CC BY
170
Проблемы реформирования системы государственной службы
Российской Федерации
■ В. С. ЕПАНЕШНИКОВ — профессор кафедры уголовного права и криминологии ВИПЭ ФСИН России, доктор юридических наук;
Р. В. НАГОРНЫХ — начальник юридического факультета ВИПЭ ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент
Реформирование государственной службы является одним из приоритетных направлений государственного строительства. Имеющиеся на данный момент политические, социально-экономические, правовые предпосылки позволяют планомерно осуществлять реформирование государственной службы в соответствии с утвержденной Президентом России в 2001 г. Концепцией реформирования системы государственной службы.
Принятая в целях ее реализации федеральная программа по реформированию государственной службы (2003-2005 гг.), продленная на период 20032007 гг. 1, позволила комплексно и последовательно проводить намеченные мероприятия. В результате законодательной основой государственной службы стал Федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — ФЗ «О системе государственной службы РФ») 2. Таким образом, впервые в отечественном законодательстве получили закрепление понятия государственной службы, ее принципы, катего-
рии должностей государственной службы, перечень квалификационных требований к государственным служащим, основные права и обязанности, порядок и условия прохождения государственной службы.
Согласно закону система государственной службы России включает в себя три вида государственной службы: гражданскую, военную и правоохранительную. Государственная гражданская служба имеет две подсистемы: федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Закон также определил, что построение и функционирование системы государственной службы должно обеспечиваться федеральными законами о вышеназванных видах государственной службы. При этом допускается возможность существования различных видов государственной службы в одном государственном органе.
В настоящее время из трех основополагающих законов о видах государственной службы принят пока
Актуальные вопросы юриспруденции
только один — от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — ФЗ «О государственной гражданской службе РФ») 3, который вступил в силу 1 февраля 2005 г. Предметом его регулирования являются отношения, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения федерального гражданского служащего и гражданского служащего субъекта Российской Федерации.
В 2007 г. были продолжены процессы формирования единой, стабильной и унифицированной нормативной правовой базы в сфере регулирования государственной гражданской службы. Федеральным законом от 02.03.2007 г. № 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы» 4 уточнен правовой статус гражданского служащего. В частности, гражданским служащим запрещается входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, а также заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.
1 июля 2007 г. вступили в силу изменения 5, затронувшие ст. 15 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», установив обязанность гражданского служащего указывать стоимостные показатели в соответствии с требованиями, содержащимися в федеральных законах, указах Президента России.
В целях реализации положений закона на сегодняшний день издано 16 указов Президента Российской Федерации, регулирующих вопросы утверждения реестра должностей федеральной гражданской службы; аттестации гражданских служащих; порядка сдачи ими квалификационного экзамена; проведения конкурса на замещение вакантной должности; присвоения и сохранения классных чинов; формы служебного контракта; персональных данных служащих и ведения их личных дел; дополнительного профессионального образования, денежного содержания, разрешения конфликта интересов, исчисления стажа, проведения экспериментов на гражданской службе.
Приняты три постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие порядок возмещения расходов, связанных с переездом в другую местность 6, исчисления денежного содержания 7 и материального стимулирования 8.
Нормотворческая работа в данном направлении предполагает принятие еще 12 указов Президента и 5 постановлений Правительства РФ (по вопросам кадрового резерва; транспортного обслуживания; дополнительного отпуска за ненормированный служебный день; подготовки кадров по договорам обучения; получения единовременной жилищной субсидии и служебного жилья, порядка прохождения
диспансеризации и перечня заболеваний, препятствующих прохождению службы), завершение разработки которых осуществляется Минздравсоцразви-тия России.
Вместе с тем некоторыми правоведами ставится ряд проблемных вопросов, связанных с прохождением гражданской службы в отдельных государственных органах. Так, например, существует мнение о том, что служба в Министерстве иностранных дел представляет собой своеобразный подвид гражданской службы — дипломатическая служба, а также предлагается закрепить в качестве подвида гражданской службы и парламентскую службу. На осенней сессии 2007 г. соответствующий законопроект 9 был рассмотрен и отклонен Государственной Думой. Между тем авторы законодательной инициативы не отказываются от своей идеи и намерены продолжить эту работу с новым составом нижней палаты парламента.
До середины ноября прошлого года существовала проблема, связанная с сохранением классных чинов юстиции, присваиваемых лицам, замещающим должности гражданской службы в аппаратах федеральных судов, Судебном департаменте при Верховном Суде, Министерстве юстиции и подведомственных ему службах судебных приставов, регистрации и исполнения наказания. Необходимо отметить, что присвоение сотрудникам указанных органов классных чинов юстиции предусмотрено Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 01.07.1991 г. «Об установлении классных чинов для работников органов юстиции и государственного нотариата РСФСР».
Инициатором продолжения практики присвоения классных чинов юстиции выступил Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. В результате проработки соответствующий Указ Президента РФ № 1554 был издан 19 ноября 2007 г., где предусмотрено, что в соответствии с квалификацией и замещаемой должностью федеральной государственной гражданской службы присваиваются следующие классные чины юстиции: для старшей группы должностей — юрист 1, 2 и 3 класса, ведущей группы — советник юстиции 1, 2 и 3 класса; чины государственного советника юстиции Российской Федерации 1, 2 и 3 класса и действительного государственного советника юстиции Российской Федерации 1, 2 и 3 класса устанавливаются для главной и высшей групп должностей. По должностям министра юстиции и Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ, которые относятся к государственным должностям Российской Федерации, установлен классный чин действительного государственного советника юстиции Российской Федерации.
Указом также предусмотрено соотношение классных чинов юстиции классным чинам гражданской службы, установлены размеры месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными классными чинами юстиции.
Остается пока открытым вопрос о месте прокуратуры в системе государственной службы. На сей счет в научном сообществе имеется несколько мнений. Так, одно из них предполагает, что службу в прокуратуре необходимо отнести к правоохранительной службе. Согласно другому, утверждается, что специ-
фика служебной деятельности создает объективные предпосылки для законодательного закрепления прокурорской службы как самостоятельного вида государственной службы наряду с гражданской, военной и правоохранительной.
Аргументация здесь следующая. Органы прокуратуры не входят в систему федеральных органов исполнительной власти, а Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры обязаны обеспечивать надзор за исполнением законодательства, в том числе в органах, в которых предусмотрено прохождение военной, правоохранительной и гражданской службы.
Действительно, отличия правового статуса прокурора обусловлены, прежде всего, задачами и функциями прокуратуры и предопределены Конституцией РФ. Прокуратура является самостоятельным государственным институтом, принципы построения которого, а также важнейшие вопросы прохождения службы непосредственно регламентированы ст. 129 и 83 Конституции РФ, в том числе специальный порядок назначения на должность и освобождения от должности прокуроров всех уровней.
Между тем, в соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы отдельные виды государственной службы должны устанавливаться законодательными актами исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения, а не в зависимости от статуса государственных служащих.
В то же время нуждается в осмыслении проблема сохранения в органах прокуратуры должностей военной службы либо возможности замены органов военной прокуратуры специализированными прокуратурами. Именно от решения данной проблемы зависит целесообразность учреждения нового вида государственной службы (прокурорской), как предлагается некоторыми правоведами. Поскольку, на наш взгляд, не может государственный служащий проходить прокурорскую службу, одновременно оставаясь при этом на военной службе.
В настоящее время осуществляется проработка вопросов, касающихся формирования правоохранительной службы, путем подготовки проекта Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» в рамках деятельности межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы и совершенствованием законодательства Российской Федерации о судебной системе, функционирующей при Комиссии по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия при Президенте Российской Федерации.
Законопроектом устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы правоохранительной службы. Согласно проекту правоохранительная служба предусматривается в восьми федеральных органах исполнительной власти, в ведении которых находятся вопросы: внутренних дел, миграции, исполнения наказаний, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, фельдъегерской связи, таможенного дела, пожарной безопасности и гражданской обороны,
обеспечения установленного порядка деятельности судов и принудительного исполнения судебных решений.
Однако это не означает, что все должности в указанных органах будут отнесены к правоохранительной службе, поскольку перечни должностей правоохранительной службы (согласно ст. 9 ФЗ «О системе государственной службы РФ») должны утверждаться Президентом РФ. Так, например, предполагается, что в Федеральной службе судебных приставов к правоохранительной службе могут быть отнесены только те должности, выполнение обязанностей по которым связано с осуществлением функции дознания.
Предлагается законодательно закрепить общепринятые для этого вида государственной службы положения, касающиеся единоначалия и субординации при прохождении службы, единства организации прохождения службы, обязательного профессионального отбора при поступлении на службу, служебной дисциплины, порядка обработки и хранения персональных данных, ведения личных дел и реестров служащих, а также задач кадровой работы и др.
При этом положения законопроекта призваны регулировать исключительно вопросы правоохранительной службы, не затрагивая компетенцию и особенности деятельности правоохранительных органов (процессуальная самостоятельность, порядок применения оружия и специальных средств и т.д.), определяемые отдельными федеральными законами. В частности, для ФСИН России эти вопросы решаются законом об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, а также отдельными нормами уголовно-исполнительного законодательства.
В зависимости от правоохранительного органа учреждаются специальные звания милиции, полиции и правоохранительной службы (предполагается, что в УИС будут звания правоохранительной службы). Должности правоохранительной службы классифицируются по двум категориям («руководители» и «правоохранители») и пяти группам: высший, старший, средний, младший начальствующий и рядовой состав. Определяются общие квалификационные требования к этим должностям. Законопроект устанавливает должностной регламент, в соответствии с которым будет осуществляться профессиональная служебная деятельность служащего.
Вводится понятие «служащий правоохранительный службы» для регламентации его правового статуса путем установления основных прав и обязанностей, ограничений и запретов, связанных с прохождением правоохранительной службой, а также требований к служебному поведению.
Проект закона предполагает сохранение действующих правовых норм о дополнительных государственных гарантиях и компенсациях служащему и членам его семьи в зависимости от функциональной нагрузки. При выполнении задач по непосредственному пресечению правонарушений с риском для жизни и здоровья, локализации вооруженных конфликтов, а также в случае участия в контртеррористических операциях указанные гарантии приравниваются к государственным гарантиям военнослужащих.
Актуальные вопросы юриспруденции
Устанавливаются обязательность служебных отношений на контрактной основе, конкурсный порядок отбора кандидатур на замещение отдельных должностей, возможность ротации ряда руководителей по истечении шести лет пребывания в замещаемой должности, порядок урегулирования конфликта интересов, антикоррупционные и другие правовые механизмы. Отдельной главой законопроекта регулируются вопросы рассмотрения индивидуальных служебных споров.
Для реализации федерального закона о правоохранительной службе, как это вытекает из проекта, требуется разработка около 50 проектов подзаконных актов. В рамках мероприятий федеральной программы большинство из них уже подготовлено.
Определенный пакет законодательных и иных нормативных правовых актов необходимо принять в сфере реформирования военной службы, в частности, федеральных законов «О военной службе Российской Федерации» и «О воинской обязанности граждан Российской Федерации». Подготовка соответствующих законопроектов завершена Минобороны России при выполнении научно-исследовательских работ в рамках федеральной программы.
Не менее сложной является проблема создания федерального органа по управлению государственной службой, предусмотренного ст. 16 ФЗ «О системе государственной службы РФ», отсутствие которого сдерживает формирование целостной, базирующейся на единых принципах системы государственной службы. Пока отсутствует единый подход в определении статуса и компетенции данного органа, а также его места в государственном механизме. Одни авторы полагают, что в его полномочия должны входить функции по управлению всей системой государственной службы. Другие, напротив, считают целесообразным ограничить его компетенцию только сферой государственной гражданской службы 10.
Учитывая, что в 2007 г. истекает срок реализации федеральной программы, с согласия Президента межведомственной рабочей группой подготовлен проект новой федеральной программы «Реформирование системы государственной службы на 20082013 гг.», в рамках реализации которой и должна быть решена проблема создания федерального органа по управлению государственной службой.
Н ПРИМЕЧАНИЯ:
1 Утверждена Указом Президента от 19.11.2002 г. № 1336, продлена на 2006-2007 гг. Указом Президента РФ от 12.12.2005 г. № 1437.
2 См.: СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
3 См.: Там же. 2004. № 31. Ст. 3215.
4 См.: Там же. 2007. № 10. Ст. 1151.
5 См.: ФЗ от 12.04.2007 г. № 48-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления требований к указанию стоимостных показателей». Ст. 2 // Там же. № 16. Ст. 1828.
6 См.: Постановление Правительства РФ от 11.08.2007 г. № 514 «О порядке и условиях возмещения расходов, связанных с переездом федерального государственного гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе федерального государственного гражданского служащего в другой федеральный государственный орган» // Там же. № 34. Ст. 4248.
7 См.: Постановление Правительства РФ от 06.09.2007 г. № 562 «Об утверждении Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих» // Там же. № 37. Ст. 4458.
8 См.: Постановление Правительства РФ от 25.09.2007 г. № 611 «О материальном стимулировании федеральных государственных гражданских служащих и сотрудников территориальных органов отдельных федеральных органов исполнительной власти» // Там же. № 40. Ст. 4801.
9 См.: Проект Федерального закона № 396499-4 «О внесении изменения в статью 5 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации"».
10 См.: Материалы расширенного заседания Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству на тему «Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и практика его применения» (24 апреля 2007 г.).
