CC BY
16
УДК 33
Н.В. Кулешова
СибГУТИ, Новосибирск
ПРОБЛЕМЫ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ БАЗИСНОЙ ЧАСТИ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ
В статье дана краткая характеристика территориальной основы государственного управления по вертикали, отмечены главные недостатки этой основы и даны отдельные положения методики по определению статуса территориальных образований.
N. V. Kuleshova
Siberian State University of Telecommunications and Information Sciences 86 Kirov str., Novosibirsk, 630102, Russian Federation
PROBLEMS OF RESTRUCTURING THE BASIC PART OF ECONOMY MANAGEMENT
The brief characteristics of territorial structure state of the vertical government management is considered in the article. The main lacks of this structure and a quantitative method of status definition of territorial formations are given.
В посланиях президента (2009-2010 гг.) к населению, к гражданам и федеральному собранию в качестве главных направлений, определяющих стратегию развития России на долгосрочную перспективу, декларируются: модернизация России, включая совершенствование организационной структуры управления, повышение жизненного уровня населения и в рамках хозяйственного сектора: развитие некоторых видов промышленности, в их числе, в первую очередь, сельского хозяйства, фармацевтики, нефте- и газодобычи, усовершенствование системы высшего образования и др. [3, 5].
Преемственность организационной структуры управления экономикой предшествующего столетия в сочетании с наращиванием громоздкости базисной части за время перестройки - наложения дополнительных сеток структурирования (Урал промышленный - Урал полярный, Иркутская область - республика Бурятия, Северо-Кавказский федеральный округ и т. д.) способствовали усложнению структуры управления по вертикали: наложению и нечеткости распределения функций, сложности прохождения решений правительства сверху вниз, практически полному отсутствию такового от территории к верхним структурным этажам власти (преимущественно через посреднические структуры по типу Сибирское соглашение и т. д.). Это в совокупности привело к резкому увеличению численности (почти в два раза) управленческой бюрократии в сочетании со значительной потерей профессионализма многих уровней и рангов представителей администраций, к росту коррупции и как следствие - к увеличению объемов всех видов отчетности (вероятно с целью самообеспечения работой чиновничьего аппарата).
В настоящее время территориальная структура России является многослойной и состоит из нескольких сеток - сетки экономического районирования, административного деления, новых, сформировавшихся за период перестройки, структур окружного деления и самоуправления [1, 2, 4].
Сетка экономического районирования состоит из следующих видов территориальных единиц: экономические зоны, экономические регионы, районы, комплексные территориальные образования (ТПК, ЛПК, ПТК).
В науке господствуют два основных понятия «регион»: одно как синоним понятия «экономический район», другое - как типологическое, согласно которому регионы выделяются в соответствии с целями и задачами исследования. В 1996 г. было дано следующее определение понятия: регион - часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Границы региона могут совпадать с таковыми субъектов Российской Федерации, либо объединять территории нескольких субъектов. Сегодня под понятием «регион» на практике подразумевается часть или любая территориальная структура России, начиная от промышленного узла, агломерации до крупных образований экономического районирования и административного деления.
Административно-территориальное устройство России до начала ХХ столетия не являлось результатом реализации априорно разработанной научной концепции и экономической политики и осуществлялось во многом стихийно (под давлением разных обстоятельств). В основе административного деления лежали два принципа - экономическая необходимость и национальный состав населения (как дополнительный фактор). И если к началу ХХ столетия политико-административное деление европейской части России в значительной мере устарело, то административное деление окраин, особенно Зауралья, окончательно не было сформировано. Так, административная карта Сибири в Х1Х в. неоднократно пересматривалась. Сложность осуществления политикоадминистративного деления объяснялась значительно большей, чем Европейская часть России территорией, малочисленностью населения, удаленностью от центра страны. Значительно осложняло задачу управления территориями Зауралья предреволюционное «наследство» - наличие специальных ведомственных территориальных образований, границы которых по сути не совпадали с границами губерний, областей: в Сибири в Х1Х веке существовали горные округа (Нерчинский, Колыванско-Воскресенский), округа путей сообщения, церковных епархий, военные, судебные округа, и т. д. [7].
Основными составляющими политико-административного деления территории сегодня являются: республики (21), края (9), области (46), города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономную область, автономные округа (4), административные районы (1867), города (1095), городские районы (328), поселки городского типа (1361), сельские поселения (сельсоветы, волости, сельские округа, включая органы самоуправления -24 444). Сетка административного деления постоянно «корректируется».
В мае 2000 г. на территории России образовано семь федеральных округов с целью усиления контроля (по вертикали) за развитием социальноэкономических процессов территориальных образований. В январе 2010 г. из состава Южного федерального округа выделен Северо-Кавказский - восьмой федеральный округ.
Следует признать появление нового направления в районировании -политико-экономического или административно-экономического содержания. Присоединение северной половины территории Западно-сибирского экономического района в состав Уральского обусловило отторжение богатой нефтью и природным газом северной части Сибири от южной, «породив» проблемы электроэнергобезопасности последней. Территории юго-западной Сибири, которые по сути всегда были «кормильцами» и наиболее хозяйственно развитыми частями Сибирского региона, сегодня решают проблему электроэнергобезопасности. Ликвидированы обусловленные природой границы - нарушен баланс в обеспечении топливным сырьем населения юга Сибири. Предпринимателю - «новому хозяину» открыт беспрепятственный транзит нефти и газа через Урал на европейский, отечественный и зарубежный рынки.
Предварительное сравнение на основе набора определяющих факторов (площадь территории, состояние природного ресурсно-сырьевого, антропогенного и демографического потенциалов) позволило выявить необходимость и возможность укрупнения территориальных структур -некоторых административных районов и субъектов федерации: так,
количество административных районов Томской области рационально сократить в 2 раза, Омской - в 1,5 раза, Новосибирской - в 2,5-3 раза, Алтайского края - в 2 раза, территории республики Алтай - в 1,5 раза и т. д.
С целью модернизации территориальной структуры как базиса совершенствования управления по вертикали следует значительно упростить строение этого базиса с введением единой сетки экономикоадминистративного районирования на основе пофакторного зонирования (наложения) всех образовавшихся за период перестройки сеток структурирования. Статус вновь сформированных территориальных частей можно определить с применением количественных методов оценки [6]. Оценка статуса структур и их выделение могут быть проведены с применением следующих формул (1-5).
тФ РI
(!)
£=1 “„к
где ФО - суммарное значение оценки факторов или функций
территориального образования;
тФ - количество факторов или функций, вводимых в оценку;
г - уровень структуры управления;
р - значение к-го фактора или функции на г-м уровне управления;
р^к - нормативное значение показателя фактора или функции для г-го уровня управления;
а[ - весовой коэффициент значимости важности к-то фактора или функции для г-го уровня управления.
тФ
(2)
к=1
Весовые коэффициенты а[ могу определяться экспертной оценкой по
одной из процедур системного анализа.
Если все факторы или функции, характеризующие состояние территориального образования, могут оцениваться с применением показателя одного вида (например, в баллах или затратах), формула (3.191) может быть упрощена:
фо ,-Т.р;, (3)
к-1
где р - показатель к-го фактора или функции на г-м уровне управления.
При этом величина р будет отображать, наряду с другими характеристиками, важность данного фактора или функции для г-го уровня управления и необходимость в определении весовых коэффициентов а[ отпадает.
Оценка завершается сравнением территориальных частей по удельному значению ФО, приходящемуся на одного жителя,
ФО, / ^, (4)
где ^ - численность проживающих в границах данной
территориальной части;
или на единицу площади, занимаемой образованием,
ФОг / S , (5)
где 5 - размер площади, занимаемой территориальной частью.
Территориальные части с равными удельными значениями ФОг объединяются в единые территориальные структуры. Оценка всех видов функциональной нагрузки, ведений и полномочий территориальной части проводится аналогично.
Территориальные структуры единого статуса в зависимости от размещения их в границах исследуемой части России могут объединяться в единые структурные образования, характеризующиеся идентичностью состояния набора определяющих факторов, в их числе: состояния природной
среды (условий, ресурсов), ведущих специализаций производства, значением прожиточного уровня преобладающей части населения, плотностью расселения, внутритерриториальными и межтерриториальными связями и значением своей роли в формировании стратегии развития структуры более высокого уровня управления и государства в целом.
Предлагаемый подход к реструктуризации территории будет способствовать упорядочению территориальной основы и соответствия совершенствования структуры управления по вертикали - уточнению количества промежуточных структур, не имевших решающее значение в развитии социально-экономических процессов данной территориальной части и в решении задач федерального уровня.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Градов А.П., Кузин Б.И., Медников М.Д., Соколицын А.С. Региональная экономика. - СПб.: Питер, 2003. - 222 с.
2. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. - М.: ГУ ВШЭ, 2006. - 496 с.
3. Интернет-обращение президента Д. Медведева к гражданам России. 11 сентября, 2009 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.beriki.ru/2009/09/11/internet-оЬга8ксЬете-рге21ёе^а-теёуеёеуа-к-ага2кёапат-го88п
4. Кистанов В.В., Копылов Н.В. Региональная экономика России. - М.: Финансы и статистика, 2006. - 584 с.
5. Послание президента РФ Дмитрия Медведева федеральному собранию Российской Федерации. 12 ноября 2009 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/transcripts/5979
6. Территориальные основы управления. Ч. 2. Системный подход к разработке территориальных основ управления. / Под ред. Г.Г. Шалминой. - Новосибирск: СГГА, 2003. - 335 с.
7. Экономическая, социальная и политическая география. / Под ред. В.П. Дронова - М.: Классикс Стиль, 2003. - 560 с.
© Н.В. Кулешова, 2010
