемах в Стратегии говорится в общих чертах: «Современная общественно-политическая и этнополитическая обстановка в Северо-Кавказском федеральном округе характеризуется рядом выраженных негативных социальных тенденций, проявлениями этнополитического и религиозного экстремизма, а также высоким конфликтогенным потенциалом». Кроме того, в Стратегии перечисляются внешние факторы, дестабилизирующие этнополитическую и межконфессиональную ситуацию в Северо-Кавказском федеральном округе, и внутренние факторы, способствующие обострению этнополитической ситуации в СКФО. Следует отметить, что этнополитическая и межконфессиональная напряженность, террористическая активность перечеркивают всю перспективу для социально -экономического развития региона, в т. ч. и для привлечения инвестиций. Например, одним из главных толчков к развитию экономики Северного Кавказа, по мнению аналитиков, является стимулирование развития туризма в субъектах СКФО. 24-25 сентября в Махачкале проходил Международный туристический форум «Дагестан-2010», который посетило большое количество представительных гостей. В те же дни в Махачкале проводилась спецоперация. Участников форума удивило, что такое происходит параллельно [5, с. 8].
Во-вторых, в Стратегии игнорируется участие институтов гражданского общества в жизни региона. Институты гражданского общества могут и должны эффективно использоваться как для стабилизации общественно-политической ситуации, так и для обеспечения социально-экономического развития Северного Кавказа. На Международной конференции «Ресурсы гражданского общества для мира и регионального развития», прошедшей 8 июня 2010 года в Махачкале, председатель Общественной палаты Республики Дагестан А.М. Муртазалиев отмечал, что «проводимые и планируемые мероприятия свидетельствуют не только о масштабности проводимой органами власти работы по социально-экономическому развитию Северного Кавказа, но и о том, что принимаемые сейчас государством меры должны подкрепляться также усилиями и со стороны общественности, направленными на активное участие институтов гражданского общества. Как показывает практика, для обеспечения позитивного процесса усилия только органов власти крайне недостаточны, необходимо существенно повысить роль институтов гражданского общества, и прежде всего общественных организаций, осуществляющих свою деятельность в этом регионе» [6, с.
13].
В-третьих, в документе вообще нет упоминания о проблеме защиты прав человека, которая на Северном Кавказе стоит острее, чем в любом другом регионе Российской Федерации. Свою обеспокоенность ситуацией по защите прав человека на Северном Кавказе проявляют не только общественные организации, но и Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) и Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, обсуждающие на своих заседаниях ситуацию в этом регионе.
В-четвертых, в Стратегии отсутствуют какие-либо планы демографической политики в СКФО, нет сопоставления демографических особенностей региона с планами создания рабочих мест и снижения уровня безработицы. Стратегия не учитывает, что в ряде республик Северного Кавказа наблюдается рост рождаемости и одновременно увеличение числа безработных. Осенью 2010 года полпред Президента РФ в СКФО А.Г. Хлопонин заявлял, что до 2025 года на развитие Северного Кавказа потребуется около 600 млрд руб. Ученый-экономист А.Ш. Ахмедуев считает, что с учетом численности населения СКФО «в основной капитал регионов СКФО надо вложить 2957 млрд руб. Но Россия не стоит на месте, и чтобы вместе со страной наращивать экономический потенциал, к этой сумме регионам СКФО нужно прибавлять текущие ежегодные инвестиции не менее среднероссийского размера на одного жителя» [7, с. 8]. По его мнению, Стратегия и современная региональная политика России ориентируют на застой.
В-пятых, недоумение вызывает раздел, посвященный развитию культуры. Он весьма лаконичен и не отражает идеи культурного разнообразия Северного Кавказа. Если к многонациональному своеобразию СКФО можно относиться и как к риску, и как к преимуществу или ресурсу региона, то идею культурного разнообразия Северного Кавказа в качестве одного из его главных достоинств следовало использовать как основу раздела Стратегии «Развитие культуры».
Таким образом, главным недостатком документа является его нацеленность лишь на экономическое развитие региона, хотя изначально предполагалось представить его в качестве комплексной стратегии развития округа. Безусловно, экономика региона нуждается в модернизации, но это не единственная проблема на Северном Кавказе. Экономические, политические, государственно-правовые, социальные, духовно-нравственные меры по стабилизации и развитию Северо-Кавказского региона должны осуществляться комплексно, поскольку только тогда они могут быть наиболее результативными.
2. Кроме Стратегии одним из ключевых инструментов станет государственная программа «Социально-экономическое развитие Северо-Кавказского федерального округа на 2012-2020 годы», включающая семь разделов по числу субъектов округа, которая разрабатывается Министерством регионального развития России. На заседании Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития СКФО 21 января 2011 г. была озвучена новость об объединении трех действующих целевых программ: «Юг России» на 2008-2013 годы, социально-экономическое развитие Чечни на 2008-2012 годы и Ингушетии на 2010-2016 годы. Государственная программа «Социально-экономическое развитие Северо-Кавказского федерального округа на 2012-2020 годы» заменит эти федеральные целевые программы.
Хотелось бы обратить внимание на несогласованность действий федеральной и региональной власти. В Республике Дагестан сначала разрабатывалась «Стратегия развития Дагестана до 2020», о которой сами разработчики говорили, что в стратегии одна теория, не соприкасающаяся с реальной жизнью [8, с. 7]. Во время приезда министра регионального развития РФ В. Басаргина в Дагестан Президент РД М. Магомедов просил его подумать о возможности создания федеральной целевой программы и для Дагестана, но В. Басаргин тогда от прямого ответа уклонился. Однако в республике в 2010 г. начали работать над программой, был составлен план действий концепции федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Даге-
стан на 2011-2016 годы». План обсудили в Правительстве РД. Теперь же выяснилось, что уже реализуемые три федеральные целевые программы будут заменены упомянутой госпрограммой.
3. Существенным недостатком в правовом регулировании социально-экономического развития Российской Федерации, по мнению К.В. Маркова, является пренебрежительное отношение органов исполнительной власти к законодательному регулированию экономических отношений, а также безынициативное отношение к ним со стороны депутатского корпуса. Правовая регламентации стратегии государства в сфере экономики, если следовать конституционным установкам и закрепленному в Конституции РФ механизму разделения властей, должна осуществляться на законодательном уровне [1]. Состояние правового регулирования стратегии экономического развития страны применительно к Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, по мнению автора, имеет следующие недостатки:
- подзаконный характер нормативно-правового установления основных направлений экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, тогда как положения Концепции должны были быть предметом рассмотрения и утверждения палат Федерального Собрания РФ, поскольку целью разработки Концепции является определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе;
- утверждение стратегических направлений экономического развития страны распоряжением Правительства РФ, которое согласно ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» не является актом нормативного характера;
- выработка и утверждение концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации согласно ст. 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», закрепляющей его полномочия в сфере экономики, не относятся к компетенции Правительства РФ.
Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года также была утверждена Распоряжением Правительства РФ и, следовательно, не имеет легитимного характера по тем же причинам, что и Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
4. Правовые основы экономического развития субъектов Российской Федерации составляют часть их конституционно-правового статуса. Они представлены актами как федерального, так и регионального уровня.
Реализовывать Стратегию социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 планируется в два этапа. Первый (2011-2012) - разработка госпрограммы, законодательной базы, проработка организации управления округом, запуск значимых проектов. Второй - привлечение частных инвестиций в модернизацию производств, создание рабочих мест, реализация стратегических проектов и развитие социальной сферы.
Перед субъектами СКФО стоит задача по разработке региональной нормативной базы для реализации Стратегии. Субъектам также предстоит решать сопутствующие
проблемы, которые рассматриваются как препятствия социально-экономическому развитию региона. Для того чтобы инвестиции все -таки пришли в регион, необходимо решить самую острую для местной экономики проблему, связанную с коррупцией. По словам начальника Управления Генпрокуратуры РФ в СКФО А. Мельникова, коррупция на Северном Кавказе носит системный характер, особенностью округа является широкое развитие клановых отношений, а руководство определенными властными структурами и объектами экономики часто ведется по национальному или клановому признаку. По мнению силовиков, в регионах надо принять законы, регламентирующие кадровую политику: чтобы на любую должность чиновников подбирали по итогам опроса общественного мнения и по квалификации, а не по родству [3].
Не менее важной является проблема реализуемости законодательства. Нормативно-правовые акты должны предусматривать четкий механизм реализации, чтобы не оставаться документом декларативного характера, а претворяться в жизнь для достижения целей, сформулированных в Стратегии социально-экономического развития СевероКавказского федерального округа до 2025.
Литература
1. Марков К.В. Правовая политика государства в сфере экономики: вопросы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12.
2. О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 47. Ст. 5489.
3. Брежицкая Е. Как будет развиваться в 2011 году экономика регионов СКФО // http://www.rg.ru/2011/01/19/reg-kuban/skfo.html
4. Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2010 г. № 1485-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 40. Ст. 5107.
5. Магомаев Т. «Дагестан-2010»: Прирастаем туризмом // Новое дело. 2010. № 39 (975). 1 октября.
6. Муртазалиев А.М. Повышение роли институтов гражданского общества в развитии Северо-Кавказского региона // Ресурсы гражданского общества для мира и развития Северного Кавказа: Материалы Международной конференции «Ресурсы гражданского общества для мира и регионального развития» / Отв. ред. А.М. Азизханов, А.М. Муртазалиев. - Махачкала: Лотос, 2010.
7. Ахмедуев А. Стратегия СКФО до 2025 года ориентирует на застой // Новое дело. 2010. № 51 (987). 24 декабрь.
8. Алиева Д. Без намека на реальность? // Новое дело. 2010. № 15 (951). 16 апреля.
Поступила в редакцию 28 января 2011 г.
