CC BY
84УДК 342(477.75):352
П. Н. Любченко,
д-р юрид. наук, доцент Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ АВТОНОМНОЙ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья посвящена исследованию правового регулирования взаимоотношений органов публичной власти в Автономной Республике Крым, анализу их компетенции, правовых и организационных форм взаимодействия органов власти автономии и органов местного самоуправления.
Ключевые слова: органы власти, автономия, правовое регулирование, компетенция, формы работы, местное самоуправление.
Вопрос территориальной организации власти и механизмов регулирования социального взаимодействия органов публичной власти в Украине на современном этапе общественного развития не получили надлежащего разрешения. Неопределенность правового статуса Автономной Республики Крым (далее - АРК), вида власти, осуществляемой ее органами, места последних в общей системе власти Украины является предпосылкой многих конфликтов в публичной сфере, сдерживающей социально-экономическое развитие автономии. Неурегулированность этих вопросов отрицательно отражается на организации механизма власти в автономии, особенно что касается взаимоотношений органов власти АРК и органов местного самоуправления.
Изучали проблемы развития автономии Г. Г. Абасов [1], В. И. Борденюк [2], В. И. Кичун, О. Л. Копиленко, Н. А. Мяловицька [См.: 4-6], но они не рассматривали вопросы взаимодействия органов публичной власти в АРК. Цель данной статьи - исследование взаимоотношений органов власти АРК и органов местного самоуправления, сформулирование выводов по усовершенствованию их правового регулирования, что имеет как теоретическое, так и практическое значение на современном этапе развития государственности в Украине.
Органы власти АРК и органы местного самоуправления в этой автономии могут взаимодействовать в процессе реализации совместных программ и проектов, решения вопросов, отнесенных к компетенции АРК и местного самоуправления. Такое взаимодействие должно осуществляться исключительно в соответствии с Конституцией Украины, устанавливающей гарантии функционирования этих субъектов.
Согласно ст. 132 Конституции [3; 1996. - № 30. - Ст. 141] территориальное устройство Украины основывается на принципах единства и целостности государственной территории, сбалансированности социально-экономического развития регионов с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций. Основной Закон устанавливает перечень вопросов отнесенных к ведению автономии (статьи 137 и 138), а также сферу компетенции местного самоуправления (ст. 143). Сотрудничество между Верховной Радой (далее - ВР) АРК и органами местного самоуправления должно осуществляться в соответствии с вышеуказанными конституционными нормами. Ответственным за организацию работы и взаимодействие с органами местного самоуправления является заместитель Председателя ВР АРК.
С целью сбалансированного социально-экономического, культурного и иного развития Республики, действуя в пределах своей компетенции, ВР АРК и органы местного самоуправления могут принимать согласованные решения. Проекты нормативно-правовых и иных актов вносятся на рассмотрение ВР АРК в соответствии с ее Регламентом, утвержденным Постановлением ВР АРК от 30 июня 1998 года № 109-11 и Положением о порядке работы с проектами нормативно-правовых и иных актов, представляемыми на рассмотрение Верховной Рады АРК, и проектами решений ее Президиума, утвержденным Постановлением ВР АРК от 22 октября 2003 года № 715-3/03. Вместе с тем в Регламенте отсутствуют нормы, которые регулировали бы порядок принятия ВР АРК и органами местного самоуправления согласованных решений.
Еще одной формой сотрудничества между ВР АРК и органами местного самоуправления в АРК является заключение соглашений. В значительной мере этот процесс, а также иные аспекты организации
взаимодействия органов власти Республики и органов местного самоуправления зависят от работы постоянных комиссий ВР АРК. Их деятельность регулируется Положением о постоянных комиссиях Верховной Рады АРК и их функциях, утвержденным Постановлением ВР АРК от 16 марта 2011 г. № 2716/11. Постоянные комиссии по вопросам, отнесенным к их ведению, осуществляют анализ практики применения нормативно-правовых и иных актов ВР АРК в деятельности органов местного самоуправления в автономии и их должностных лиц.
Постоянная комиссия ВР АРК по земельным и аграрным вопросам, экологии и местному самоуправлению: (а) рассматривает вопросы поддержки и развития местного самоуправления в Республике; проведения Всеукраинского и Всекрымского конкурсов проектов и программ развития местного самоуправления; (б) осуществляет контроль за своевременным внесением изменений в справочные данные об административно-территориальном устройстве автономии; (в) изучает проблемы деятельности органов местного самоуправления в Республике и вносит предложения по ее усовершенствованию; (г) вносит предложения о заключении соглашений между ВР АРК и органами местного самоуправления по вопросам, отнесенным законодательством Украины к их компетенции; (д) вносит предложения о взаимодействии по вопросам устойчивого развития сельских территорий между ВР АРК, органами местного самоуправления, отечественными, зарубежными и международными общественными и иными организациями в рамках законодательства Украины; (е) оказывает консультативную помощь в организации работы местных советов и их органов, участвует в проведении учебы руководства местных советов и их органов, депутатов местных советов; (ж) взаимодействует с Ассоциацией органов местного самоуправления АРК и г. Севастополя.
В согласованных решениях или соглашениях между ВР АРК и органами местного самоуправления в автономии могут определяться порядок и условия реализации совместных программ и проектов, решения иных вопросов, отнесенных к компетенции АРК и местного самоуправления. Порядок заключения, изменения и расторжения договоров регулируется Гражданским кодексом Украины (статьи 638 - 654) [3; 2003. - № 40-44. - Ст. 356]. Договор считается заключенным, если стороны в надлежащей форме достигли согласия по всем существенным его условиям. Статья 648 ГК Украины устанавливает, что содержание договора, заключенного на основании правового акта органа власти АРК, органа местного самоуправления является обязательным для его сторон (стороны), должно соответствовать этому договору. А это означает, что до его заключения ВР АРК и орган местного самоуправления обязаны принять соответствующие правовые акты, в которых определить предмет договора и его существенные условия, относительно которых должно быть достигнуто соглашение. Инициатором его заключения может выступать как ВР АРК, так и орган местного самоуправления. В соответствии со ст. 649 ГК Украины разногласия, возникшие при этом между сторонами разрешаются судом.
С целью сбалансированного социально-экономического, культурного и иного развития региона, дальнейшего развития и совершенствования взаимоотношений между ВР АРК и органами местного самоуправления в Республике в течение 2003 - 2004 гг. в соответствии с постановлениями ВР АРК от 22 октября 2003 г., № 692-3/03, от 19 ноября 2003 г., № 725-3/03, от 18 февраля 2004 г., № 823-3/04, от 15 сентября 2004 г., № 1056-4/04, ВР АРК по предложению местных советов были заключены соглашения о порядке взаимодействия с 279 органами местного самоуправления в автономии. В основном местные советы в соответствии с заключенными соглашениями брали на себя обязательства представлять в ВР АРК предложения о совместных действиях по социально-экономическому и культурному развитию территорий, по совершенствованию обучения, переподготовке и повышению квалификации должностных лиц местного самоуправления, а также информацию о деятельности совета, данные о количестве и составе территориальной громады и органов местного самоуправления, обобщать и распространять опыт и практику работы органов и должностных лиц местного самоуправления по различным направлениям их деятельности и т. д.
Со своей стороны ВР АРК брала на себя обязательства предусматривать мероприятия по улучшению социально-экономического и культурного развития соответствующих регионов с учетом предложений их представительных органов, ежегодно принимать Комплексный план поддержки и развития местного самоуправления и предусматривать в бюджете автономии средства на его реализацию, передавать в коммунальную или общую собственность территориальных громад объекты, принадлежащие АРК, оказывать консультативную, методическую и практическую помощь органам и должностным лицам местного самоуправления по различным вопросам местного самоуправления. Данные соглашения заключались на срок полномочий ВР АРК и соответствующего местного совета, т.е. действовали в период деятельности ВР АРК IV созыва (2002 - 2006 гг.) и в дальнейшем не пролонгировались.
Порядок финансирования совместных программ социально-экономического, культурного и иного развития, совместных проектов ВР АРК и органов местного самоуправления в Республике определяется ч. 2 ст. 45 Конституции АРК [3; 1999. - № 5-6. - Ст. 43]. В основном указанные органы публичной власти
действуют в соответствии с принципом пропорциональности, т.е. финансирование этих проектов и программ осуществляется за счет средств, привлекаемых из бюджета автономии и местных бюджетов. Привлечение данных средств, передача имущества для реализации вышеназванных программ и проектов происходит на основании решений ВР АРК и соответствующего местного совета или соглашений между ними. Безусловно, должен также учитываться принцип субсидиарности, согласно которому разделение видов расходов между местными бюджетами базируется на необходимости максимально возможного приближения гарантированных услуг к их непосредственным потребителям.
Согласно ст. 92 Бюджетного кодекса Украины [3; 2010. - № 50-51. - Ст. 572] города в автономии республиканского значения, районные советы могут передавать средства для осуществления расходов местных бюджетов, которые не учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов в соответствии со ст. 91 этого Кодекса, ВР АРК в виде межбюджетного трансферта соответственно в бюджет Республики. Передача средств между местными бюджетами происходит на основании решений ВР АРК, соответствующих местных советов, принимаемых каждой из сторон или заключенного между ними договора. Все договоры о передаче средств между местными бюджетами согласно таким решениям должны быть заключены до 1 октября года, предшествующего плановому. Часть 2 ст. 101 Бюджетного кодекса Украины устанавливает, что ВР АРК и местные советы могут предусматривать в соответствующих бюджетах такие виды межбюджетных трансфертов: (1) субвенции - на содержание объектов совместного пользования или ликвидацию негативных последствий деятельности последних; (2) на проведение расходов местных бюджетов, которые учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов; (3) на проведение расходов бюджетов местного самоуправления, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов; 4) на выполнение инвестиционных программ (проектов), в том числе на строительство или реконструкцию объектов совместного пользования; (5) дополнительные дотации и иные субвенции. Условия предоставления вышеуказанных субвенций определяются соответствующим договором сторон, если иное не установлено Бюджетным кодексом Украины.
С 2004 г. в АРК проводится Всекрымский конкурс проектов и программ развития местного самоуправления, целью которого является определение эффективных путей разрешения социальноэкономических проблем жизнеобеспечения территориальных громад сел, поселков и городов, отбор проектов и программ развития местного самоуправления, направленных на решение актуальных вопросов его развития, а также поддержка перспективных проектов и программ за счет средств бюджета автономии. Всего было проведено 8 таких конкурсов, при этом на финансирование проектов и программ, победивших во Всекрымском конкурсе, из бюджета АРК было выделено 14481,61 тыс. грн.
Финансирования совместных проектов и программ ВР АРК и органов местного самоуправления может осуществляться и из других источников. Часть 3 ст. 45 Конституции Республики устанавливает, что они могут финансироваться также за счет средств целевого фонда по обеспечению сбалансированного социально-экономического и иного развития автономии, формируемого из средств, переданных из Государственного бюджета Украины, республиканского, местных бюджетов и иных средств в порядке, определяемом законами Украины и нормативно-правовыми актами ВР АРК, утвержденными в пределах ее компетенции.
В соответствии с постановлением ВР АРК № 376-6/11 в мае 2011 г. с целью финансирования мероприятий, направленных на комплексное социально-экономическое развитие автономии, создан Республиканский целевой фонд экономического развития АРК. Вместе с тем следует обратить внимание, что согласно ст. 13 Бюджетного кодекса Украины создание внебюджетных фондов органами государственной власти, органами власти Республики, органами местного самоуправления не допускается. Решения ВР АРК и определенного местного совета о создании специального фонда должны соответствовать Бюджетному кодексу Украины и законам о нем.
Бюджетный кодекс Украины не содержит положений о целевом фонде по обеспечению сбалансированного социально-экономического и иного развития АРК. Поэтому в рамках действующего законодательства такой целевой фонд может создаваться как составная часть специального фонда местного бюджета. К примеру, Бюджетный кодекс Украины, устанавливая перечень доходов местных бюджетов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, среди поступлений специального фонда называет целевые и добровольные взносы предприятий, учреждений, организаций и граждан в республиканский и местные фонды охраны окружающей природной среды (ч. 2 ст. 69).
В ч. 5 ст. 71 Бюджетного кодекса Украины говорится, что средства бюджета развития распределяются по объектам по решению ВР АРК, соответствующего местного совета при утверждении местных бюджетов и при внесении в них изменений. По объектам, строк внедрение которых длиннее, нежели бюджетный период, определяются индикативные прогнозные показатели бюджета развития в
составе прогноза местного бюджета на следующие за плановым 2 бюджетные периоды и учитываются при утверждении местных бюджетов на протяжении всего срока внедрения таких объектов.
Рассматривая варианты финансирования программ и проектов сбалансированного социально -экономического и иного развития автономии, необходимо также назвать такую форму, как внутренние и внешние заимствования. Согласно ч. 3 ст. 16 Бюджетного кодекса Украины ВР АРК и местные советы в пределах, определенных соответствующим решением о местном бюджете, имеют право осуществлять местные внутренние заимствования. Местные внешние заимствования могут осуществлять только местные советы городов с численностью населения свыше 500 тыс. жителей (по официальным данным органов государственной статистики). При этом их могут осуществлять все городские советы путем получения кредитов (займов) от международных финансовых организаций.
Социально-экономическое и культурное развития автономии в значительной мере зависит от эффективности взаимодействия ВР АРК с ассоциациями органов местного самоуправления в Республике и другими добровольными объединениями органов местного самоуправления. Постановлением ВР АРК от 17 ноября 1999 г. № 796-2/99 утверждено Положение о порядке взаимодействия с Ассоциацией органов местного самоуправления в АРК и делегировании органам местного самоуправления отдельных полномочий АРК. Данным актом предоставляется право Представителям Ассоциации органов местного самоуправления в АРК (далее - Ассоциация) участвовать в пленарных заседаниях ВР АРК с правом совещательного голоса. В частности, ее Совет правления принимает участие в пленарных заседаниях ВР АРК при утверждении бюджета автономии. Ассоциации направляется предварительно проект постановления о бюджете для обсуждения на ее общем собрании и внесения своих рекомендаций в ВР АРК. Также с правом совещательного голоса ее представители участвуют в пленарных заседаниях ВР АРК при рассмотрении вопроса о выполнении бюджета Республики. Ассоциация предварительно обсуждает на общем собрании отчет Совета министров (далее - СМ) АРК о выполнении бюджета автономии и вносит предложения в ВР АРК.
На общем собрании Ассоциации предварительно обсуждаются программы Республики по вопросам социально-экономического и культурного развития и иные программы, а также отчеты СМ АРК об их выполнении, после чего Ассоциация вносит в ВР АРК рекомендации и предложения. Право их внесения реализуется: а) путем обязательного рассмотрение решений общих собраний ассоциаций органов местного самоуправления профильными постоянными комиссиями ВР АРК или ее Президиумом с последующим учетом этих рекомендаций и предложений в проектах нормативно-правовых актов ВР АРК; б) предоставлением представителям этих ассоциаций права выступления на заседаниях ВР АРК при рассмотрении того или иного нормативно-правового акта.
Кроме того, согласно ст. 98 Регламента ВР АРК проекты нормативно-правовых и иных ее актов с материалами к ним по вопросам, касающимся органов местного самоуправления, в день поступления передаются Председателю ВР АРК (в случае его отсутствия - лицу, его заменяющему) и с его резолюцией копируются и направляются в Ассоциацию для дачи заключений по ним. По приглашению Председателя ВР АРК в заседаниях ее Президиума могут принимать участие представители Ассоциации. Постоянные комиссии ВР АРК осуществляют взаимодействие с последней по вопросам реализации совместных программ и проектов, обеспечения сбалансированного развития автономии и соблюдения прав и свобод граждан в данном регионе.
С целью обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления как одного из наиболее приоритетных направлений государственной политики Украины, способствующего укреплению гражданского общества, самостоятельности и финансовой самодостаточности территориальных громад, повышению ресурсного потенциала местных советов, развитию местной инициативы и активной местной политики, ВР АРК утверждает план поддержки и развития местного самоуправления в Республике. В частности, постановлением ВР АРК № 1914-5/10 от 20 октября 2010 г. утвержден Комплексный план поддержки и развития местного самоуправления в Автономной Республике Крым на 2011 год, основными задачами которого являются: (1) анализ проблем развития местного самоуправления с учетом особенностей автономии, подготовка и внесение предложений по их разрешению; (2) обеспечение участия органов местного самоуправления в обсуждении проектов постановлений и решений ВР АРК по вопросам, касающимся деятельности органов местного самоуправления; (3) создание организационных и правовых основ для разработки перспективных проектов и их внедрения в развитие местного самоуправления; (4) содействие укреплению и формированию экономически достаточных территориальных громад; (5) совершенствование механизмов управления объектами права коммунальной и общей собственности территориальных громад, использования и распоряжения земельными и природными ресурсами; (6) обеспечение просветительской, информационной и научно-методической работы по проблемам деятельности местных советов, развития местного самоуправления; (7) вовлечение научных учреждений, ученых, специалистов и населения в процесс развития и становления местного самоуправления; (8)
повышение профессионального уровня должностных лиц местного самоуправления, обеспечение их подготовки и переподготовки; (9) изучение, анализ, обобщение и распространение лучшего отечественного и международного опыта в сфере местного самоуправления; (10) оказание консультативной, методической и практической помощи органам и должностным лицам местного самоуправления.
Верховная Рада АРК по вопросам, отнесенным к ее ведению, контролирует соблюдение своих нормативно-правовых актов, использование средств республиканского бюджета, имущества, принадлежащего Республике. Осуществляя эти функции при рассмотрении вопросов, связанных с деятельностью органов местного самоуправления, ВР АРК может создавать в установленном порядке для проведения проверок смешанные комиссии, в состав которых обязательно включается представитель ассоциации этих органов. Результаты этих проверок рассматриваются на пленарном заседании ВР АРК с принятием необходимого решения.
Взаимоотношения СМ АРК с органами местного самоуправления, их ассоциациями и региональными отделениями всеукраинских ассоциаций в автономии урегулированы ст. 41 Закона Украины «О Совете министров Автономной Республики Крым» от 16 июня 2011 г. СМ АРК направляет деятельность органов исполнительной власти Республики, ее районных государственных администраций на содействие эффективному функционированию и развитию местного самоуправления, соблюдение определенных законом прав органов местного самоуправления, обеспечивает взаимодействие органов исполнительной власти с органами местного самоуправления, их ассоциациями и региональными отделениями всеукраинских ассоциаций в решении вопросов местного значения, в частности, экономического, социального и культурного развития соответствующих административно-территориальных единиц. В случае рассмотрения СМ АРК вопросов, касающихся интересов территориальных громад, должностные лица органов местного самоуправления, представители их ассоциаций и региональных отделений всеукраинских ассоциаций вправе принимать участие в заседаниях СМ АРК, высказывать свои замечания и предложения. Также они имеют право подавать заключения к проектам нормативно-правовых актов СМ АРК по вопросам, касающимся регионального развития. На законодательном уровне закреплены отдельные формы взаимодействия СМ АРК и органов местного самоуправления, в частности: а) консультации по вопросам, касающихся интересов территориальных громад автономии; б) координация и контроль СМ АРК осуществления органами местного самоуправления делегированных законами Украины полномочий органов исполнительной власти, а также нормативно-правовыми актами ВР АРК; в) приостановление СМ АРК, с одновременным обращением в суд действия актов исполнительных органов местного самоуправления по вопросам осуществления делегированных им полномочий, если они противоречат Конституции или законам Украины, актам Президента Украины, Кабинета Министров Украины либо нормативно-правовым актам ВР АРК.
Анализ действующего законодательства Украины свидетельствует об отсутствии конкретных механизмов для обеспечения взаимодействия между ВР АРК и органами местного самоуправления для принятия согласованных решений или заключения соглашений. Органы местного самоуправления воспринимаются органами власти Республики преимущественно как нижестоящее, подчиненное, подотчетное и подконтрольное звено власти, а потому практика взаимодействия с ними как с самостоятельными органами публичной власти не получила распространения, чаще все-таки эти отношения строятся по принципу субординации, которая сдерживает развитие местного самоуправления и в целом снижает эффективность механизма публичной власти в автономии.
Список литературы: 1. Абасов Г. Г. Територіальні органи та їх представницькі органи в унітарних державах: порівняльно-правовий аналіз / Г. Г. Абасов // Бюл. М-ва юстиції України. - 2004. - № 10(36). - С. 75-83. 2. БорденюкВ. І. Територіальна автономія як форма децентралізації державної влади: конституційно-правові аспекти / В. І. Борденюк // Юрид. Україна. - 2004. - N° 11. - С. 8-19. 3. Відомості Верховної Ради України. 4. Кичун В. І. Специфіка правового статусу автономії в унітарній державі / В. І. Кичун // Проблеми законності: респ. міжвідом. наук. зб. / відп. ред. В. Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 1998. - Вип. 34. - С. 59-63. 5. Копиленко О. Л. Автономна Республіка Крим: проблеми правового статусу: монографія / О. Л. Копиленко - К.: Таксон, 2002. - 342 с. 6. Мяловицька Н. А. Конституційно-правовий статус Автономної Республіки Крим: проблеми теорії й практики / Н. А. Мяловицька // Вісн. Київ. нац. ун-ту. - 2002. - Вип. 45. - С. 21-23.
ПРОБЛЕМИ РЕГУЛЮВАННЯ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ ВЛАДИ АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ ТА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Любченко П.М.
Стаття присвячена дослідженню правового регулювання взаємовідносин органів публічної влади в Автономній Республіці Крим, аналізу їх компетенції, правових та організаційних форм взаємодії органів влади автономії й органів місцевого самоврядування.
Ключові слова: органи влади, автономія, правове регулювання, компетенція, форми роботи, місцеве самоврядування.
COOPERATION BETWEEN GOVERNMENT BODIES OF AUTONOMOUS REPUBLIC OF CRIMEA
AND BODIES OF LOCAL SELF GOVERNMENT
Lyubchenko P. N.
Article is dedicated to the research of legal regulation relationships of bodies of public power in autonomous republic of Crimea, of their power, legal and organization forms of cooperation between government bodies of autonomous republic of Crimea and bodies of local self government.
Key words: government bodies, autonomy, legal regulation, power, form of work, local self government.
nocmynum e peda^um 14.10.2011 г.
