CC BY
28
С.А. Павлов
Проблемы совершенствования деятельности антимонопольных органов в сфере защиты права частных предприятий на добросовестную конкуренцию
В России по-прежнему актуальной остается проблема развития предпринимательства как главного механизма хозяйствования. Основной сферой массового развития предпринимательства в России является не производство, а торговля и спекулятивная (посредническая) деятельность. Российскому экономическому кризису во многом способствовало: применение шоковых методов ускоренного построения рыночного хозяйствования, необоснованно широкий доступ иностранных товаров на отечественный рынок вместо активной поддержки отечественного производителя, фактической подменой всестороннего развития производства в стране, добычей и экспортом нефти, газа и других полезных ископаемых. Это порождает негативные социальные последствия: резкое сокращение рабочих мест, безработицу, закрытие и сокращение мощностей предприятий - произошло резкое сужение производственной базы. Для преодоления этих негативных явлений должна вестись активная работа по совершенствованию законодательства в области регулирования предпринимательской деятельности. Гармоничное развитие экономики зависит от решения трех поставленных задач:
1) совершенствование структуры предпринимательства на основе роста удельного веса малого и среднего бизнеса;
2) преодоление деятельности искусственных монополий, использования различных форм недобросовестной конкуренции и злоупотребления доминирующим положением на рынке;
3) усиление деятельности естественных монополий, реальной заботы о потребителях и о последовательном удовлетворении государственных нужд [3].
По мнению Н.Г. Салищевой, одной из непосредственных форм административно-правового регулирования в экономической сфере относится обеспечение нормального развития конкуренции и пресечение недобросовестной конкуренции [6, с. 18]. А.Н. Ноздрачев подразделяет виды административно-правового регулирования на прямые и косвенные, указывая, что к первой группе непосредственно относится антимонопольный контроль [5]. Следовательно, одним из видов административно-правового регулирования является деятельность федеральных антимонопольных органов, осуществляющих регулирование на товарных рынках и рынках услуг, без которого невозможно эффективное развитие всех субъектов предпринимательства.
Административное регулирование монополистической деятельности в условиях построения свободного рыночного хозяйства является необходимым элементом воздействия на общественные отношения, связанные с развитием предпринимательства. В условиях глобального экономического кризиса, нестабильной и недостаточно развитой экономической системы, молодой рыночной экономики применение административных методов воздействия на экономику должно превалировать над экономическими.
Антимонопольное регулирование монополий основывается на противодействии недобросовестной конкуренции, монополистической практике и монополизации экономики путем издания законодательных актов и обеспечения контроля за их соблюдением со стороны государства. К числу субъектов, осуществляющих антимонопольное регулирование, относится Федеральная антимонопольная служба. Рассмотрим основные сферы деятельности антимонопольных органов, направленные на обеспечение права частных предприятий на добросовестную конкуренцию.
1. Выявление и пресечение фактов нарушений хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение на рынке, антимонопольного законодательства Российской Федерации и привлечение виновных к ответственности (п. 2, 3 ст. 22) [2].
Антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела об административном правонарушении. В случае принятия решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, антимонопольный орган издает приказ о создании комиссии. Для рассмотрения каждого конкретного дела создается комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства. Комиссия выступает от имени антимонопольного органа. По окончании рассмотрения дела она принимает решение, в котором содержатся выводы о наличии или отсутствии: оснований для прекращения рассмотрения дела, нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействиях) ответчика по делу, оснований для выдачи предписания или обращения с иском в суд, правоохранительные органы. Дело о нарушении антимонопольного законодательства рассматривается в течение одного месяца со дня подачи заявления или материалов в антимонопольный орган. Для сбора и анализа дополнительных документов срок рассмотрения заявления может быть продлен не более чем на два месяца. По результатам рассмотрения дела комиссия выдает предписание ответчику.
Решение и предписание антимонопольного органа в течение трех месяцев со дня его принятия может быть обжаловано с суд или арбитражный суд, при этом предписание приостанавливается до вступления решения суда в силу. Статья 52 ФЗ «О защите конкуренции» предоставляет возможность приостанавливать
уже выданные в отношении правонарушителей решения или предписания антимонопольного органа до вступления решения суда в законную силу. Это логично в отношении таких предписаний как: о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства; о заключении, изменении условий или расторжении договоров. Однако это совершенно неоправданно в отношении предписаний о прекращении нарушений антимонопольного законодательства; о недопущении действий, создающих угрозу нарушения конкуренции и антимонопольного законодательства; о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции. Следует дифференцировать предписания антимонопольного органа, часть из которых должна вступать в силу с момента их вынесения и не приостанавливать своего действия на время рассмотрения судом заявлений о признании их недействительными.
В соответствии с п. 5 ст. 23 ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган имеет право выступать в качестве инициатора судебных дел. Излишняя активность антимонопольного органа неизбежно приведет к злоупотреблениям властью для нажима на неугодные им хозяйственные структуры. На наш взгляд, необходимо придерживаться традиционной процедуры: в любом деле должен быть истец и ответчик. В качестве истца должны выступать хозяйствующие субъекты, которые испытали на себе (пострадали) действие недобросовестной конкуренции со стороны потенциального монополиста, а со стороны ответчика - этот потенциальный монополист. В отношении жалобы должен быть предусмотрен досудебный порядок ее рассмотрения антимонопольным органом, который проводит ее проверку и по ее результатам совместно с истцом обращается в суд. Такая процедура представляется более логичной и эффективной.
2. Рассмотрение ходатайств и уведомлений о сделках и действиях, подлежащих антимонопольному контролю (ст. 32) [2]. Эта форма реализации функций Федеральной антимонопольной службы носит предварительный и уведомительный характер контроля осуществляемых сделок. Функция реализуется путем возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и направления предписаний об исправлении нарушений антимонопольного законодательства. Ходатайство рассматривается антимонопольным органом в течение тридцати дней с даты его получения, и о принятом решении в письменной форме, с указанием мотивов, сообщают заявителю. Сделки, одобренные антимонопольным органом, должны быть осуществлены не позднее одного года, иначе решение утрачивает силу. Сделки, совершенные с нарушением порядка уведомления или получения предварительного согласия антимонопольного органа, признаются недействительными (п.п. 5 п. 5 ст. 34) [2] по иску антимонопольного органа, если они привели или могут привести к ограничению конкуренции, в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения на рынке. Коммерческие организации, созданные без предварительного согласия или уведомления ликвидируются либо реорганизуются в форме выделения или разделения по иску антимонопольного органа.
Предварительное согласие антимонопольного органа должно быть получено при осуществлении сделок, предусмотренных ст. 27, 28, 29, 31 ФЗ «О защите конкуренции», уведомление необходимо при осуществлении сделок, предусмотренных ст. 30 данного закона.
Административная ответственность за невыполнение выданного при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией законного решения или предписания Федеральной антимонопольной службы; его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством России действий, направленных на ограничение конкуренции, наступает в соответствии с ч. 2, 3 ст. 19.5 КоАП РФ [1].
Административная ответственность также предусматривается за непредставление в Федеральную антимонопольную службу, ее территориальный орган ходатайств и уведомлений, либо представление ходатайств и уведомлений, содержащих заведомо недостоверные сведения, либо за нарушение порядка и сроков подачи этих документов (ч. 3, 4 ст. 19.8 КоАП РФ).
На наш взгляд, уведомление о совершенных сделках, предусмотренных ст. 31 Закона, должно носить добровольный характер. Добровольное и предварительное обращение за разрешением на совершение сделки в случае положительного решения органа должно создавать иммунитет от дальнейшего судебного преследования этой сделки по искам.
3. Запрет и пресечение фактов заключения соглашений или осуществления согласованных действий хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию (ст. 11) [2]. Эта функция осуществляется путем возбуждения дел об административном правонарушении, направлении предписаний об исправлении нарушений антимонопольного законодательства, обращения в арбитражный суд.
В ст. 11 содержится перечень соглашений и согласованных действий хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию. Запрещено установление и поддержание цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок; повышение, снижение или поддержание цен на торгах; создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из него другим хозяйствующим субъектам; раздел товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту различных товаров, либо составу продавцов или покупателей (заказчиков). Запрещен экономически или технологически необоснованный отказ от заключения договора с определенным продавцом, либо покупателем (заказчиком);
навязывание контрагенту невыгодных для него условий договора (необоснованные требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а так же согласие заключить договор при условии внесения в него положения относительно товаров, в которых контрагент не заинтересован), либо другие требования.
Запрещается необоснованное установление цен (тарифов) на один и тот же товар, а также заключать соглашения неконкурирующих хозяйствующих субъектов, один из которых является монополистом, а другой - его поставщиком или покупателем, если это может привести к ограничению конкуренции.
Действия, направленные на сокращение и прекращение производства товаров, на которые имеется спрос либо на поставку которых размещены заказы, при наличии возможности их рентабельного производства, являются ограничивающими конкуренцию и запрещены ст. 31 ФЗ «О защите конкуренции».
На наш взгляд, единственным основанием для возбуждения дела по нарушению ст. 31 должно являться обращение физических и юридических лиц с заявлениями, где обосновывается вред, причиняемый, по их мнению, их финансовым интересам.
4. Осуществление проверок соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (п. 11 ст. 23 ФЗ «О защите конкуренции»).
Антимонопольный орган проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов России, органами местного самоуправления, иными наделенными функциями или правами указанных органов власти или организациями, физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме. По результатам проверки возбуждает дела об административном правонарушении, направляет предписания об исправлении нарушений антимонопольного законодательства, обращается в арбитражный суд, прокуратуру по вопросам нарушения антимонопольного законодательства, а также в органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность с просьбой провести оперативно-разыскные мероприятия. Эта функция может быть реализована в полной мере только с принятием Федерального конституционного закона «Об ограничении конкуренции органами государственной власти и местного самоуправления». Необходимость принятия данного закона обусловливается тем, что нормативно-правовые акты нередко содержат ограничения на свободное использование своего имущества, гарантированного ст. 34 Конституции Российской Федерации, что согласно ч. 3 ст. 56 Конституции недопустимо даже в условиях чрезвычайного положения.
Закон должен содержать исчерпывающий перечень оснований ограничения конкуренции и соответствовать положениям Конституции России.
5. Предупреждение и пресечение недобросовестной конкуренции на товарных рынках. В п. 1 ст. 14 ФЗ «О защите конкуренции» указаны формы недобросовестной конкуренции: распространение ложных сведений, введение в заблуждение относительно способа и места производства товара, незаконное получение, использование, разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную и иную охраняемую законом тайну, и другие. Существенным недостатком указанной статьи является одна из форм недобросовестной конкуренции: п. 3 «некорректное сравнение хозяйствующими субъектами производимых или реализуемых товаров с товарами, реализуемыми или производимыми другими хозяйствующими субъектами». Сравнение различных характеристик производимых и продаваемых товаров не может быть никем запрещено. Законом не разъясняется и понятие «некорректное сравнение», смысл которого неясен и вызывает определенные трудности в его понимании, уяснении и толковании. Применение данного термина может вызвать злоупотребление со стороны антимонопольного органа.
Федеральная антимонопольная служба возбуждает и рассматривает дела об административном правонарушении, связанном с недобросовестной конкуренцией; направляет хозяйствующим субъектам, допускающим в своей деятельности недобросовестную конкуренцию, предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства; обращается в арбитражный суд, правоохранительные органы по вопросам нарушения антимонопольного законодательства. Административная ответственность предусматривается ст. 14.33 КоАП РФ за совершение действий, содержащих состав правонарушения «недобросовестная конкуренция».
6. Формирование и ведение реестра хозяйствующих субъектов (за исключением финансовых организаций), имеющих долю на товарном рынке определенного товара в размере 35 % (п. 8 ст. 23 ФЗ «О защите конкуренции»). Для предупреждения и пресечения монопольной деятельности ведется государственный реестр. Включение хозяйствующих субъектов в реестр означает автоматический контроль за их деятельностью по таким показателям как объем производства, удовлетворение потребностей на рынке сбыта, качество выпускаемой продукции, а также ценовое регулирование со стороны государства. Предприятия-монополисты обязаны обеспечить исполнение заказа на поставку продукции (производства услуг) для нужд государства. Антимонопольное законодательство вовсе не направлено на ликвидацию монополий. Единственная цель реестра - создание информационной базы данных для осуществления
государственного контроля, предупреждающего возможность нарушения хозяйствующими субъектами антимонопольного законодательства [7].
7. Выдача заключения о последствиях влияния специальных защитных мер, антидемпинговых мер или компенсационных мер на конкуренцию на внутреннем рынке России (п. 5, 3, 2, 1) [4]; п. 8 ст. 26 [3].
Выдает заключения о последствиях влияния на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации специальных защитных мер, антидемпинговых мер или компенсационных мер, если на одного российского производителя приходится более чем 35 % российского производства аналогичного или непосредственно конкурирующего товара, являющегося объектом расследования в целях применения мер по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами, составляет менее чем 25 % общего объема реализации аналогичного товара на внутреннем рынке Российской Федерации.
Смысл любой антимонопольной политики состоит в использовании выгоды крупномасштабной экономики и нейтрализации ее возможных негативных последствий, связанных с ослаблением конкуренции. Именно сочетание этих двух подходов и составляет наиболее трудноразрешимую правовую и экономическую задачу. Разработка и проведение антимонопольной политики является важнейшей экономической функцией современного государства. Антимонопольное законодательство само по себе не создает систему свободного предпринимательства и конкуренции. Оно успешно может действовать в условиях уже созданной и существующей конкурентной рыночной системы, защищая и поддерживая ее.
Литература
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 19.07.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
2. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (принят ГД ФС РФ 08.07.2006) (ред. от 17.07.2009) (с изм. и доп. от 23.08.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (1 ч. ). Ст. 3434.
3. Федеральный закон от 08.12.2003 № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» (принят ГД ФС РФ 18.11.2003) (ред. от 30.12.2006) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 50. Ст. 4851.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» (ред. от 29.12.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3259.
5. Ноздрачев А.Н. Содержание института административно-правового регулирования экономических отношений // Институт административного права России. М., 1999.
6. Салищева Н.Г. Административное право и экономика // Административно-правовое регулирование экономических отношений. М., 2001.
7. О реестре хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 % // Российская газета. 1996. 28 февраля.
