CC BY
309
М.Т. РОМАНОВ
Проблемы экономического районирования и административно-территориального устройства России в новых условиях
Рассматриваются проблемы экономического районирования и административно-территориального устройства России в современных условиях. Обосновываются новые принципы районирования. Предлагается унифицированная сетка трехуровневого экономического районирования и соответствующее административно-территориальное деление страны.
Экономическое районирование - это, по сути, выделение системы соподчиненных экономических районов страны на основе сложившегося территориального разделения труда, основной целью которого является создание оптимальных условий для территориального управления и осуществления социально-экономической региональной политики. Обостренный практический интерес к экономическому районированию, особенно генеральному, всегда возникал на переломных этапах развития страны.
Становление научной теории экономического районирования как важного звена территориальной организации производительных сил было связано с разработкой первых планов экономического и социального развития страны, начиная с ГОЭЛРО (1920 г.). У истоков формирования основополагающих идей экономического районирования в нашей стране стояли Г.М. Кржижановский, И.Г. Александров, Н.Н. Баранский, Н.Н. Ко-лосовский, которые разработали принципиальные положения о взаимосвязи экономического районирования и народнохозяйственного планирования. Поэтому неудивительно, что именно в рамках разработки первого плана развития страны - ГОЭЛРО была предложена и новая сетка экономического районирования страны. В последующем по мере территориального развития производительных сил и возникновения новых экономических задач изменялась в той или иной мере и сетка экономических районов.
Анализируя работы ведущих в этой области специалистов советского периода (Н.Н. Колосовского, Ю.Г. Саушкина, П.М. Алампиева, И.И. Белоусова, Т.М. Калашниковой, В.В. Кистанова, О.А. Кибальчича, В.А. Кротова), можно отметить, что ими была разработана хорошая теоретико-методологическая, методическая основа экономического райони-
рования. Однако в стране произошли серьезные изменения политико-экономических условий, и теперь многие принципы районирования требуют изменений и уточнений.
Существенные моменты, содержащиеся в принципах экономического районирования предыдущего периода, можно обобщить в следующем виде:
• учитываются наиболее значительные природные и объективно сложившиеся хозяйственные различия между отдельными частями страны, особенности их экономико-географического положения;
• каждый экономический район специализируется на производстве определенного состава важнейших продуктов промышленности и сельского хозяйства в масштабах, заметно влияющих на производственный потенциал страны;
• определяющим моментом, главной движущей силой формирования сетки экономических районов является общегосударственное географическое разделение труда, как бы прикрепляющее определенные виды и сочетания производств к отдельным частям территории страны;
• важным районообразующим фактором является экономико-географическое положение (ЭГП) территориальной ячейки по отношению к основным хозяйственным центрам страны и магистральным транспортным путям, соединяющим эти центры, а также к другим регионам и государствам;
• учитывается участие экономического района в международном географическом разделении труда, и прежде всего участие в обмене производимой продукцией со странами - членами СЭВ;
• базовые процессы формирования экономических районов - это производственные процессы;
• крупные экономические районы объединяют несколько административно-территориальных единиц уровня края, области, автономной республики;
• считалось необходимым максимальное сближение политико-административного деления с экономическим;
• важным являлось согласование границ экономических районов с национальными.
В условиях планово-административной системы управления страной и ее структурными единицами районирование не должно было задевать суверенитета национальных республик. Таким образом, исходной точкой являлись именно национальные территориальные образования, зачастую в ущерб общегосударственным интересам. Вследствие руково-дствования этим принципом Россия в конечном итоге уже потеряла Крым, Северный Казахстан и др.
До настоящего времени в стране сохраняется неоправданно громоздкая и неупорядоченная схема экономического районирования, система административно-территориального устройства, не обеспечивающая политико-экономического равенства субъектов, административно-территориальных единиц других иерархических уровней (рис. 1). Здесь в
статусе субъектов Российской Федерации имеются 6 краев, 49 областей, 21 республика, 1 автономная область, 10 автономных округов, 2 города федерального значения, которые существенно различаются как по правовым положениям, так и по основным параметрам.
В целом в Российской Федерации насчитывается 32 национальных субъекта Федерации. Общая численность проживающего в их пределах населения составляет 25893 тыс. чел., или 17,9% населения страны. В среднем в одном национальном субъекте Федерации насчитывается 80,9 тыс. чел.
Зачастую национальные территориальные образования находятся в статусе республики и являются более вышестоящими субъектами Федерации, чем края и области, даже если в них все население составляет лишь 200-300 тыс. чел. (например, Тыва, Алтай, Калмыкия и др.), и производят соответственно небольшие объемы валового регионального продукта. Для сравнения, в краях и областях в среднем проживает около 2 млн чел.
В большинстве национальных автономных округов (АО), также находящихся в статусе субъекта РФ, численность населения не достигает и 50-тысячного уровня. Так, в Эвенкийском АО проживает лишь 18 тыс. чел., в Корякском АО - 29 тыс., в Таймырском (Долгано-Ненецком) АО -44 тыс., в Ненецком - 45 тыс. чел. и т.д. При этом численность населения титульной нации в этих национальных территориальных образованиях, как правило, не превышает 40% общей численности населения данной территории (табл. 1).
Лишь в 5 республиках (Ингушетия, Северная Осетия, Тыва, Чеченская, Чувашская) и в 2 автономных округах (Агинский Бурятский и Коми-Пермяцкий) из 32 национальных субъектов Российской Федерации доля населения титульной нации превышает 50%.
На Дальнем Востоке к национальным субъектам Федерации относятся: Республика Саха (Якутия), Еврейская автономная область (АО), Чукотский и Корякский автономные округа (КАО). В ходе переписи населения 1989 г. в Якутии к титульной нации отнесли себя 33% населения. В Чукотском автономном округе, где на тот момент проживало лишь 74 тыс. чел., представителями титульной нации отметили себя только 7% населения (т.е. 5 тыс. чел.), в ЕАО - 4,2% (8 тыс. чел.), в КАО - 16,4% (менее 5 тыс. чел.). Тем не менее все они находятся в статусе национального субъекта Федерации.
В новых условиях принцип административно-территориального устройства по национальному признаку входит в противоречие с принципом экономической целесообразности.
Для решения этих проблем необходимо установление единообразия, приведение к единому статусу всех без исключения субъектов региона, сближение их основных параметров в целях устойчивого развития в будущем. Механизмом решения данной проблемы может быть формирование сетки более равновесных и укрупненных экономических районов на мезоуровне и в соответствии с ней - последующее укрупнение субъектов РФ на основе объединения нескольких небольших рядом расположенных административно-территориальных образований.
Экономические районы и административно-территориальные единицы Российской Федерации:
I. Северный район
1 - Республика Карелия
2 - Республика Коми
3 - Архангельская область, в т.ч. За - Ненецкий авт.округ
4 - Вологодская область
5 - Мурманская область
II. Северо-Западный район
6 - Санкт-Петербург
7 - Ленинградская область
8 - Новгородская область
9 - Псковская область
10 - Калининградская область III. Центральный район
11 - Брянская область
12 - Владимирская область
13 - Ивановская область
14 - Калужская область
15 - Костромская область 16-Москва
17 - Московская область
18 - Псковская область
19 - Рязанская область
20 - Смоленская область
21 - Тверская область
22 - Тульская область
23 - Ярославская область IV. Волго-Вятский район
24 - Республика Мордовия
25 - Республика Марий Эл
26 - Чувашская Республика
27 - Кировская область
28 - Нижегородская область
V. Центрально-Черноземный район
29 - Белгородская область
30 - Воронежская область
31 - Курская область
32 - Липецкая область
33 - Тамбовская область
VI. Поволжский район
34 - Республика Калмыкия
35 - Республика Татарстан
36 - Астраханская область
37 - Волгоградская область
38 - Пензенская область
39 - Самарская область
40 - Саратовская область
41 -Ульяновская область
VII. Северо-Кавказский район
42 - Республика Адыгея
43 - Республика Дагестан
44 - Республика Ингушетия
45 - Кабардино-Балкарская Республика
Рис. 1. Административное деление Российской Федерации по крупным экономическим районам (2002 г.)
46 - Карачаево-Черкесская Республика
47 - Республика Северная Осетия-Алания
48 - Чеченская Республика
49 - Краснодарский край
50 - Ставропольский край
51 - Ростовская область
VIII. Уральский район
52 - Республика Башкортостан
53 - Уцмуртская Республика
54 - Курганская область
55 - Оренбургская область
56 - Пермская область, в т.ч.
56а - Коми-Пермяцкий авт. округ
57 - Свердловская область
58 - Челябинская область
IX. Западно-Сибирский район
59 - Республика Алтай
60 - Алтайский край
61 - Кемеровская область
62 - Новосибирская область
63 - Омская область
64 - Томская область
65 - Тюменская область, в т.ч. 65а - Ямало-Ненецкий авт. округ 656 - Ханты-Мансийский авт. округ
X. Восточно-Сибирский район
66 - Республика Бурятия
67 - Республика Тыва
68 - Республика Хакасия
69 - Красноярский край, в.т.ч. 69а - Таймырский авт. округ 696 - Эвенский авт. округ
70 - Иркутская область, в т.ч.
70а-Усть-Ордынский Бурятский авт. округ
71 - Читинская область, в т.ч.
71 а - Агинский Бурятский авт. округ
XI. Дальневосточный район
72 - Республика Саха (Якутия)
73 - Еврейская авт. область
74 - Чукотский авт. округ
75 - Приморский край
76 - Хабаровский край
77 - Амурская область
78 - Камчатская область, в т.ч. 78а - Корякский авт. округ
79 - Магаданская область
80 - Сахалинская область
Таблица 1
Доля населения титульной нации в общей численности населения национальных территориальных образований
Субъект Титульная Доля, Субъект Титульная Доля,
Федерации нация % Федерации нация %
Республики: Автономная об-
Адыгея Адыгейцы 22,1 ласть:
Алтай Алтайцы 31,0 Еврейская Евреи 4,2
Башкортостан Башкиры 21,9
Бурятия Буряты 24,0 Автономные ок-
Дагестан (мно- Аварцы, дар- 27,5; руга:
гонац.) гинцы и др. 15,6 Агинский Бурят- Буряты 54,9
Ингушетия Ингуши 74,5 ский
Кабардино- Кабардинцы, 48,2; Коми-Пермяцкий Коми-пер- 60,2
Балкарская балкарцы 9,4 мяки
Калмыкия Калмыки 45,4 Корякский Коряки 16,4
Карачаево-Чер- Карачаевцы, 31,2; Ненецкий Ненцы 11,9
кесская черкесы 9,7 Таймырский (Дол- Долганы, 8,8;
Карелия Карелы 10,0 гано-Ненецкий) ненцы 4,4
Коми Коми 23,3 Бурятский Буряты 36,3
Марий Эл Марийцы 43,3 Ханты-Мансий- Ханты, 0,9;
Мордовия Мордва 32,5 ский манси 0,5
Саха (Якутия) Якуты 33,4 Чукотский Чукчи 7,3
Сев. Осетия Осетины 53,0 Эвенкийский Эвенки 14,0
(Алания) Ямало-Ненецкий Ненцы 4,2
Татарстан Татары 48,5
Тыва Тувинцы 64,3
Удмуртская Удмурты 30,9
Хакасия Хакасы 11,1
Чеченская Чеченцы 66,0
Чувашская Чуваши 67,8
Составлено по данным переписи населения 1989 г.
Источник: Российский статистический ежегодник, 2001: Стат сб. / Госкомстат России. М., 2001. 679 с.
По нашему мнению, в основе административно-территориального переустройства России в сложившихся условиях должна лежать новая, унифицированная сетка многоуровневого экономического районирования, в большей мере отвечающая изменившейся политико-экономической ситуации. В той же мере оно должно отражать и специфику экономико-географического, геополитического положения регионов, субъектов Российской Федерации.
Нами предлагается такое унифицированное многоуровневое экономическое районирование России, на основе которого впоследствии предлагается провести соответствующее административно-территориальное устройство.
На наш взгляд, в целях упорядочения многоуровневой сетки экономических районов и соответствующего административно-территори-
ального устройства необходимо обеспечивать одинаковые степени дробности на каждом уровне районирования. Только унифицированная многоуровневая система «равновесных» районов обеспечит равные условия дальнейшего развития территорий, позволит согласованно и соподчиненно рассматривать цели и результаты хозяйственной деятельности на разных территориальных уровнях в соответствии с общегосударственными интересами и уровнем развития производительных сил, обеспечивать единство подходов к определению приоритетов в развитии хозяйства и населения.
Унифицированная многоуровневая система экономического районирования может также обеспечить:
• территориальную упорядоченность производительных сил;
• общегосударственные территориальные пропорции;
• увязку территориальных экономик в единый хозяйственный комплекс страны.
При экономическом районировании важно прогнозирование долгосрочной перспективы развития территорий. Это обусловливается прежде всего тем, что экономическое районирование может и должно выступать эффективным механизмом совершенствования территориальной организации хозяйства и расселения страны. Отчасти учет долгосрочной перспективы при районировании обусловлен и тем, что недопустимо часто пересматривать сетку районов, т.к. это создает в последующих периодах определенные сложности в управлении, территориальной динамической сопоставимости статистических показателей.
Из-за ограниченных возможностей проведения сплошного структурного анализа для районирования на практике мы, вслед за В.К. Бугаевым [7], применили два взаимосвязанных подхода:
1. Итеративный, предполагающий последовательную коррекцию схемы районирования путем сочетания анализа сверху вниз, начиная от макроуровня, и снизу вверх, начиная от низового;
2. Генерализованный, суть которого сводится к абстрагированию от конкретики и множественных детализаций на каждом последующем (предыдущем) уровне территориально-структурного анализа. С учетом этого в качестве территориальных носителей информации (ТНИ) мы рассматривали субъекты РФ и лишь в отдельных случаях «резали» их границы.
С учетом требований времени и политической ситуации при разработке новой многоуровневой схемы экономического районирования и соответствующего административно-территориального деления страны мы руководствовались следующими, по сути «сквозными» для всех уровней, принципами:
1. Экономический принцип (или принцип экономических выгод, экономической целесообразности);
2. Принцип унификации административно-территориального устройства страны (установление единообразия, приведение к единому статусу, равновесности субъектов по их основным характеристикам: размерам занимаемой территории, экономическому и демографическому потенциалам).
3. Исторический принцип, учитывающий общий ход развития страны и регионов, их перспективы развития в рыночных условиях;
4. Принцип учета районообразующей роли транспортных сетей (с учетом чего целесообразно обеспечивать их опережающее развитие в необходимых направлениях);
5. Принцип учета геополитического, экономико-географического, транспортно-географического положения;
6. Принцип компактности, территориальной завершенности, оптимальной конфигурации;
7. Принцип природно-географической, экономической однородности и целостности;
8. Принцип комплексности и производственно-экономической завершенности субъекта России;
9. Бассейновый принцип, принцип привязки экономических, административно-территориальных границ к естественным рубежам.
Среди методологических вопросов экономического районирования на современном этапе важное место занимает вопрос обоснования целей и основных направлений развития территорий. Целью многоуровневого экономического районирования России на современном этапе, в условиях выхода из кризиса, должна быть мобилизация дополнительных источников экономического и демографического роста страны, повышения эффективности хозяйствования и улучшения условий жизни населения за счет более эффективной территориальной организации хозяйства.
В пределах России, с учетом ее территориальных масштабов, оправданы три уровня экономического районирования:
• районирование на генеральном уровне с выделением крупных экономических районов;
• районирование на мезоуровне с выделением экономических районов губернского (краевого) уровня;
• районирование на низовом уровне с выделением низовых экономических районов.
Первый (генеральный) уровень - макрорайонирование. На генеральном уровне к настоящему времени осуществлено членение России на федеральные округа и крупные экономические районы. Федеральные округа - это по сути политико-административные территориальные единицы, а крупные экономические районы, в отличие от них, - это экономические территориальные единицы. Границы их не всегда совпадают, что неизбежно ведет к снижению функциональной эффективности такого членения территории. На наш взгляд, границы федеральных округов и крупных экономических районов должны быть идентичны, это должны быть единые политико-экономические таксоны. В таком случае генеральный уровень районирования станет функциональным, а следовательно, и оправданным.
При сохраняющейся на настоящий момент сетке районирования в пределах России выделяется 11 крупных экономических районов. Следует признать, что если данная сетка крупных экономических районов для восточных территорий России в целом оправдана, то в европейской
части страны отмечается чрезмерная дробность. Здесь, на территории, в 1,44 раза меньшей Дальнего Востока, выделено 8 крупных экономических районов. Такая дробность, несомненно, создает определенные трудности в территориальном управлении. И в 2001 г., как отмечалось в СМИ, «... в целях упорядочения вертикали власти...» была введена система Федеральных округов, в целом более крупных территориальных единиц - в среднем в 1,57 раза больших по площади, чем крупные экономические районы (рис. 2).
Однако, на наш взгляд, необходимы определенные уточнения границ и федеральных округов. Например, Тюменская область - типично сибирский (как по географическим, так и экономическим признакам) субъект Федерации, и нет оснований включать его в состав Уральского округа. В то же время Западная и Восточная Сибирь - вполне объективно сформировавшиеся районы генерального уровня со своей спецификой, специализацией, территориально-отраслевой организацией экономики, территориальной общностью людей (социумом)3. А по основным количественным характеристикам (занимаемой площади, численности проживающего населения, объемам валового регионального продукта) они даже превышают отдельные вышеприведенные округа. Огромная же площадь объединенной Восточной и Западной Сибири делают этот регион трудно управляемым. Поэтому нецелесообразно объединять эти регионы, каждый из них имеет достаточно оснований (географических, экономических, демографических) быть самостоятельным, особенно с учетом перспективы развития.
Урал, как регион с линейно протяженной некомпактной территориальной структурой, несомненно, имеет определенные проблемы в административно-территориальном устройстве и эффективности территориального управления. Наряду с этим он, без включения в его состав субъектов других регионов, недостаточно велик. При этом субъекты Уральского региона в экономическом и особенно социальном плане более ориентированы на западные регионы. Поэтому правомерно объединить их с восточной частью Приволжского округа. В то же время правобережные субъекты Приволжского округа в большей мере «завязаны» на Центральный округ4, который в настоящее время недостаточно велик по занимаемой территории и имеет недостаточно оптимальную конфигурацию.
3 К настоящему времени в пределах России сформировалось несколько весьма характерных территориальных общностей людей (социумов) - дальневосточники, сибиряки, уральцы, волжане, поморы и др., которые на протяжении уже значительного времени проживают в соответствующих специфичных условиях и ведут адекватный местным условиям образ жизни, и насильно «ломать» эти общности, наверно, нет смысла.
4 Центральный федеральный округ по географическому положению никак не является центральным - он занимает крайне западное положение. От центра данного федерального округа Москвы до западной границы страны (через Смоленск) менее 500 км, в то время как до восточной (район Петропавловска-Камчатского) - около 12 тыс. км. Поэтому более правомерно назвать данный округ Западным. Экономический и демографический «центры тяжести» России в настоящее время расположены в Волжско-Уральском округе.
Рис. 2. Федеральные округа и крупные экономические районы Российской Федерации (на 1 января 2001 г.)
Экономические районы: I - Северный; II - Северно-Западный; III - Центральный; IV - Волго-Вятский; V - Центрально-Черноземный; VI -Поволжский; VII - Северо-Кавказский; VIII - Уральский; IX - Западно-Сибирский; X - Восточно-Сибирский; XI - Дальневосточный.
Федеральные округа: 1 - Центральный; 2 - Северо-Западный; 3 - Южный; 4 - Приволжский; 5 - Уральский; 6 - Сибирский; 7 - Дальневосточный
С учетом этого на пространстве трех федеральных округов - Приволжского, Уральского и Сибирского целесообразно провести корректировку политико-административных и экономических границ между ними. Так, целесообразно объединить Уральский (без Тюменской области) и Приволжский регионы в единый Волжско-Уральский федеральный округ и идентичный ему экономический район (в этом случае он по размерам занимаемой территории станет более «равновесным» с другими округами); провести разграничение Сибирского округа на Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский округа и идентичные им крупные экономические районы; Тюменскую область вернуть в состав Западно-Сибирского района; территориально увеличить Центральный округ за счет отдельных субъектов Приволжского региона.
В связи с этим представляется более оправданной предлагаемая нами схема «сквозного» многоуровневого экономического районирования, учитывающая эти особенности (рис. 3). На наш взгляд, в условиях начала XXI в. (с учетом современного уровня развития транспортных сетей, прочих коммуникаций, политико-экономической обстановки в стране), на генеральном уровне районирования достаточны 7 таксонов (как и в окружном делении): Северо-Западный, Центральный, Южный, Волжско-Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный (табл. 2).
При этом для обоснования степени дробности экономических районов генерального уровня (равно как и районов среднего и низового уровней) в различных частях страны мы учитывали экономическую плотность и плотность населения.
Таблица 2
Основные количественные характеристики федеральных округов и крупных экономических районов по рекомендуемой сетке
Районы генерального уровня (федеральные округа и идентичные им крупные экономические районы) Территория, тыс. км2 Численность населения, тыс. чел.
Центральный 838,5 44560
Северо-Западный 1677,9 14229
Южный 589,2 21471
Волжско-Уральский 1203,9 32782
Западно-Сибирский 2427,2 14944
Восточно-Сибирский 4122,8 8976
Дальневосточный 6215,9 7068
Составлено по: Российский статистический ежегодник. 2002: Стат. сб. / Госкомстат России. М., 2002. 690 с.
Представленный вариант окружного деления и идентичного ему экономического районирования, на наш взгляд, является более оправданным, т.к. он в большей мере обеспечивает «равновесность» районов и учитывает естественные рубежи, бассейновый принцип, комплексность хозяйства, тесноту экономических и социальных связей, перспективы развития.
CS
Второй уровень - мезоэкономическое | ^ районирование. Выделение экономических
^ Ц районов мезоуровня следует рассматривать как
£3 ® основу формирования сетки административно-
^ территориального деления (АТД) на уровне
& ® субъектов Российской Федерации - краев, об-
>§ ластей, республик (в последующем - губер-
§ £ 8 8 ний).
-о
» | ^ В целях упорядочения многоуровневой
| Ц, а -н' сетки экономических районов на мезоуровне
~ $ я целесообразно обеспечивать такую же степень
« О
a g
©
о § дробности, как и на генеральном уровне, т.е. в й ^ Й а § пределах каждого крупного экономического ^ И ® Ё? & района формировать порядка 7 таксонов облает! Ц £ а ° стного (губернского) уровня.
и
о о
mg д Ö CS о
ф и На настоящий момент в России насчиты-
S >g § вается 80 административно-территориальных
<Ц
и о ^
u С Р
п н ^
ю
О
о Е- g §
° Н
& ^ ® ^^ единиц мезоуровня и 89 субъектов Федерации .
ф 2 | § ¡¡л Административно-территориальные единицы
(2 Р <ц мезоуровня и субъекты Федерации - это ос-
Й се £й (я новной уровень экономического, политиче-
У ^ Щ ^
° « ^ & ского, административно-территориального де-
ления страны, основной уровень управления социально-экономическим, демографическим развитием территории. Все таксоны этого ие-
2 (3 о ^ социально-экономическим, демографическим
О В М нн
§ I И _
8 1 ^ ¡^ ф рархического уровня имеют исполнительные,
^ | § ^ ^ законодательные, судебно-правовые, ведомст-
¡й § & '§ & Э венные и прочие органы управления. На этом
.. « а
£ же уровне осуществляются основные (после
'§ | | § § <и федерального) финансово-распорядительные
функции.
2 ч ^
к || & о § Как видно из рис. 3, чем восточнее и сер | & | § вернее расположен экономический район мезо-. [2 уровня, тем он крупнее по территории. Наибо-^ а лее крупными, естественно, являются субъекты 1 2 1 Дальнего Востока. Следует отметить, что ад-
cS "
д § g министративно-территориальные образования Ц § U й Дальнего Востока всех иерархических уровней
£ 8
я в 1 о § ¡^g значительно крупнее административно-терри-
Н CS fc
.У Л 5 5 > U г
S Й
м s
^ S-
^ (U
^ Н
я <ä ториальных единиц (АТЕ) других регионов ^ Российской Федерации. И это естественно: чем
а ¡^е выше уровень заселенности, хозяйственной ос-^ Л военности, тем выше степень дробления АТЕ. Т Так, по размерам занимаемой территории Даль-
невосточный федеральный округ (ФО) в среднем
5
Расхождения в их количестве обусловлены тем, что все автономные округа, кроме Чукотского, входят в состав соответствующих административно-территориальных единиц, в данном случае - краев и областей.
в 6,3 раза крупнее округов европейской части страны. При этом Дальневосточный ФО крупнее Южного ФО в 10,5, Центрального ФО - в 9,6 раза. Более того, он почти в 2 раза крупнее даже в сравнении с федеральными округами азиатской части РФ.
На уровне субъектов Федерации соотношения размеров занимаемой ими территории на Дальнем Востоке и в других регионах примерно такие же. Средняя площадь субъекта РФ на Дальнем Востоке - 690,7 тыс. км2, в то время как в европейской части страны - всего 71,9 тыс. км2, т.е. в 9,6 раза меньше. По сравнению с областями Центрального ФО дальневосточные субъекты крупнее в 19 раз, с субъектами Южного ФО -в 15 раз.
С учетом уровня освоенности территорий нами предложены следующие количественные критерии по уровню дробности районов: в Центральном, Волжско-Уральском и Южном федеральных округах занимаемая субъектом площадь должна ограничиваться 70-120 тыс. км2, в западной части Северо-Западного и в южных частях Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского и Дальневосточного федеральных округов - приближаться к 200-400 тыс. км2. В восточной части Северо-Западного и северных частях Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского и Дальневосточного округов площадь субъекта Федерации может доходить до 1 млн км2 и более.
Учитывая специфику самой холодной страны мира, Россия должна подразделяться прежде всего на территории южные по российским меркам, где возможно и допустимо интенсивное хозяйственное и селитебное освоение территории, и северные, где наиболее приемлемыми формами освоения являются линейно-узловые и вахтовые. Границей северной и южной частей России могла бы быть граница «вечной» мерзлоты или линия нулевой среднегодовой изотермы. Но в таком случае территории, пригодные на востоке России для постоянного проживания, были бы крайне незначительными - вся Восточная Сибирь и даже большая часть юга Дальнего Востока находятся в зоне распространения многолетне-мерзлых пород (рис. 3).
Приемлемым в российских условиях вариантом разграничения северной и южной частей может быть линия, проходящая на западе по широте административной границы между Ленинградской областью и Карелией, а на востоке - по широте Станового хребта (административная граница Амурской области и Якутии). Это линия фактического разграничения территорий с резко различающимися уровнями хозяйственной, селитебной освоенности (рис. 3). Она сохранится и в обозримой перспективе. Территории к северу от этой разделительной линии по природной дискомфортности фактически являются районами Крайнего Севера. А территории, расположенные между данной линией и южной границей распространения многолетнемерзлых пород («вечной» мерзлоты), правомерно рассматривать как районы, приравненные к Крайнему Север.
Таблица 3
Рекомендуемое административно-территориальное деление РФ по предлагаемой сетке окружного деления
Номер субъекта Наименование субъекта (губернии) Субъекты РФ, включаемые в состав губернии Площадь, занимаемая субъектом Численность населения субъекта
1 2 3 4 5
Северо-Западный Федеральный округ
1 2 3 4 5 Мурманская (Карело-Мурманская) Архангельская (Коми-Архангельская) Петербургская (Петровская) Псковско-Новго-родская Вологодская Мурманская обл. и Респ. Карелия Архангельская обл. и Респ. Коми Санкт-Петербург, Ленинградская и Калининградская обл. Псковская и Новгородская обл. Вологодская 317,3 973,3 101,0 110,6 145,7 1734,0 2516,0 7189,0 1489,0 1301,0
Итого СЗФО 5 губерний 10 АТЕ 1647,9 14229,0
Центральный ФО
6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Верхневолжская Западная Верхнеокская Московская Ивановско-Костромская Рязанско-Влади-мирская Курско-Белгород-ская Центрально-Черноземная Пензенско-Саран-ская Средневолжская Ярославская и Тверская обл. Брянская и Смоленская обл. Калужская, Тульская и Орловская обл. Москва и Московская обл. Ивановская и Костромская обл. Рязанская и Владимирская обл. Курская и Белгородская обл. Воронежская, Липецкая и Тамбовская обл. Пензенская обл. и Респ. Мордовия Нижегородская обл., Респ. Марий Эл и Чувашская 120,5 84,7 80.3 47,0 81,9 68,6 56,9 110,8 69.4 118,4 2938,0 2508,0 3633,0 14949,0 1957,0 2799,0 2783,0 4885,0 2414,0 5694,0
Итого ЦФО 10 губерний 23 АТЕ 838,5 44560,0
Южный ФО
16 17 18 19 Донская (Ростовская) Волгоградская Южная (Красно-дарско-Ставрополь-ская) Нижневолжская Ростовская обл. Волгоградская обл. Краснодарский и Ставропольский края, респ. Адыгея Астраханская обл. и Респ. Калмыкия 100,8 113,9 150.1 120.2 4286,0 2637,0 8076,0 1437,0
Продолжение табл. 3
1 2 3 4 5
20 Северо-Кавказская Респ. Северная Осетия, Алания, Дагестан, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Ингушская, Чеченская 104,2 5035,0
Итого ЮФО 5 губерний 13 АТЕ 589,2 21471,0
Волжско-Уральский ФО
21 22 23 24 25 26 27 28 Ижевско-Кировская Камская (Пермская) Екатеринбургская (Екатерининская) Казанская Саратовская Ульяновско-Самар- ская Оренбургская Уфимская Кировская обл., Респ. Удмурдия и юж. часть Респ. Коми Пермская обл., включая Коми-Пермяцкий АО Свердловская обл. Респ. Татарстан Саратовская обл. Ульяновская и Самарская обл. Оренбургская обл. Респ. Башкортостан 162,9 160,6 194,8 68,0 100,2 90,9 124,0 143,6 3176,0 2924,0 4545,0 3768,0 2677,0 4699,0 2199,0 4091,0
29 Южно-Уральская Челябинская и Курганская обл. 158,9 4703,0
Итого ВУФО 9 губерний 12 АТЕ 1203,9 32782,0
Западно-Сибирский ФО
30 31 32 33 34 Нижнеобская Тюменская Новосибирская Томская Алтайская Сев. часть Тюменской обл. (Ямало-Ненецкий и сев. часть Ханты-Мансийского АО) Тюменская обл. без Ямало-Ненецкого и части Ханты-Мансийского АО Новосибирская и Омская обл. Кемеровская и Томская обл. Алтайский край и Респ. Алтай 1073,4 361.8 317.9 412,4 261,7 1221,0 2051,0 4844,0 4002,0 2826,0
Итого ЗСФО 5 губерний 7 АТЕ 2427,2 14944,0
Восточно-Сибирский ФО
35 36 37 Енисейская Красноярская Саянская (Кызыло-Абакан- ская) Сев. часть Красноярского края, включая Таймырский, Эвенкийский округа и сев. часть Иркутской обл. Южная часть Красноярского края Респ. Тыва, Хакасия и юж. часть Красноярского края 1865,0 555,7 240,4 162,0 2965,0 887,0
Окончание табл. 3
1 2 3 4 5
38 39 Иркутская (Предбайкальская) Забайкальская Иркутская обл. без сев. части плюс юго-зап. часть Респ. Бурятия Респ. Бурятия (без юго-зап. части) и Читинская обл. 732,9 728,8 2717,0 2245,0
Итого ВСФО 5 губерний 6 АТЕ 4122,8 8976,0
Дальневосточный ФО
40 41 42 43 44 Ленская Охотская Камчатско-Берин- гийская Амурская Хабаровская Респ. Саха (Якутия) Магаданская обл. и сев. р-ны Хабаровского края Камчатская обл. и Чукотский АО Амурская обл. и Тугуро-Чумиканский р-н Хабаровского края) Еврейская АО и Хабаровский край без северных и Бикинского р-нов 3103,2 788,6 1210,0 426,2 432,4 983,0 247,6 454,0 983,9 1660,5
45 46 Приморская* Сахалинская* Приморский край и Би-кинский р-н Хабаровского края Сахалинская обл. 168,4 87,1 2155,0 584,0
Итого ДВФО 7 губерний 9 АТЕ 6215,9 7068,0
Составлено по: Российский статистический ежегодник. 2002: Стат. сб. / Госкомстат России. М., 2002. 690 с.
* Субъекты № 45 и 46 по показателям размеров территории и численности населения могут быть объединены в Приморскую губернию. В этом случае площадь губернии составит 255,5 тыс. км2, а численность населения - 2739 тыс. чел., что по количественным критериям более целесообразно. Однако при этом в силу территориальной удаленности и разорванности ареалов возникнут проблемы эффективного управления губернией как единым экономическим и социальным пространством.
Для России с учетом размеров ее территории и нынешнего уровня хозяйственной освоенности и заселенности 45-46 административно-территориальных единиц, на наш взгляд, представляется количеством, близким к оптимальному.
Для сравнения можно привести данные о количестве субъектов в наиболее крупных странах мира: США - 50 штатов, Япония - 47 префектур, Китай - 33 ед. (23 провинции, 5 автономных районов, 4 города центрального подчинения, 1 специальный административный район Гонконг), Индия - 32 ед. (25 штатов и 7 союзных территорий).
Третий уровень - микроэкономическое районирование, нацеленное на экономико-географическое обоснование границ низовых административных районов и сопоставимых с ними по занимаемой площади городских агломераций с примыкающими к ним поселками городского ти-
па и селами. На этом уровне также необходимо определенное упорядочение, унификация, формирование единых подходов в экономическом районировании и соответствующем административно-территориальном устройстве.
В настоящее время в пределах Российской Федерации насчитывается 1865 низовых районов (без городских), 1097 городов и городских агломераций. Они существенно различаются между собой по размерам занимаемой площади, численности проживающего в них населения, производимого в пределах района валового регионального продукта. Особая дробность отмечается в Центральном Федеральном округе. А наибольшие по площади районы размещены, естественно, на Дальнем Востоке, в наименее освоенном регионе России. Различия между ними почти 30-кратные.
Площадь низового района на Дальнем Востоке больше соответствующих административно-территориальных единиц европейской части России в среднем в 14 раз. При этом он крупнее районов Центрального ФО в 29,4 раза, Южного и Приволжского ФО - в 19,2 раза. Дальневосточные районы в среднем значительно крупнее даже сибирских - в 2,8 раза. Более того, средний дальневосточный район по площади в 1,2 раза крупнее даже области - субъекта Федерации в Центральном ФО и примерно равен среднестатистическому субъекту Федерации в Южном ФО. Это еще раз свидетельствует о неупорядоченности административно-территориального устройства Российской Федерации.
В целом административно-территориальное устройство региона остается несовершенным - отсутствует единый подход к формированию сетки АТД, субъекты разновелики, выделены на основе различных принципов и не обеспечивают эффективной территориальной организации его экономики. В этих условиях корректировка административно-территориального устройства представляется неизбежной.
При определении дробности низовых районов необходимо учитывать, что на уровне последних осуществляется непосредственная производственная деятельность, реализуются потребности населения в труде, учебе, отдыхе, обеспечиваются многие социальные потребности. На таком уровне районирование необходимо осуществлять снизу, исходя из 1,5-часовой доступности райцентра от любого села - и здесь определяющими становятся принципы социального, территориально-хозяйственного плана.
В связи с экономическим районированием, корректировкой административно-территориального деления на низовом уровне следует также отметить наметившуюся в последний период тенденцию объединения городов с прилегающими к ним сельскими районами. Наряду с такими процессами происходит административное подчинение крупному городу прилегающих к нему малых городов, поселков и сел. Иными словами, происходит своеобразное движение сел к городу.
Это естественные, закономерные процессы. В основе такого административного объединения городов и их фактически пригородных зон лежат усиливающиеся между ними производственно-технологические, социальные и прочие связи. По сути это процесс формирования город-
ских агломераций, производственно-экономическим каркасом которых являются смешанные хозяйственные системы локального типа. А города в них выступают «полюсами роста» для всей прилегающей территории. В сложившихся условиях они могут стать наиболее устойчивыми и самодостаточными структурами, в которых наилучшим образом решаются финансовые, ресурсные, трудовые, социально-инфраструктурные, продовольственные и иные проблемы.
Данное явление, несомненно, носит позитивный характер и требует своего правового закрепления. По размерам занимаемой территории эти городские агломерации сопоставимы с низовыми районами, а по численности населения и объему производимого регионального продукта значительно превышают их. Поэтому они должны быть включены в единую систему микроэкономических и низовых административных районов.
Следует отметить, что в отдаленной перспективе, по мере экономического и демографического развития территорий, центры каждого района должны перерасти в города - фактические «полюса роста» для прилегающих населенных мест. То есть возможен (и неизбежен по мере экономического и демографического развития территорий) и противоположный процесс - «движение городов в сельскую местность». В настоящее время лишь около 38% райцентров России являются городами, а на Дальнем Востоке - лишь 27%. Подавляющее большинство райцентров здесь - поселки или даже села. Так, в Приморском крае, наиболее экономически и демографически развитом дальневосточном субъекте Российской Федерации, 76% райцентров - поселки и села.
В силу того что большинство райцентров представлено лишь поселками и селами, в которых нет крупных предприятий и других сопоставимых с ними хозяйствующих субъектов, в нынешних условиях эти районы находятся в сложном финансово-экономическом положении. Объединением средних или малых городов и прилегающих сельских районов, административным подчинением крупным городам их фактически пригородных зон, корректировкой границ районов или их объединением можно частично решить эти финансовые проблемы.
Новое экономическое районирование и приведение административно-территориального деления в соответствие с ним могут явиться действенным механизмом решения таких проблем в сложившихся условиях.
Литература
1. Алампиев П.М. Экономическое районирование СССР. М.: Гос-планиздат, 1959. С. 263 с.
2. Алампиев П.М. Вопросы экономического районирования Восточной Сибири // Проблемы экономики Восточной Сибири. Новосибирск, 1981. С. 69-83.
3. Александров И.Г. Основы хозяйственного районирования. М.; Л.: Экон. жизнь, 1924. 75 с.
4. Бакланов П.Я. Объективное и субъективное в территориальной организации хозяйства // Территориальная дифференциация и ре-
гионализация в современном мире. Смоленск: Универсум, 2001. С. 56-59.
5. Баранский Н.Н. Становление советской экономической географии: Избр. труды / Редкол.: В.А. Анучин и др. М.: Мысль, 1980. 287 с.
6. Белоусов И.И. Основы учения об экономическом районировании. М.: МГУ, 1976. 319 с.
7. Бугаев В.К. Экономическое районирование России на современном этапе // Изв. СПбУЭФ. 1997. №4. С. 68-81.
8. Ишмуратов Б.М., Недешев А.А. Принципы пересмотра роли и места Сибири в экономике России // Географические исследования Азиатской России: история и современность. Иркутск: ИГ СО РАН, 1995. С. 50-52.
9. Калашникова Т.М. Экономическое районирование. М.: МГУ, 1982. 216 с.
10. Кибальчич О.А., Степанов М.Н. Проблемы экономического районирования СССР и формирования территориально-производственных комплексов // Итоги науки и техники. Сер. геогр. СССР. Т. 15. Территориальное планирование. М.: ВИНИТИ, 1979. С. 66-99.
11. Кистанов В.В. Научные проблемы совершенствования экономического районирования // Проблемы теории и практики размещения производительных сил СССР. М., 1976. С. 55-79.
12. Колосовский Н.Н. Теория экономического районирования. М.: Мысль, 1969. 336 с.
13. Кротов В.А. Проблемы экономического районирования Сибири и Дальнего Востока // Изв. Сиб. отд-ния АН СССР. Сер. обществ. наук. 1969. № 6, вып. 2. С. 3-11.
14. Михайлов Ю.П. Административно-территориальная система России и проблемы устойчивого развития // Изв. РГО. 1999. Вып. 1. С. 3-9.
15. Российский статистический ежегодник, 2001: Стат. сб. / Госкомстат России. М., 2001. 679 с.
16. Российский статистический ежегодник, 2002: Стат.сб. / Госкомстат России. М., 2002. 690 с.
© Романов М.Т., 2004 г.
