CC BY
125УДК 347.2
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА
Е.П.Губин,
доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой предпринимательского права
ФГБОУ ВО «Московский государственный университет
имени М.В. Ломоносова»
119991, Россия, Москва, Ленинские горы, 1
e-mail: predprim@predprim.ru
А.В. Белицкая,
доктор юридических наук, доцент,
доцент кафедры предпринимательского права
ФГБОУ ВО «Московский государственный университет
имени М.В. Ломоносова»
119991, Россия, Москва, Ленинские горы, 1
e-mail: predprim@predprim.ru
И.А. Емелькина,
доктор юридических наук, профессор,
профессор департамента дисциплин частного права
ФГАОУ ВО «Национальный исследовательский университет
Высшая школа экономики»
101000, Россия, Москва, ул. Мясницкая, 20
e-mail: iemelkina@yandex.ru
М.Н. Илюшина,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского и предпринимательского права
ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РИА Минюста России!» 117638, Россия, г. Москва, ул. Азовская, 2, кор. 1 e-mail: kafgpp.203@mail.ru
К.В. Кичик,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры предпринимательского права
ФГБОУ ВО «Московский государственный университет
имени М.В. Ломоносова»
119991, Россия, Москва, Ленинские горы, 1
e-mail: predprim@predprim.ru
Ю.С. Харитонова,
доктор юридических наук, профессор,
профессор кафедры предпринимательского права
ФГБОУ ВО «Московский государственный университет
имени М.В. Ломоносова»
119991, Россия, Москва, Ленинские горы, 1
e-mail: predprim@predprim.ru
А.Е. Шерстобитов,
доктор юридических наук, профессор,
профессор кафедры гражданского права
ФГБОУ ВО «Московский государственный университет
имени М.В. Ломоносова»
119991, Россия, Москва, Ленинские горы, д. 1
e-mail: civil@law.msu.ru
Аннотация: правовое регулирование создания, приобретения, отчуждения и использования государственного и муниципального имущества устанавливается многочисленными законодательными актами Россйской Федерации, а также принятыми в их развитие нормативными актами Правительства РФ и уполномоченных органов государственной власти. Вместе с тем в данных законодательных актах отсутствует системное и целостное правовое регулирование отношений, которые складываются в данной области. Действующее в настоящее время законодательство, основной задачей которого является эффективное использование государственной и муниципальной собственности, такую эффективность в полной мере не обеспечивает, поскольку в настоящее время это законодательство до конца еще не сформировалось. В связи с этим в Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2024 года предусматривается разработка и принятие федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе».
В статье представлены основные проблемы совершенствования правового регулирования общественных отношений, складывающихся
в сфере управления и использования государственного и муниципального имущества, в связи с разработкой по инициативе Минэкономразвития России ее авторами проекта федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе».
Ключевые слова: государственное и муниципальное имущество, эффективное управление и использование, федеральные и муниципальные органы, осуществляющие полномочия собственника, единый федеральный государственный реестр государственного и муниципального имущества, единая государственная информационная система управления государственным и муниципальным имуществом, эффективный контроль за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом, обязательственные и интеллектуальные права, государственное и муниципальное участие в корпоративных отношениях, государственное и муниципальное имущество за рубежом, проект закона о государственном и муниципальном имуществе.
PROBLEMS OF IMPROVEMENT OF LEGAL REGULATION OF RELATIONS IN THE SPHERE OF MANAGEMENT AND USE OF STATE AND MUNICIPAL PROPERTY
E. P. Gubin
Lomonosov Moscow State University 1, Leninskie Gory, Moscow, Russia, 119991 e-mail: predprim@predprim.ru
A.V. Belitskaya
Lomonosov Moscow State University 1, Leninskie Gory, Moscow, Russia, 119991 e-mail: predprim@predprim.ru
1.A. Emelkina
Higher School of Economics
20, Myasnitskaya str., Moscow, Russia, 101000,
e-mail: iemelkina@yandex.ru
M.N. Ilyushina
The All-Russian State University of Justice
2, Azovskaya str., cor. 1, Moscow, Russia, 117638 e-mail: kafgpp.203@mail.ru
K.V. Kichik
Lomonosov Moscow State University 1, Leninskie Gory, Moscow, Russia, 119991 e-mail: predprim@predprim.ru
Y.S. Kharitonova
Lomonosov Moscow State University 1, Leninskie Gory, Moscow, Russia, 119991 e-mail: predprim@predprim.ru
A.E. Sherstobitov
Lomonosov Moscow State University 1, Leninskie Gory, Moscow, Russia, 119991 e-mail: civil@law.msu.ru
Annotation: The legal regulation of the creation, acquisition, disposal and use of state and municipal property is established by numerous legislative acts of the Russian Federation, as well as normative acts of the Government of the Russian Federation and authorized bodies of state power adopted in their development. At the same time, in these legislative acts there is no systematic and holistic legal regulation of relations that are taking shape in this area. The current legislation, the main task of which is the effective use of state and municipal property, does not fully ensure such efficiency, since at present this legislation has not yet been fully formed. In this regard, the Main activities of the Government of the Russian Federation for the period until 2024 provide for the development and adoption of the federal law «On State and Municipal Property».
The article presents the main problems of improving the legal regulation of the relations emerging in the field of management and use of state and municipal property, in connection with the development by its authors of the draft Federal Law «On State and Municipal Property» on the initiative of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation.
Keywords: state and municipal property, effective management and use, federal and municipal bodies, exercising the powers of the owner, unified federal state and municipal property register, unified state information system of state and municipal property management, effective control over the use and disposal of state and municipal property, obligations and intellectual rights, state and municipal participation in corporate relations, state and municipal property abroad, Draft law on state and municipal property.
Правовое регулирование создания, приобретения, отчуждения и использования государственного и муниципального имущества устанавливается многочисленными законодательными актами Российской Федерации, а также принятыми в их развитие нормативными актами Правительства РФ и уполномоченных органов государственной власти.
Указанные отношения достаточно детально в целом регулируются Гражданским кодексом РФ, а в отдельных областях правового регулирования создания, приобретения, отчуждения и использования государственного и муниципального имущества также Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1, Законом РСФСР от 26 июня 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»2, федеральными законами от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»3, от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4, от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»5, от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»6, от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»7 и целым рядом других.
Вместе с тем в данных законодательных актах отсутствует правовое регулирование отношений, которые складываются между органами государственной и муниципальной власти и связаны с перераспределением государственного и муниципального имущества между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Единственным комплексным документом, предусматривающим основные принципы разграничения публичной собственности между публично-правовыми образованиями в Российской Федерации, является постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.
1 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
2 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1005.
3 СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096.
4 СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4350.
5 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126.
6 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
7 СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. I). Ст. 41.
№ 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»1. Учитывая то, что оно было принято 30 лет назад и в иных экономико-правовых условиях, необходим существенный пересмотр положений данного нормативного акта с учетом современных реалий.
Кроме того, вопросам принадлежности государственного и муниципального имущества, его перераспределения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями посвящен п. 11, 11.1 и 11.2 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»2. Ряд положений п. 11 ст. 154 указанного Закона стал предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с запросом Правительства Москвы»»3). Правовое регулирование таких принципиальных вопросов в законе о внесении изменений и дополнений в различные федеральные законы 15-летней давности не может быть признано приемлемым.
В соответствии с п. 1. ст. 1 Договора о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29 мая 2014 г. в ред. от 15 марта
1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89.
2 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
3 Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 4.
2018 г.1) в качестве основной цели учреждения Евразийского экономического союза указывается на обеспечение свободы движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных Договором и международными договорами в рамках Союза. При этом данный Договор исходит из необходимости «унификации законодательства» членов ЕАЭС, т.е. сближения законодательства государств-членов, направленной на установление идентичных механизмов правового регулирования в отдельных сферах, определенных данным Договором.
В этой связи необходимо проведение работы по унификации законодательства о государственном и муниципальном имуществе с законодательством, в частности, Республики Беларусь и Республики Казахстан, с целью дальнейшего развития единого таможенно-тарифного регулирования, лицензирования в сфере внешней торговли, согласованной валютной политики и транспортной политики, промышленного сотрудничества.
Важнейшей составляющей государственного и муниципального имущества являются природные ресурсы. В настоящее время отдельные аспекты разграничения прав на природные ресурсы нашли отражение в различных отраслевых законодательных актах (Лесной кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Закон РФ «О недрах» и т.п.). В данных кодифицированных актах содержатся основополагающие, востребованные современной правоприменительной практикой положения о правовом режиме соответствующих природных ресурсов, находящихся в публичной собственности. В этой связи необходимо избежать дублирования норм, содержащихся в отраслевых кодексах при совершенствовании правового регулирования отношений, связанных с управлением государственным и муниципальным имуществом в целом.
Основная задача совершенствования правового регулирования отношений в сфере управления и использования государственного и муниципального имущества состоит в том, что оно должно эффективно использоваться. Однако действующее в настоящее время законодательство необходимой эффективности использования государственной и муниципальной собственности не обеспечивает, поскольку в настоящее время такое законодательство в полной мере еще не сформировалось. В Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2024 года, утвержденных Председа-
1 Официальный интернет-портал правовой информации // http://www.pravo.gov. ги, 16.01.2015; 01.04.2019.
телем Правительства РФ 29 сентября 2018 г. № 8028п-П13, ставится задача повышения эффективности использования государственных активов. В связи с этим в Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2024 года предусматривается разработка и принятие федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе».
Особого внимания заслуживает правовой статус государственных и муниципальных предприятий и государственных и муниципальных учреждений в связи с необходимостью определения современных правовых основ осуществления ими права хозяйственного ведения и права оперативного управления. В настоящее время правовой статус государственных и муниципальных предприятий урегулирован ст. 113, 114, 294, 295, 299, 300 ГК РФ, а также Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ (ред. от 28 ноября 2018 г.) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»1. Формирование данной организационно-правовой формы еще в начале 90-х гг. прошлого столетия явилось вынужденным шагом в условиях перехода к рыночным отношениям. Развитие современного рынка показало неэффективность управления публичной собственностью в данных организационно-правовых формах.
Аналогичная ситуация характерна для государственных и муниципальных учреждений, правовой статус и право на закрепленное за ними обособленное имущество содержится в ст. 123.21, 123.22, 296, 297, 298, 299, 300 ГК РФ и ст. 9.1 и 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 29 июля 2018 г.) «О некоммерческих организациях»2. Современное российское законодательство содержит четыре различных правовых режима имущества, закрепленного за государственными и муниципальными юридическими лицами на праве оперативного управления, что не может быть признано приемлемым. Вместе с тем в Проекте не предполагается новаций в правовом регулировании этих отношений, поскольку для их реформирования требуется детально продуманный и экспериментально проверенный поэтапный отказ от таких организационно-правовых форм юридических лиц, а также соответственно и от права хозяйственного ведения и права оперативного управления.
Учитывая наличие в системе права сформировавшихся массивов нормативных актов о земле, природных ресурсах, государственном и муниципальном жилищном фонде, приватизации государственного имущества, рассматриваемый законопроект не затрагивает правовое
1 СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.
2 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
регулирование соответствующих отношений, однако органично сочетается с соответствующими нормами.
Проект федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе» (далее — Проект) призван обеспечивать единообразное правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере государственной и муниципальной собственности1.
В первую очередь в Проекте должны содержаться правовые нормы, регулирующие принадлежность любого имущества Российской Федерации на праве собственности или на ином праве, в том числе правовые нормы о праве собственности Российской Федерации на имущество, изъятое из оборота. В отличие от этого применительно к имуществу, принадлежащему субъектам РФ и муниципальным образованиям, право собственности должно носить целевой характер в соответствии с осуществляемыми ими полномочиями. Необходимо отразить деление имущества, принадлежащего Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, на распределенное и нераспределенное (казенное). В Проекте должны найти отражение правила, касающиеся распределения имущества между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. В предмет регулирования следует также включить правовые нормы, определяющие основания и порядок перехода государственного имущества и муниципального имущества от Российской Федерации к субъектам РФ или муниципальным образованиям, а также от субъектов РФ или муниципальных образований к Российской Федерации.
Действие правовых норм, включаемых в Проект, должно быть направлено на установление единообразных правовых механизмов, определяющих принципиальные правила, касающиеся принадлежности, управления и контроля как в отношении нераспределенного (казенного), так и распределенного (находящегося на праве хозяйственного ведения у государственных и муниципальных предприятий и на праве оперативного управления у государственных казенных предприятий, государственных и муниципальных учреждений) государственного и муниципального имущества, а также управления и контроля в отношении деятельности государственных корпораций и государственных компаний, корпоративного управления и контроля в отношении деятельности хозяйственных обществ с государственным участием. В связи с этим в Проекте должны также быть сосредоточены правовые нормы, регулирующие единообразные инструменты управления и контроля за использованием и распоряжением
1 Текст проекта федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе» // https://regulation.gov.ru
государственным и муниципальным имуществом в корпоративных отношениях. В частности, следует уточнить правовой статус, в том числе ответственность представителей государства и муниципальных образований в органах хозяйственных обществ с государственным участием, требования к их руководителям, а также предусмотреть положения об инструментах управления в таких хозяйственных обществах (директивы, рекомендации).
В Проект необходимо включить правовые нормы, определяющие общие правила, касающиеся принадлежности, управления и контроля за использованием и распоряжением обязательственными, исключительными правами, на которые распространяется его действие.
Проект также должен содержать правовые нормы, определяющие особенности управления и контроля за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом, находящимся за рубежом.
Необходимость обеспечения соблюдения единообразия применения правил, касающихся правовых механизмов, определяющих принадлежность, а также управление и контроль в отношении всех видов государственного и муниципального имущества, служит основанием для включения в Проект правовых норм, устанавливающих сосредоточение указанных функций в компетенции специальных государственных органов исполнительной власти (федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, а также федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия собственника, а также органов власти субъектов РФ, а при необходимости и муниципальных образований). Так, требуется расширение и конкретизация полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия собственника путем наделения полномочиями по изъятию излишнего или ненадлежащим образом используемого государственного имущества у федеральных государственных казенных предприятий и федеральных государственных учреждений.
Задачей Проекта также является формирование правил взаимодействия названных органов с федеральными министерствами и ведомствами, «субъектными» и муниципальными органами управления и роль последних в управлении государственным и муниципальным имуществом.
В Проекте должны содержаться правовые нормы о едином федеральном государственном реестре имущества, принадлежащего Рос-
сийской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям на праве собственности или на ином праве, его структуре и правилах ведения.
Необходимость ведения единого реестра и иных реестров государственного и муниципального имущества требует определения в правовых нормах, включаемых в Проект, особенностей взаимодействия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия собственника, и его территориальных органов, а также соответствующих государственных органов субъектов РФ, а при необходимости и муниципальных образований, с органами по государственной регистрации возникновения, перехода прав на недвижимое имущество и сделок с ним и с органами по государственной регистрации по переходу иных прав.
В Проекте предполагается наличие правовых норм, регулирующих правила осуществления мониторинга и оценки эффективности управления государственным и муниципальным имуществом.
Наконец, в Проекте должны быть сосредоточены правовые нормы, касающиеся единой государственной информационной системы управления, учета, хранения и контроля за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом (ЕГИС), включая требования к единому государственному порталу для взаимодействия субъектов отношений по управлению, учету, хранению и контролю за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом.
Создаваемая ЕГИС должна стать федеральной государственной информационной системой, включающей в себя все необходимые для своего эффективного функционирования элементы: единый федеральный государственный реестр имущества, личные кабинеты «поставщиков» и пользователей информации, аналитические и статистические материалы и т.д.
Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с использованием ЕГИС, следует основывать на принципах: обеспечения национальной безопасности при создании, совершенствования и эксплуатации ЕГИС; обеспечения полноты, достоверности и актуальности сведений в ЕГИС; однократности размещения информации в ЕГИС и многократности ее использования. Предполагается, что ЕГИС будет интегрирована с аналогичными региональными информационными системами, а также с некоторыми федеральными государственными информационными системами (например, с ЕИС в сфере закупок).
В связи с этим в Проекте отражаются функции субъекта, организующего и осуществляющего информационное обеспечение деятельности в области управления имуществом и обеспечение функ-
ционирования ЕГИС (федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника, «оператор ЕГИС»), права и обязанности субъектов отношений по управлению, учету, хранению и контролю за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом по информационному обеспечению в ЕГИС, а также контроль за соблюдением правил информационного обеспечения в ЕГИС и ответственность за нарушение правил по информационному обеспечению в ЕГИС.
Основной целью Проекта является установление на уровне федерального закона единых правил, включающих:
— управление, учет, хранение, мониторинг, оценку и контроль за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом;
— особенности управления, учета, мониторинга, оценки и контроля за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом в корпоративных отношениях;
— особенности управления, учета, мониторинга, оценки и контроля за использованием и распоряжением имущественными правами, принадлежащими Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям;
— особенности управления, учета, хранения и контроля за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом, находящимся за рубежом;
— планирование деятельности по управлению общественными отношениями, складывающимися в сфере государственной и муниципальной собственности;
— контроль за распоряжением государственным и муниципальным имуществом;
— сосредоточение указанных функций в компетенции специальных государственных органов (федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия собственника, соответствующих государственных органов субъектов РФ, а при необходимости и муниципальных образований);
— сосредоточение учета государственного и муниципального имущества в едином федеральном государственном реестре имущества, принадлежащего Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям на праве собственности или на ином праве, его структуре и правилах ведения;
— автоматизация учета государственного и муниципального имущества в единой государственной информационной системы управления, учета, хранения и контроля за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом (ЕГИС), включая
требования к единому государственному порталу для взаимодействия субъектов отношений по управлению, учету, хранению и контролю за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом.
Предметом правового регулирования Проекта являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственной и муниципальной собственности. Конституционно-правовой формой регулирования этих отношений является определение предметов ведения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в сфере управления, учета, хранения, мониторинга, оценки и контроля за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом. К такого рода форме регулирования также относится установление полномочий исполнительной власти в сфере управления, учета, хранения, мониторинга, оценки и контроля за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом на федеральном, «субъектном» и муниципальном уровне.
Контроль за распоряжением имуществом представляет собой очень важную обособленную часть процесса управления государственным и муниципальным имуществом. Функция контроля за распоряжением имуществом реализуется специально созданными органами государства (например, Счетной палатой РФ), а также иными органами исполнительной власти на уровне Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Применительно к предмету правового регулирования настоящего Проекта функция контроля за распоряжением государственным и муниципальным имуществом должна быть закреплена соответствующими государственными органами. Кроме того, следует закрепить в Проекте необходимые полномочия по реализации этой функции.
Административно-правовой формой регулирования указанных отношений должны рассматриваться определение компетенции органов исполнительной власти по управлению, учету, хранению, мониторингу, оценке и контролю за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом на федеральном, «субъектном» и муниципальном уровне.
Предметной особенностью Проекта применительно к нормам административного права, подлежащим включению в него, является необходимость сосредоточения указанных функций в компетенции специальных органов исполнительной власти (федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия собственника, соответствующих государственных органов субъектов РФ, а при необходимости и муниципальных образований), а учета государственного
и муниципального имущества в едином федеральном государственном реестре имущества, принадлежащего Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям на праве собственности или на ином праве. Кроме того, для осуществления автоматизации учета государственного и муниципального имущества в ЕГИС предполагается включение таких норм для определения компетенции соответствующих органов исполнительной власти и обеспечения их взаимодействия с иными субъектами отношений по управлению, учету, хранению и контролю за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом.
Гражданско-правовыми формами реализации экономических отношений государственной и муниципальной собственности выступают имущественные отношения принадлежности материальных благ Российской Федерации субъектам РФ и муниципальным образованиям на праве соответственно государственной и муниципальной собственности или государственным и муниципальным предприятиям, а также государственным и муниципальным учреждениям на ином ограниченном вещном праве (право хозяйственного ведения и право оперативного управления), а также имущественные отношения, связанные с переходом материальных благ от одних лиц к другим как внутри государственной и муниципальной собственности, так и при взаимодействии субъектов государственной и муниципальной собственности и субъектов права хозяйственного ведения и права оперативного управления с иными (частными) участниками гражданского оборота. Такие имущественные отношения выступают в товарно-денежной форме и объективно требуют частноправового регулирования.
Предметной особенностью Проекта является то, что он предназначен для правового регулирования имущественных отношений принадлежности материальных благ Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям только в связи с определением этих благ как находящихся в государственной собственности Российской Федерации (в том числе в государственной собственности Российской Федерации применительно к объектам, изъятым из оборота) и установлением целевого характера государственной собственности субъектов РФ, а также целевого характера муниципальной собственности.
Важной особенностью предмета правового регулирования Проекта должно стать регулирование отношений по предоставлению имущества на праве аренды или безвозмездного пользования. Критерии предоставления такого имущества в аренду или в безвозмездное пользование, пределы и ограничения такого предоставления должны быть закреплены в законе. Основой для выработки таких критериев, установления
пределов и ограничений служат положения Конституции РФ о целях деятельности государства: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства.
Таким образом, Проект предполагает использование метода комплексного правового регулирования и требует включения в него как минимум специальных правовых норм конституционного, административного и гражданского права.
Для уточнения предмета и определения состава специальных правовых норм конституционного, административного и гражданского права, подлежащих включению в Проект, важным является определение общественных отношений, на которые его действие не распространяется.
Во-первых, действие законопроекта не должно распространяться на отношения по приобретению и прекращению прав (корпоративных, вещных, обязательственных, интеллектуальных) на государственное и муниципальное имущество, которые определяются Гражданским кодексом РФ, а в определенной мере также Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ и др. Вместе с тем, учитывая необходимость отражения в Проекте порядка и условий осуществления контроля за распоряжением государственным и муниципальным имуществом, в нем должны содержаться правовые нормы, регулирующие такие «контрольные» порядок и условия, предшествующие совершению сделок по приобретению и прекращению прав (корпоративных, вещных, обязательственных, интеллектуальных) на государственное и муниципальное имущество, например, обязательно используемые при аренде, безвозмездном пользовании и др.
Кроме того, в предмет Проекта не должны входить правовые нормы о приватизации государственного и муниципального имущества, поскольку консолидация этих норм в нем не вызывается ни теоретическими разработками, ни практическими потребностями ввиду наличия специального законодательства о приватизации.
Во-вторых, действие закона не должно распространяться на любые сделки с государственным и муниципальным имуществом, в том числе на все виды закупок государственного и муниципального имущества. Эти отношения получили достаточно подробное и современное правовое регулирование в нормах ГК РФ, в том числе о торгах, а также специального законодательства о закупках государственного и муниципального имущества. В то же время в Проекте нашел отражение общий принцип, согласно которому если иное прямо не указано в федеральном законе, то все государственное и муниципальное имущество должно продаваться на конкурентных торгах.
Наконец, действие Проекта не должно распространяться на земельные отношения, отношения по использованию недр и природных ресурсов, поскольку в настоящее время они урегулированы нормами природоресурсных кодексов и законодательством о недрах.
В Проекте будут предусмотрены новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся, всех указанных ранее субъектов отношений, входящих в предмет регулирования, поскольку Проект призван обеспечивать единообразное правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере государственной и муниципальной собственности в целом.
Особенностями Проекта в плане создания новых прав и обязанностей являются:
— расширение компетенции органов исполнительной власти, осуществляющих права собственника как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, а также при необходимости соответствующих органов муниципальных образований;
— создание для учета государственного и муниципального имущества единого федерального государственного реестра имущества, принадлежащего Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям на праве собственности или на ином праве, его структуре и правилах ведения;
— создание для учета государственного и муниципального имущества единой государственной информационной системы управления, учета, хранения и контроля за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом (ЕГИС), включая требования к единому государственному порталу для взаимодействия субъектов отношений по управлению, учету, хранению и контролю за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом.
Новые права и обязанности в связи с этим должны предусматриваться для федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия собственника и соответствующих государственных органов субъектов РФ (при необходимости и муниципальных образований). Прежде всего это права и обязанности, связанные с определением компетенции указанных органов по управлению, учету, хранению и контролю за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом. Далее, это права и обязанности, связанные с организацией взаимоотношений между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника, и соответствующими государственными органами субъектов РФ, а при необходимости и муниципальных образований по управлению, учету, хранению и контролю за ис-
пользованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом.
Новые права и обязанности должны также появиться в связи с созданием и ведением единого федерального государственного реестра имущества, принадлежащего Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям на праве собственности или на ином праве. Это права и обязанности, касающиеся всех вопросов его ведения, включая права и обязанности по предоставлению информации в отношении федерального, «субъектного» и муниципального имущества, внесению соответствующих изменений и ее исключению из реестра. Такие права и обязанности будут возникать как у федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия собственника и соответствующих государственных органов субъектов РФ (при необходимости и муниципальных образований) в отношении друг друга, так и между указанными органами и иными органами исполнительной власти.
Новые права и обязанности должны возникнуть и в связи с созданием ЕГИС. Это права и обязанности, связанные со взаимодействием всех субъектов отношений по управлению, учету, хранению и контролю за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом по реализации требований, предъявляемых к работе единого государственного портала ЕГИС.
Таким образом, Проект будет являться комплексным межотраслевым нормативным актом, содержащим нормы публичного права, при регулировании организационно-управленческих отношений и нормы частного права, гражданского права — при регулировании имущественных отношений.
Проект содержит нормы конституционного и административного права в части, касающейся вопросов управления и эффективного использования государственной и муниципальной собственности.
Нормы Проекта наиболее тесно связаны с нормами гражданского права, регулирующего прежде всего имущественные отношения. Проект не предполагает дублирования или прекращения действия отдельных норм ГК РФ, он лишь дополняет его в части регулирования имущественных отношений.
В настоящее время отсутствует единообразие в части ведения соответствующих реестров, что приводит к несопоставимости данных учетов разного уровня государственной и муниципальной власти. Устранение указанных пробелов и является принципиальной предметной задачей разрабатываемого Проекта.
