CC BY
19DOI 10.47643/1815-1337_2021_7_22
ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ИСТОЧНИКОВ СТРАХОВОГО ПРАВА Problems of systematization of sources of insurance law
ТЕЛИБЕКОВА Ирина Мендигереевна,
кандидат юридических наук, профессор кафедры Права и общеобразовательных дисциплин,
докторант ФГБОУ ВО «Российская государственная академия интеллектуальной собственности» (г. Москва, Российская Федерация), Учреждение «Баишев Университет», г. Актобе, Республика Казахстан. 030000, Республика Казахстан, г. Актобе, ул. Бр. Жубановых, 302 А. E-mail: eduausb@mail.ru;
Telibekova Irina Mendigereevna,
Candidate of Legal Sciences, Professor of the Department of Law and General Education Disciplines, Doctoral student of the Federal State Budgetary Educational Institution
of Higher Education "Russian State Academy of Intellectual Property"(Moscow, Russian Federation) Institution "Baishev University" ", Aktobe, Republic of Kazakhstan. 030000,Republic of Kazakhstan, Aktobe, Br. Ul. Zhubanovykh str., 302 A. E-mail: eduausb@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассмотрен актуальный вопрос о систематизации нормативных правовых актов и ее видах. Автором исследуется консолидация как одно из направлений систематизации законодательства в сфере страхования. Рассматриваются точки зрения ученых по поводу консолидации, а также консолидированные правовые акты СССР, Российской Федерации и стран зарубежья. В ходе исследования проблем систематизации источников страхового права сформулирован вывод о необходимости применения консолидации с целью совершенствования страхового законодательства.
Abstract: The article deals with the topical issue of the systematization of regulatory legal acts and its types. The author studies consolidation as one of the directions of systematization of legislation in the field of insurance. The points of view of scientists on consolidation, as well as consolidated legal acts of the USSR, the Russian Federation and foreign countries are considered. In the course of the study of the problems of systematization of sources of insurance law, the conclusion is formulated about the need to apply consolidation in order to improve insurance legislation.
Ключевые слова: гражданское законодательство, закон, источники страхового права, консолидация, нормативный правовой акт, систематизация, страхование.
Keywords: civil legislation, law, sources of insurance law, consolidation, regulatory legal act, systematization, insurance.
Дата направления статьи в редакцию: 10.06.2021
Дата публикации статьи: 30.07.2021
Введение Целостность, системность, наличие единого концептуального подхода являются ключевыми при конструировании системы законодательства, и играют немаловажную роль в упорядочении постоянно меняющегося нормативно-правового массива, в том числе в сфере страхования. Правовое регулирование страховых правоотношений осуществляется посредством частноправовых и публично-правовых норм, включенных в целый ряд нормативных правовых актов. При этом нормы о равенстве, автономии воли сторон договора страхования содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ), а нормы, касающиеся публично-правовых отношений - в законе РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (далее - Закон об организации страхового дела) [1,2]. Нормы об обязательном страховании (государственном, социальном, медицинском и т.п.) включены в отдельные законы. Следует отметить, что на сегодняшний день многоуровневая система регулирования страховых правоотношений представлена не только актами законодательного уровня, но и подзаконными актами. При этом сегодня страховое законодательство характеризуется несогласованностью, имеющими в нем место пробелами и дефектами правовых норм. Имеет место и неидентичность понятийного аппарата, разночтения основных понятий, применяемых как в ГК РК, Закон об организации страхового дела, так и в нормативных правовых актах, регулирующих отдельные виды страхования, и в подзаконных актах.
Литературный обзор Общие проблемы теории государства и права, значение и роль принципов законодательства в его систематизации исследованы А. Н. Головистиковой, Ю.А. Дмитриевым, П.А. Калининым и др. Вопросы развития гражданского законодательства рассмотрены в трудах Пиголкина А.С. Среди авторов, чьи труды посвящены проблемам правового регулирования и систематизации нормативных правовых актов, действующих в сфере страхования, можно назвать В.М. Бартош, Г.К. Голушко, С.В. Дедиков, Н.В. Лутовинова, Д.А. Похунова. Непосредственно вопросам консолидации нормативных правовых актов в Российских Федерации уделено внимание В.В. Кожевниковым.
Материалы и методы При проведении исследования автор опирался на метод диалектического материализма, сравнительный, формально-догматический методы исследования. В качестве информационной базы использовались консолидированные нормативные правовые акты СССР, Российской Федерации и зарубежных стран, а также научные труды ученых и исследователей.
Результаты Автором сформулирован вывод о том, что консолидация как правотворческий метод применима с целью совершенствования системы страхового законодательства, поскольку она предусматривает упорядочивание многочисленных нормативных правовых актов, регулирующих страхование. Полученные результаты целесообразно рекомендовать для модернизации, оптимизации и развития правового регулирования страхования, решения задач по улучшению правотворчества и правоприменения.
Обсуждение После распада Советского союза перед законодателем Российской Федерации (далее - РФ) встала задача по разработке законодательной базы. Переход на рельсы рыночной экономики обусловили необходимость нового правового регулирования, в том числе в сфере страховых правоотношений. С начала 90-х годов XX в. российским законодателем был принят целый ряд нормативных правовых актов, регулирующих отношения между страховщиком и страхователем. Были введены не только кодифицированные акты, законы, указы президента
Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
РФ, постановления Правительства РФ; приказы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Федеральной службы по финансовым рынкам РФ; Положения, Указания и Базовые стандарты Банка РФ и т.д. Причем весь массив нормативных правовых актов, априори должен делиться на две группы: первая - это акты, содержащие нормы частноправового характера, а вторая - публично-правового характера. Однако, претерпев ряд преобразований, изменений и дополнений, в настоящее время законодательство в сфере страхования характеризуется тем, что частноправовые нормы имеют место в федеральных законах, регулирующих публично-правовые отношения.
Так, в Концепции развития положений части второй Гражданского кодекса РФ о договоре страхования, одобренной решением Совета при Президенте РФ, пунктом первым обозначена необходимость разграничения положений ГК РФ и Закона об организации страхового дела [Там же]. Это обусловлено тем, что в Закон об организации страхового дела включены нормы, содержащие определение сторон договора страхования, требования к форме договора страхования, об обязанностях его сторон, определения страхового случая, страхового риска, страховой премии, страховой суммы, страховой выплаты и франшизы и т.д. Тем не менее, даже в случае законодательного закрепления российским законодателем указанных выше понятий на кодификационном уровне, степень единообразия, соответствие страхового законодательства реальным потребностям правоприменительной практики, по нашему мнению, будет недостаточной. Ситуация обусловливается многочисленными изменениями и дополнениями, вносимыми в действующее законодательство, а также имеющим место дублированием норм. Следует отметить несогласованность норм ГК РФ, Закона об организации страхового дела, отдельных нормативных правовых актов, регулирующих различные виды страхования, а в некоторых случаях противоречия и взаимоисключения. Об этом, критикуя увеличение степени «правового хаоса» и изменение субординации норм в пользу Закон об организации страхового дела, говорит и В.М. Бартош [3, С. 93-100].
Учеными не раз поднимались проблемы страхового законодательства. Ряд ученых предлагают идею разработки Страхового кодекса [4]. Эту позицию разделяет и Д.А. Похунова, отмечая, что «кодифицированный акт упорядочит нормы, регулирующие страхование» [5, С. 11-22]. В соответствии с точкой зрения Н.В. Лутовиновой «Сегодня, когда резко усложнились гражданско-правовые, и в частности страховые, отношения, необходимо вести речь <...> о подготовке и принятии крупного, кодифицированного нормативно-правового акта - Страхового кодекса РФ» [6, С.68]. Другие предлагают произвести детальную ревизию Закона об организации страхового дела всех нормативных правовых актов, регулирующих отдельные виды страхования, а также нормы, включённые в иные законы о регулировании отношений в связи с осуществлением отдельных видов обязательного страхования, с целью приведения их в соответствие с ГК РФ [3, С. 93-100]. Третья группа ученых полагает необходимым создание единого нормативного правового акта в виде консолидированного закона, который позволит систематизировать нормы, регулирующие страхование. Так, П.А.Калинин указывает, что систематизация «усиливает системность нормативно-правового массива, <...> преследует цель обеспечения возможности оперативно ориентироваться в законодательстве, точно толковать необходимые нормы и является предпосылкой эффективного правового просвещения и воспитания граждан» [7, С. 55]. Автор акцентирует внимание на консолидации, объясняя ее сущность. По его мнению, она состоит в том, что «множество объединяемых нормативных правовых актов должны регулировать одну группу общественных отношений, формировать один правовой институт» [Там же]. По мнению И.Ю. Богдановской консолидация представляет собой «процесс соединения законодательных положений по единому вопросу в единый акт» [8, С. 89]. Сторонник консолидации А.С. Пиголкин отмечает: «Основная характерная черта консолидации - неизменность содержания правового регулирования соответствующих общественных отношений» [9, С. 41].
Практика подготовки и принятия укрупненных, консолидированных актов осуществлялась в СССР в прежние годы в сфере регулирования вопросов сельского хозяйства, заготовок сельскохозяйственной продукции, налогообложения, административной ответственности и т.д. Так, в 1990 г. Президиум Верховного Совета СССР объединил в один акт множество ранее принятых нормативных актов о служебных командировках. Классическим примером консолидации является и Указ Президиума Верховного Совета СССР «О праздничных и памятных днях» [10].
Мировая практика свидетельствует о применении такого вида правотворчества. Например, в Великобритании издаются акты, объединяющие акты английского парламента за все длительное время его существования, которые были приняты им по одному и тому же предмету регулирования. В конце XIX в. английский парламент принял специальный закон о консолидации статутного права. Во Франции широко развито принятие консолидированных актов (так называемых кодексов о труде, дорожный кодекс, сберегательных касс, налоговый и др.), которые таким же образом объединяют в себе нормативные предписания законодателя. В Германии имеет место консолидированный акт, которым урегулированы вопросы социального обеспечения. Примечательным являются Своды федеральных законов США, в которых в виде разделов объединены многочисленные правовые положения. Что касается Российской Федерации, то и здесь есть яркие примеры консолидации актов. Например, Федеральный закон «О ветеранах», включающий в себя акты о социальных льготах, а также Письмо Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству, именуемое «Сборник цен (сметных расценок) и норм времени по инвентаризации земель населённых пунктов» [11,12].
Отношение к этой форме систематизации со стороны науки неоднозначное. Некоторые ученые придерживаются позиции о том, что консолидация является самостоятельной формой систематизации (А.А. Ушаков, Н.Н. Захарова, А.С. Пиголкин и др.). Вторая группа ученых указывает, что консолидация - это лишь прием правотворчества, тождественный понятию «унификация» (С.Н. Братусь, И.С. Самощенко и др.). Другие полагают, что данный вид систематизации законодательства не имеет самостоятельного значения, поскольку является этапом в переходе от инкорпорации к кодификации (С.А. Комаров). В научной среде приводятся доводы и том, что консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности (В.Н. Карташов). Есть исследователи, которые считают консолидацию разновидностью инкорпорации (А.С. Шебанов, Д.А. Керимов и др.).
Однако следует иметь в виду, что консолидация имеет достаточно очевидные отличия и от инкорпорации, и от кодификации. От кодификации консолидация отличается тем, что при ее осуществлении содержание правового регулирования не меняется, она не затрагивает сути
нормативных предписаний. Этот признак консолидации роднит ее с инкорпорацией. Однако существует три отличия консолидации и инкорпорации. Во-первых, они относятся к разным сторонам правовой деятельности государства. Инкорпорация - это один из приемов организационно-методической деятельности государственных органов, призванной обеспечить реализацию норм права в конкретных отношениях. Консолидация же входит в арсенал правотворческих методов. Во-вторых, консолидация и инкорпорация отличаются по кругу применяющих акт субъектов. Инкорпорация проводится не только и не столько правотворческими органами, сколько иными государственными органами, научными учреждениями, юридическими издательствами, тогда как консолидация может быть использована только правотворческими органами и лишь в отношении актов, ими же принятых. В-третьих, они отличаются конечными результатами. Инкорпорация сводится к подготовке сборника нормативных актов, вошедшие в него нормативные акты не утрачивают самостоятельного значения. При консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный акт.
Заключение Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод о том, что существует необходимость систематизации источников страхового права с целью упорядочения действующих нормативных правовых актов, содержащих публично-правовые нормы. Можно на примере зарубежных стран с учетом российского менталитета использовать потенциал консолидации для совершенствования страхового законодательства. Здесь хотелось бы привести точку зрения А.Н. Головистиковой, которая убеждена в том, что задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ныне становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства [13, С. 482]. Мы считаем эти доводы справедливыми, поскольку в настоящее время, когда массив нормативных правовых актов затрудняет их использование, приводит к проблемам в правоприменительной и судебной практике, консолидация позволит сделать большой шаг по систематизации и упорядочиванию актов в виде крупных блоков без изменения содержания правового регулирования. По этому поводу примечательна позиция В.В. Кожевникова, уверенного в том, что «в перспективе консолидация нормативных актов должна получить более широкую сферу применения, ибо она позволяет субъектам правового регулирования не просто ориентироваться в массе законов и подзаконных актов, но и получить точное указание о том, каким из них и в какой форме надлежит руководствоваться при определении своего правозначимого поведения» [14, С. 33].
Благодарности Автор выражает благодарность своему научному руководителю доктору юридических наук Ирине Александровне Михайловой и своей семье за поддержку в ходе осуществления исследовательской работы.
Библиогра фия:
1. Концепция развития положений части второй Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре страхования, одобренная решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 25.09.2020 г. №202/оп-1/2020. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_366842/.
2. Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 27.11.1992 г. №4015-1. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_1307/.
3. В.М. Бартош. Концепция развития гражданского законодательства и проблемы законодательства о страховании // Закон. - 2009. - № 5. - С. 93100.
4. Г.К. Голушко, С.В. Дедиков. О системе страхового законодательства // Юридическая и правовая работа в страховании. - 2006. - №1. URL: http://www.reglament.net/ins/urist/2006_1_article.htm.
5. Д.А. Похунова. Проблемы правового регулирования страховых правоотношений // Новый юридический вестник. - 2019. - №4 (11). - С. 11 -22.
6. Лутовинова Н.В. Правовое регулирование страхования в России // Пробелы в российском законодательстве. - 2015. - №3. - С. 67-71.
7. Калинин П.А., Значение и роль принципов законодательства в его систематизации // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2012. - №6 (89). - С. 54-60.
8. Богдановская И. Ю. Закон в английском праве. - М.: Наука, 1987. - 143 с.
9. Систематизация законодательства в Российской Федерации / под ред. А.С. Пиголкина. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. - 382 с.
10. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 01.10.80 г. «О праздничных и памятных днях» от 01.10.1980 г. №3018-X URL: https://base.garant.ru/183590/.
11. Федеральный закон от 12.01.1995 г. №5-ФЗ «О ветеранах» от 12.01.1995 №5-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5490/
12. Письмо Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 25.04.1993 г. №5-11/385. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_97750/.
13. Головистикова А. Н., Дмитриев Ю. А. Проблемы теории государства и права: учебник. - М. : Эксмо, 2005. - 832 с.
14. В.В. Кожевников. К проблеме консолидации нормативных правовых актов в Российских Федерации // Вестник Омского университета. Серия «Право». - 2019. Т. 16. - № 1. - С. 29-36.
References (transliterated):
1. Koncepciya razvitiya polozhenij chasti vtoroj Grazhdanskogo kodeksa Rossijskoj Federacii o dogovore strahovaniya, odobrennaya resheniem Soveta pri Prezidente RF po kodifikacii i sovershenstvovaniyu grazhdanskogo zakonodatel'stva ot 25.09.2020 g. №202/op-1/2020. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_366842/.
2. Zakon RF «Ob organizacii strahovogo dela v Rossijskoj Federacii» ot 27.11.1992 g. №4015-1. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_1307/.
3. V.M. Bartosh. Koncepciya razvitiya grazhdanskogo zakonodatel'stva i problemy zakonodatel'stva o strahovanii // Zakon. - 2009. - № 5. - S. 93-100.
4. G.K. Golushko, S.V. Dedikov. O sisteme strahovogo zakonodatel'stva // YUridicheskaya i pravovaya rabota v strahovanii. - 2006. - №1. URL: http://www.reglament.net/ins/urist/2006_1_article.htm.
5. D.A. Pohunova. Problemy pravovogo regulirovaniya strahovyh pravootnoshenij // Novyj yuridicheskij vestnik. - 2019. - №4 (11). - S. 11-22.
6. Lutovinova N.V. Pravovoe regulirovanie strahovaniya v Rossii // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. - 2015. - №3. - S. 67-71.
7. Kalinin P.A., Znachenie i rol' principov zakonodatel'stva v ego sistematizacii // Vestnik Saratovskoj gosudarstvennoj yuridicheskoj akademii. - 2012. - №6 (89). - S. 54-60.
8. Bogdanovskaya I. YU. Zakon v anglijskom prave. - M.: Nauka, 1987. - 143 s.
9. Sistematizaciya zakonodatel'stva v Rossijskoj Federacii / pod red. A.S. Pigolkina. - SPb.: YUrid. centr Press, 2003. - 382 s.
10. Ukaz Prezidiuma Verhovnogo Soveta SSSR ot 01.10.80 g. «O prazdnichnyh i pamyatnyh dnyah» ot 01.10.1980 g. №3018-X. URL: https://base.garant.ru/183590/.
11. Federal'nyj zakon ot 12.01.1995 g. №5-FZ «O veteranah» ot 12.01.1995 №5-FZ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5490/
12. Pis'mo Komiteta RF po zemel'nym resursam i zemleustrojstvu ot 25.04.1993 g. №5-11/385. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_97750/.
13. Golovistikova A. N., Dmitriev YU. A. Problemy teorii gosudarstva i prava: uchebnik. - M. : Eksmo, 2005. - 832 s.
14. V.V. Kozhevnikov. K probleme konsolidacii normativnyh pravovyh aktov v Rossijskih Federacii // Vestnik Omskogo universiteta. Seriya «Pravo». - 2019. T. 16. - № 1. - S. 29-36.
