CC BY
166
УДК: 347.2 ББК: Х404.0
Павлов К.Н.
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ В ПРАВЕ ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ КАК ИНСТИТУТЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИМУЩЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Pavlov K.N.
ABOUT SOME QUESTIONS IN THE RIGHT OF OPERATIONAL MANAGEMENT AS INSTITUTE OF REALIZATION OF PROPERTY OF THE PUBLIC AND MUNICIPAL
AUTHORITIES
Ключевые слова: государственные (муниципальные) учреждения, госкорпорации, коммерческие организации, право оперативного управления, владение, пользование, распоряжение имуществом, государственная и муниципальная собственность.
Keywords: public (municipal authorities), state corporations, commercial organizations, right of operational management, possession, use, order of property, state and municipal property.
Аннотация: в статье рассмотрена правовая конструкция «право оперативного управления» как средство реализации права государственной и муниципальной собственности в рамках создания учреждений, выявлены факторы, препятствующие дальнейшему ее развитию. На основе действующего законодательства представлены особенности распоряжения имуществом казенными, бюджетными, автономными учреждениями. Проведен сравнительный анализ правоспособности различных юридических лиц. Подтверждена необходимость использования в современном российском праве термина «оперативное управление». Предложены пути совершенствования правовой конструкции в краткосрочной и долгосрочной перспективе.
Abstract: in article the legal design "the right of operational management" as an implementer of the right of the state and municipal property within creation establishment is considered, the factors interfering its further development are revealed. On the basis of the current legislation features of the order by property state, budgetary, autonomous institutions are presented. The comparative analysis of legal capacity of various legal entities is carried out. Need of use for modern Russian law of the term "operational management" is confirmed. Ways of improvement of a legal design in the short-term and long term are offered.
Современные социально-экономические условия, характеризующиеся снижением покупательной способности граждан, непростой ситуацией в финансовом секторе, диктуют необходимость совершенствования механизмов использования государственной и муниципальной собственности как одного из крупнейших и ресурсоемких участников экономических процессов в стране. Главным инструментом, оказывающим непосредственное влияние на процесс реализации публичной собственности, является правовое регулирование.
Наиболее верным, на наш взгляд, является определение государственной и муниципальной собственности в рамках сложившейся юридической науки - общего понятия собственности и связанного с ней субъективного права. Государственная и муниципальная собственность выражается сущностными правомочиями собственника - триадой владения, пользования и распоряжения1.
1 Кузнецова Л.В. Вещные права на имущество и
В контексте данного исследования рассмотрим один из основных, характерных только для отечественной правовой системы, институтов - «право оперативного управления», поскольку именно оно является инструментом реализации государственной и муниципальной собственности. Содержание права оперативного управления также составляют правомочия владения, пользования и распоряжения с одной существенной оговоркой - обладатель данного вещного права зависит в определенной мере от воли собственника.
Право оперативного управления - ограниченное вещное право, право лиц, не являющихся собственниками имущества. Наличие права оперативного управления в системе вещных прав обусловлено многолетним господством государственной собственности в советский период. Созданный главным образом в це-
бремя его содержания // Сборник статей Вещные права: постановка проблемы и ее решение. - М.: Статут, 2011 - С. 12.
лях обеспечения функционирования системы владения, пользования и распоряжения государственным имуществом, термин «право оперативного управления» неразрывно связан с понятием «публично-правовое образование». Как верно отмечено З.А. Ахметьяновой: «Право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом, закрепляемые за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, в определенной мере ограничивают права государства, государственного или муниципального образования как собственника соответствующего имущества. В то же время, следует заметить, что такое ограничение прав публичного собственника имеет место по его (собственника) инициативе, поскольку именно собственник имущества непосредственно решает как вопросы создания хозяйствующих субъектов, наделенных ограниченными вещными правами, так и вопросы прекращения деятельности последних»1. Данное положение является препятствующим в контексте совершенствования правовой конструкции права оперативного управления, о чем далее будет сказано более подробно.
Публично-правовое образование - один из ключевых участников гражданских правоотношений. Несмотря на отсутствие в законодательстве точного определения указанного термина, нельзя отрицать его наличие. О существовании в современной правовой действительности термина публичное образование свидетельствуют упоминания в различных нормативных актах. Например, в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016) «публичные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации)».
В соответствии с п. 1 ст. 124 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 02.10.2016) «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, авто-
1 Ахметьянова З.А. Вещное право: Учебник. -М.: Статут, 2011 - С. 58.
номные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами». С одной стороны, это закрепляет равные права публично-правовых образований с остальными участниками гражданских правоотношений, с другой, прямо свидетельствует о том, что перечисленные субъекты наделены особой правоспособностью, поскольку намеренно отделены законодателем от граждан и юридических лиц. Дополнительным косвенным свидетельством их особой правовой природы является также упоминание в п.5 ст. 66 ГК РФ «Участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере могут быть граждане и юридические лица, а также публично-правовые образования (статья 125 ГК)».
Вместе с тем в п. 2 ст. 124 ГК РФ определено: «К субъектам гражданского права, указанным в пункте 1 настоящей статьи, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов», что приравнивает правоспособность публично-правовых образований к остальным юридическим лицам.
Особая уникальность публично-правовых образований состоит в возложенных на них полномочиях по реализации публичных интересов. В этом контексте является интересной точка зрения М.В. Бородача, сформулировавшего универсальную дефиницию публичного интереса: «Коренной публичный интерес - это интерес индивидуально не определенного человеческого сообщества (социума, нации), заключающийся в обеспечении его физического и социокультурного сохранения, а также поступательной эволюции в конкретно-историческом контексте»2.
В результате анализа практики применения термина «публично-правовое образование» мы пришли к выводу, что указанный термин объединяет в себе комплекс следующих субъектов: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования (ст. 124 ГК РФ).
2 Бородач М.В. О некоторых принципиальных подходах к разработке научного определения права публичной собственности // Государство и право. 2015. №9 - С. 54.
Государство в лице государственных органов и создаваемых для выполнения соответствующих функций учреждений обеспечивает реализацию закрепленных за ним Конституцией РФ социально-экономических, охранных и других полномочий.
Одним из основных инструментов реализации вышеуказанных государственных полномочий является использование права государственной и муниципальной собственности, в частности, через механизм создания государственных и муниципальных учреждений.
Споры о необходимости использования в российском праве термина «право оперативного управления» не стихают и до настоящего времени: некоторые ученые предлагают вовсе отказаться от его использования ввиду утраты актуальности, содержания, не соответствующего существующим экономическим реалиям; другие - требуют сохранить термин с условием некоторого совершенствования.
Право оперативного управления - особая категория, связанная с имущественными отношениями. Его специфика заключается во «вто-ричности» по отношению к праву собственности. Право оперативного управления является правом на имущество, принадлежащее на праве собственности другому лицу, что, несомненно, сказывается на объеме правоспособности обладателя указанного права.
Публично-правовые образования, являющиеся на сегодняшний день собственниками государственного и муниципального имущества, с одной стороны, являются равноправными участниками гражданско-правовых отношений, с другой - наделены возможностью влиять на законодателя в целях продвижения «собственных» интересов, зачастую притесняя права других участников отношений.
Рассмотрение права оперативного управления невозможно без государственных и муниципальных учреждений.
Сложившаяся правовая традиция показывает необходимость существования права оперативного управления ввиду возможности действенного контроля публично-правового образования с использованием государственного и муниципального имущества.
Складывающаяся практика деятельности учреждений свидетельствует о некоторой неоднозначности: относительно результатов эффективности; относительно соизмеримости затрачиваемых бюджетных средств на их деятельность и получаемых услуг. В результате чего эффективность сложившейся системы реализации государственного и муниципального имущества через создание учреждений в целом
подвергается сомнению.
На сегодняшний день в соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»: «типами государственных и муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные».
Указанный закон внес существенные изменения в ГК РФ в части регулирования имущественных прав, ответственности учреждений и учредителя по обязательствам учреждений, а также осуществления приносящей доход деятельности.
Ключевое сходство указанных типов учреждений выражается в единой правовой природе их происхождения и целевого назначения.
Бюджетными и автономными учреждениями признаются некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в различных сферах (Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях, Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ). Казенным признается учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления (Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ).
Учитывая цели создания учреждений, необходимо акцентировать внимание на коренные отличия учреждений в сравнении с остальными организациями. Их суть состоит в том, что учреждения, с одной стороны, выполняют социальную функцию, возложенную на них учредителем, с другой - учреждения вправе осуществлять иную приносящую доход деятельность. Поскольку именно осуществление иной приносящей доход деятельности является для учреждения целесообразной с точки зрения экономической эффективности, возникает необходимость глубокого и вдумчивого анализа деятельности учреждений в сегменте их правоспо-
собности.
Деятельность учреждений происходит главным образом в рамках использования имущества на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Собственником имущества учреждения может являться Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.
В рамках указанной правоспособности учреждения и коммерческие организации обладают одинаковой правоспособностью, закрепленной в ст. 49 ГК РФ, наряду с госкорпорациями, которые также обладают правоспособностью юридических лиц с одной существенной оговоркой, указанной в п. 5 ст. 49 ГК РФ: «К юридическим лицам, создаваемым Российской Федерацией на основании специальных федеральных «законов», положения настоящего Кодекса о юридических лицах применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено специальным федеральным законом о соответствующем юридическом лице». Наличие данного пункта в ст. 49 ГК РФ вносит серьезное противоречие в систему регулирования деятельности юридических лиц, потому как, являясь небольшим по форме, но широким по смыслу, практически перечеркивает инициативу законодателя по введению в правовой оборот понятия «госкорпорация». Внесение данного пункта в ГК РФ происходило одновременно с вводом понятия «госкорпорация» в гражданско-правовой оборот Федеральным законом от 03.07.2016 № 236-Ф3 «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», что позволяет говорить о том, что законодатель преднамеренно оставил пробел в данном вопросе. Причина, на наш взгляд, кроется в желании законодателя применить особый порядок контроля за деятельностью госкорпораций, наделив их особой (специальной) правоспособностью.
В отношении государственной регистрации также наблюдается сходство учреждений и коммерческих организаций - и те и другие регулируются Федеральным законом от 08.08.2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Наряду с этим нормативным актом, государственная регистрация госкорпораций происходит также на основании специальных федеральных законов, например, Федерального закона от 13.07.2015 г. № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».
По критерию «управление» наблюдается сходство всех рассматриваемых субъектов - так
у учреждений органами управления являются руководитель, назначенный учредителем, наблюдательный совет; у госкорпораций - генеральный директор, наблюдательный совет, а также правление; у коммерческих организаций -органы управления устанавливаются учредительными документами.
Критерии «имущество/распоряжение имуществом» являются одними из системообразующих, наряду с правоспособностью.
Так, в соответствии со ст. 9.2 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 «имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации». Собственником имущества бюджетного учреждения является, соответственно, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.
Земельный участок, необходимый для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.
В отношении автономных учреждений действует ст. 3 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества автономного учреждения является, соответственно, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. Земельный участок, необходимый для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования».
Имущество казенных учреждений также передается им от учредителя на праве оперативного управления.
В рамках определения границ возможностей по распоряжению имуществом стоит отметить, что «бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным, находящимся на праве оперативного управления, имуществом, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено пунктами 13 и 14 настоящей статьи или абзацем третьим пункта 3 статьи 27 настоящего Федерального закона.» (Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ (в ред. от 29.12.2015) «О внесении из-
менений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»).' Автономное учреждение, тоже «без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено частью 6 настоящей статьи». (Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»).
Из указанного видно, что передача государственного и муниципального имущества учреждениям во всех случаях происходит на праве оперативного управления. Эффективность применения данной конструкции обусловлена существенным фактором - возможностью непосредственного контроля со стороны учредителя за деятельностью учреждения.
Имущество госкорпораций (публично-правовых компаний) формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, имущества, полученного в порядке правопреемства в результате преобразования юридических лиц в публично-правовую компанию, добровольных имущественных взносов, доходов, полученных публично-правовой компанией от осуществления своей деятельности, и иных не запрещенных законодательством Российской Федерации поступлений и принадлежит ей на праве собственности, и используется для достижения целей деятельности публично-правовой компании и осуществления возложенных на нее функций и полномочий (Федеральный закон от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
Имущество коммерческих организаций складывается из имущества, внесенного учредителями организации в период образования юридического лица. За юридическим лицом закрепляется право собственности на указанное имущество.
Таким образом, по критерию «имущество/распоряжение имуществом» большее сходство наблюдается у госкорпораций и коммерческих организаций, что несколько противоречит правовой природе госкорпорации, поскольку она схожа более с учреждениями, нежели с коммерческими организациями. Учитывая это,
видится более целесообразным применение к госкорпорациям порядка распоряжения имуществом, схожего с учреждениями1.
Обращаясь непосредственно к праву оперативного управления, можно говорить о том, что оно предоставляет возможность публично -правовому образованию эффективно реализо-вывать управленческие функции в отношении переданного имущества, не используя при этом дополнительные административные рычаги воздействия. При этом, как верно отмечено А.В. Коноваловым: «Смысл закрепления собственником определенного имущественного комплекса за субъектом ограниченного вещного права заключается в желании собственника переложить все хлопоты по введению имущества в экономический оборот на другого субъекта»2.
Являясь по своей природе способом осуществления права государственной и муниципальной собственности, право оперативного управления объединяет в себе административное и гражданско-правовое начало, что, в свою очередь, порождает его внутреннюю сложность и противоречивость.
Оперативное управление является опосредующим звеном в цепи «публично-правовое образование - учреждение», поскольку закрепляет право владения, пользования переданным имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.
Рассматривая данное право в системе вещных прав, следует отметить, что оно занимает незначительное место относительно права собственности, однако, принимая во внимание общий объем государственной и муниципальной собственности в экономике РФ, становится понятной его практическая значимость и нежелание законодателя в ближайшее время кардинально пересматривать это понятие в существующей правовой системе. В рамках исследования вещных прав в российской науке С.А. Синицын аргументировано считает, что «Невозможно признать однородной складывающуюся картину в решении вопроса о понятии и признаках вещных прав на современном этапе развития науки гражданского права. Диаметральная противоположность высказанных точек
1 Сафонов М. Государственные корпорации и новые формы контроля // Проблемы теории и практики управления. 2013. № 5 - С. 46.
2 Коновалов А.В. Владение и владельческая защита в гражданском праве. СПб., 2001 - С. 58.
зрения простирается от рассуждений о принципиальной необходимости закрепления развернутого регулирования вещных прав и нормативного определения их признаков до совершенно различного определения признаков вещных прав»1.
Одним из значимых вопросов, касающихся права оперативного управления, является определение момента возникновения указанного права. На этот счет сложилась противоречивая судебная практика, точкой в данном вопросе стало Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 г. № 10/22 г. Москва «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», разъясняющее спорные вопросы, связанные с защитой права хозяйственного ведения и права оперативного управления государственных (муниципальных) предприятий и учреждений: «В силу абзаца пятого пункта 1 статьи 216 ГК РФ право хозяйственного ведения и право оперативного управления относятся к вещным правам лиц, не являющихся собственниками. В этой связи право хозяйственного ведения и право оперативного управления на недвижимое имущество возникают с момента их государственной регистрации».
По общему правилу в соответствии с п. 1 ст. 299 ГК РФ «право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении его за учреждением, возникает у учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или решением собственника». Однако необходимо подчеркнуть ошибочность мнения некоторых юристов о том, что сам момент передачи объектов недвижимого имущества как раз и является моментом возникновения права оперативного управления. Данное утверждение подтверждается действием абз. 5 п. 1 ст. 216 ГК РФ «Право оперативного управления относится к вещным правам лиц, не являющихся собственниками, и подлежит государственной регистрации». Принимая во внимание действие п. 2 ст. 8 ГК РФ «Права на имущество, подлежащее государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него». Таким образом, факт возникно-
1 Синицын С.А. Вещное право: традиции, новеллы, тенденции развития// Журнал Российского права. 2014. №9 - С. 86.
вения права оперативного управления после регистрации соответствующих прав, на наш взгляд, является законодательно обоснованным.
В современном российском законодательстве право оперативного управления является достаточно разработанной и устоявшейся правовой конструкцией. При этом указанное нами не свидетельствует о его совершенстве. Одним из проблемных моментов в существующей конструкции права оперативного управления является отсутствие субсидиарной ответственности собственника имущества, поскольку и автономное, и бюджетное учреждения отвечают по своим обязательствам всем находящимся у них на праве оперативного управления имуществом, не зависимо от типа учреждения и сферы деятельности. Отсутствие субсидиарной ответственности, несомненно, ограждает публично-правовое образование от возможных финансовых рисков в случае невозможности учреждения отвечать по своим обязательствам. Одновременно с этим учреждение ограничено во взаимодействии с потенциальными кредиторами.
А теперь рассмотрим некоторые вопросы современной судебной практики, касающиеся субсидиарной ответственности, субъектов созданных органами государственной власти.
Ответственность собственника имущества бюджетного учреждения является особым видом субсидиарной ответственности, на которую общие нормы о субсидиарной ответственности распространяются с особенностями, установленными п. 5 ст. 123.22 ГК РФ. В связи с тем, что ответственность собственника имущества учреждения является особым видом субсидиарной ответственности, на которую общие нормы о субсидиарной ответственности, установленные ст. 399 Гражданского кодекса Российской Федерации, распространяются с особенностями, установленными п. 5 ст. 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации, а именно по обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абзацем первым настоящего пункта может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного учреждения (Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 17 марта 2016 г. № Ф09-1999/16 по делу № А76-17297/2014).
По вопросу привлечения собственника казенного учреждения к субсидиарной ответственности при отсутствии реальной возможности взыскания задолженности с основного
должника позиция суда выражается в следующем: в соответствии с п. 4 ст. 123.22 ГК РФ собственник имущества казенного учреждения несет субсидиарную ответственность только в случае недостаточности денежных средств у такого учреждения, в связи с чем предъявление требования о взыскании задолженности в порядке субсидиарной ответственности возможно только, если не имеется реальная возможность взыскания присужденной суммы с должника (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 22 июня 2015 г. № Ф05-7397/15 по делу № А40-172621/2014).
Существующая правовая действительность относительно субсидиарной ответственности публично-правового образования свидетельствует о готовности законодателя пожертвовать частными интересами для защиты публичных, что, в конечном счете, противоречит принципу равенства субъектов гражданско-правовых отношений.
В связи с вышеуказанным одним из путей совершенствования права оперативного управления является разработка и внедрение видов субсидиарной ответственности в привязке к типам учреждений с учетом сферы деятельности. Данное утверждение также подтверждается Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации: «Законом также могут быть предусмотрены случаи, когда собственник освобождается от субсидиарной ответственности, а права и законные интересы кредиторов гарантируются иным образом».
Кроме того, идея глубокого реформирования системы вещных прав прослеживается в трудах профессора Е.А. Суханова: «...реформа вещного права является необходимым назревшим шагом на пути развития и совершенствования правового оформления рыночных преобразований. Переход к полноценной системе ограниченных вещных прав, которая могла бы удовлетворить участников гражданского оборота в основанном именно на вещном праве (максимально стабильным и защищенном) режиме пользования чужим имуществом, необ-ходим»1.
Обращаясь к эффективности использования государственного и муниципального имущества, следует также обратиться к категории «госкорпорация». Как было указано выше, переданное им имущество, становится их собственностью, в результате чего они в полной
мере наделяются правомочиями владения, пользования и распоряжения. Таким образом, госкорпорации в существующих правовых реалиях обладают избыточным имущественным правом в рамках решения поставленных государством задач. Существенным на сегодняшний день является внесение изменений в ГК РФ и включение госкорпораций в состав юридических лиц (Федеральный закон от 03.07.2016 № 236-ФЗ), однако формы их функционирования, объемы правоспособности все еще требуют глубокой проработки. В особенности данное утверждение касается формы собственности на имущество, поскольку передаваемое имущество Российской Федерации становится собственностью госкорпорации. Указанное отрицательно влияет на возможность управления со стороны публично-правового образования. Наделение госкорпораций обширным кругом полномочий наряду с недостаточно эффективным имущественным контролем извне являются отрицательными факторами в становлении института госкорпорации. В данной ситуации видится необходимым пересмотр права собственности госкорпораций на переданное имущество, выделение в отдельный вид имущества или наделение госкорпораций правом оперативного управления.
В результате анализа конструкции права оперативного управления можно говорить о том, что она развивается в направлении, заданном Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации.
В краткосрочной перспективе видится необходимым его совершенствование в разрезе субсидиарной ответственности по долгам субъекта права оперативного управления, а также дифференциации на виды, в зависимости от реализуемой субъектом права деятельности. Указанные меры будут способствовать повышению эффективности деятельности учреждений без потери функционального контроля за их деятельностью со стороны публично-правового образования.
В долгосрочной перспективе видится необходимым постепенное разгосударствление института права оперативного управления путем снижения воздействия на учреждение со стороны публично-правового образования. Данная мера, несомненно, окажет положительное влияние на процесс наращивания эффективности реализации государственной и муниципальной собственности.
1 Суханов Е.А. Проблемы вещного права в современном российском праве // Журнал Российского права. 2016. №4 - С. 38.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Ахметьянова, З.А. Вещное право: учебник. - М.: Статут, 2011.
2. Бабаков, В.А. Правосубъектность государства в гражданско-правовых отношениях. - Саратов: Регион, 2014. - С. 128.
3. Бородач, М.В. К вопросу об отличительных свойствах и содержании публичных интересов как основания феномена публичной собственности // Государство и право. - 2015. - №7. - С. 48-57.
4. Бородач, М.В. О некоторых принципиальных подходах к разработке научного определения права публичной собственности // Государство и право. - 2015. - №9. - С. 25-34.
5. Ващенко, Ю.С. Организационно-правовые формы некоторых некоммерческих организаций и направлений их деятельности // Вестник Волжского университета имени В.Н. Татищева. - 2016. -№2(84), том 1.
6. Ващенко, Ю.С. Юридические лица: учебное пособие. - Тольятти: Волжский университет имени В.Н. Татищева, 2016. - 267 с.
7. Вещные права: постановка проблемы и ее решение: сборник статей / рук. авт. кол. и отв. ред. М.А. Рожкова. - М.: Статут, 2011. - 399 с. - (Анализ современного права).
8. Германов, А.В. От пользования к владению и вещному праву. - М.: Статут, 2009.
9. Гражданское право: в 4 т. Т. 2: Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права (отв. ред. Е.А. Суханов). - М.: Волтерс Клувер, 2008.
10. Гражданское право: учебник: в 3 ч. / под ред. В.П. Камышанского, Н.М. Коршунова, В.И. Иванова. - М.: Эксмо, 2010. Ч. 1.
11. Емелькина, И.А. Интересы бизнеса в условиях реформы гражданского законодательства о вещных правах: [осуществление российскими предпринимателями прав на земельный участок, анализ предлагаемых к введению в ГК РФ двух вещных прав на земельный участок: постоянного землевладения и застройки] // Журнал Российского права. - 2015. - № 1. - С. 46-54.
12. Карлов, В.П., Отдельные проблемы гражданского права и определения его предмета в контексте современных реалий // Вестник Волжского университета имени В.Н. Татищева. - 2015. -№2(82).
13. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестник Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. - 2009. - №11.
14. Сафонов, М. Государственные корпорации и новые формы контроля // Проблемы теории и практики управления. - 2013. - № 5 - С. 43-49.
15. Синицын, С.А. Вещное право: традиции, новеллы, тенденции развития // Журнал Российского права. - 2014. - №9. - С. 76-93.
16. Суханов, Е.А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах: [РФ] // Журнал Российского права. - 2010. - №1. - С. 5-12.
17. Суханов, Е.А. Проблемы вещного права в современном российском праве // Журнал Российского права. - 2016. - №4. - С. 33-38.
