CC BY
99
Эффективность взаимодействия подразумевает, среди прочего:
• разработку и принятие отраслевых стратегий и их сопряжение со стратегическими целями субъектов бюджетного планирования;
• исключение дублирования функций различными органами исполнительной
власти;
• наличие хорошо отлаженных информационных систем, своевременно поставляющих дянтш-е о финансовых и нефинансовых результатах деятельности;
• введение понятия «субъект бюджетного планирования (СБП)» в Бюджетный кодекс и его четкое разграничение с понятием «главный распорядитель бюджетных средств, не являющийся СБП», то есть с подведомственными министерствам учреждениями;
• наличие в распоряжении министерств рычагов воздействия на выполнение агентствами возложенных на них функций;
• и - не в последнюю очередь - наличие заинтересованности у обеих сторон в заключении соглашения, что будет проявляться в осознании приносимых этим документом выгод, а также в готовности сторон затратить достаточно времени на совместную разработку соглашения.
Что делать в ситуации, когда условия для эффективного взаимодействия между министерствами и агентствами еще не созрели, а агентства уже созданы? Означает ли это, что на данный момент нет смысла в заключении подобных соглашений? Многие эксперты в области государственного управления сходятся в том, что и в текущей российской ситуации соглашения могут сыграть позитивную роль. Они послужат инструментами решения накопленных проблем «снизу» и будут сйособствоватъ развитию адекватной законодательной базы, правил и процедур и, самое главное, формированию опьгга взаимодействия между органами исполнительной власти России в рамках бюджетного процесса.
, Список литературы
1. Реформа системы управления культурной сферой: международный опыт и возможности его применения в России // Проект «Системы управления в Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ». М.: М-во культуры и массовых коммуникаций РФ, 2005.
2. Сайт Правительства Канады [Электронный ресурс] // http://canada.gc.ca/
3. Сайт Правительства Великобритании [Электронный ресурс] // ЬйрУ/т^.сИгей.
gov.uk/ .
4. Сайт Правительства Нидерландов [Электронный ресурс] // Шр://\у^^оуегшпет. пМпдехоэр
5. Сайт Правительства Новой Зеландии [Электронный ресурс] // http://www.govt.nz/
А. В. Горшенин, В. Ф. Горшенин ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
в РОССИЙСКОЙ федерации на современном этапе
Не будет преувеличением утверждение, что бюджетная политика и формирование оюджета являются средоточием политической жизни большинства стран мира. “ условиях Децентрализованной рыночной экономики ни одно отдельно взятое решение ни одно полномочное лицо не влияют на национальную экономику в той же степени,
как ежегодный правительственный проект бюджета и решение парламента об его утверждении или о внесении поправок к проекту бюджета.
Проект бюджета является единственным повторяющимся предложением правительства, которое парламент рассматривает каждый год. В большинстве стран политикам пришлось пройти трудный путь к пониманию того, что решения, принятые демократическим большинством, не отменяют фундаментальных экономических взаимосвязей. Существуют особые правила, отраженные в конституции, Бюджетном кодексе и других законах, определяющие порядок рассмотрения парламентом проекта бюджета, представляемого правительством. Несмотря на кажущуюся рутинность, эти процедуры всегда наполнены внутренней борьбой, отражающей расстановку политических сил, социально-экономическую ситуацию и стратегию развития страны. Отметим особенности процесса формирования госбюджета на современном этапе.
Традиционно процедура формирования госбюджета состоит из трех этапов, на каждом из которых решаются определенные политические задачи [1]. На первом этапе принимается решение по объему государственного финансирования деятельности государственных организаций и учреждений, т. е. насколько высокими должны быть государственные расходы и, соответственно, какую сумму надо собрать с граждан в виде налогов. Именно здесь решается вопрос о том, какая часть средств будет расходоваться по коллективным решениям, а какая останется на усмотрение отдельных граждан и предприятий. Можно утверждать, что речь идет о решении, касающемся характера общественной системы - будет ли это государство, отвечающее за всеобщее социальное благосостояние, или государство, отвечающее только за основные общественные функции, или некий средний вариант. Вполне естественно, что решения об изменениях на столь фундаментальном уровне не принимаются ежегодно.
На втором этапе те, кто принимает политические реш^шя, должны определить, так имеющиеся в распоряжении государственного сектора средства будут распределяться между различными целями и областями деятельности. По этим вопросам у партий, фракций и групп влияния мнения всегда расходятся. Решения такого характера принимаются каждый год в процессе бюджетной работы, причем совершенно ясно, что каждый год пересматривать абсолютно все невозможно. В большинстве случаев речь идет лишь о небольшом, маргинальном перераспределении между разными областями. Однако по прошествии пары лет может оказаться, что произошло перераспределение и, следовательно, фактически изменились политические приоритеты. В значительной мере ежегодный бюджетный процесс выражается именно в таких изменениях.
На третьем этапе необходимо обеспечить эффективное использование бюджетных ресурсов, выделенных на определенные цели. К примеру, общественное производство должно быть рациональным, а система пособий и трансфертов должна быть сформирована так, чтобы достигать конечных целей такой поддержки граждан. Если бюджетные ресурсы используются неэффективно, это означает, что при существующем уровне налогов некоторые актуальные потребности не будут удовлетворены. Это вопросы, собственно говоря, не политического, а скорее технического и оперативного характера, решать которые призваны чиновники-специалисты, причем ведущую роль должна играть рациональность.
Опыт, однако, свидетельствует, что политика не заканчивается решениями о том, «что» надо сделать [1]. Вопрос о том, «как» это сделать, часто содержит целый ряд аспектов политического характера. Поэтому госслужащим приходится смириться с тем, что решения по явно техническим вопросам порой принимаются политическими органами. Вопросы эффективности и рациональности также тесно связаны с тем, как исполняется принятый бюджет, например, как полномочия принятия решений по исполнению бюджета децентрализуются или, наоборот, централизуются в тех органах, которые занимаются исполнением.
В какой-то момент бюджетного процесса требуется определение позиции по трем решениям, о которых речь шла выше. При этом не всегда решения обсуждаются строго до порядку номеров -1,2-й и 3-й. Так, трудности удержания определенных на 2-м этапе приоритетов могут привести к пересмотру решений, уже принятых на 1-м этапе. Точно так же последствия рациональных решений на 3-м этапе могут привести к пересмотру решений о выделении средств, принятых на 2-м этапе. Стремление привлечь больше ресурсов,чтобы таким образом избежать принятия трудных решений, вполне присуще всем, кто решения принимает, особенно тем, кто облечен политической ответственностью.
Таким образом, политические решения относительно госбюджета и прямо, и косвенно влияют на динамику совокупного спроса в обществе. Совершенно очевидно и то, что общественно-экономическое развитие, в свою очередь, влияет на доходы и расходы государства.
С другой стороны, динамика социально-экономической и общественной жизни страны неизбежно приводит к тому, что госбюджет должен формироваться на основе детального прогноза общественно-экономического развития. Почти каждая строчка в бюджете зависит от того, как трансформируются общественно-экономические переменные. И наоборот — почти кажд ая строчка в госбюд жете тем или иным образом влияет на национальную экономику.
Все далеко не так просто, чтобы можно было расписать, как будет развиваться национальная экономика, а затем выбрать несколько важных переменных - таких, как ВВП, величина экономического роста, уровень цен или занятость, и применить дня расчета тех статей бюджета, которые особенно чувствительны к их изменениям. Эго первый шаг, но его недостаточно. При таком подходе вне поля зрения остаются динамические взаимосвязи между бюджетом и развитием национальной экономики. Кроме того, результаты изменений не обязательно проявляются в полной мере в ближайший год , часто эффект бывает отложенным, растянутым на несколько лет (именно поэтому следует строить работу, исходя из перспективы в несколько лет).
Несомненным преимуществом работы с бюджетными проектами, рассчитанными на несколько лет, является то, что правительству не обязательно решать непопулярные, но приоритетные задачи, исходя из ограниченных ресурсов только одного ближайшего бюджетного года. При однолетнем горизонте планирования существует только альтернатива принять или отвергнуть предложение, означающее рост расходов. В многолетней перспективе есть уже возможность исключить предложение из программы ближайшего бюджетного года, перенеся его осуществление на более поздний срок. Недостатком является то, что будущее бюджетное пространство оказывается связанным уже на раннем этапе - это ограничивает свободу действий правительства на случай непредвиденного хода общественно-экономического развития и необходимости удовлетворить вновь возникшие насущные потребности.
Все страны Западной Европы, входящие в Европейский союз, работают со среднесрочной бюджетной перспективой. Это необходимо для своевременной адаптации бюджетной политики в целях ее соответствия общим требованиям. Кроме того, они должны ежегодно представлять Европейской комиссии трехлетнюю программу стабильности и роста.
С другой стороны, стратегической целью деятельности Правительства являются ограничения, определяемые до начала, ежегодного бюджетного процесса. Смысл таких ограничений заключается в том, что бюджетный процесс должен быть согласован с задача» ми государственного сектора экономики и обеспечивать в перспективе стабильность государственных финансов.
Если отсутствуют определенные ограничения результатов исполнения бюджета, то существует опасность того, что правительство станет решать внутренние конфликты,
связанные с нехваткой ресурсов, путем увеличения расходной части бюджета, направляя счета за это нынешним или завтрашним налогоплательщикам. В странах Западной Европы общественные расходы, дефицит государственного бюджета и государственный долг значительно выросли в 70-х и 80-х годах XX века; 90-е годы стали периодом санации общественных финансов после излишеств предыдущих лет. Правительства многих стран усвоили этот урок. Теперь, чтобы избежать роста общественных расходов, превышающего допустимые для национальной экономики пределы, правительства по собственной инициативе налагают на себя бюджетно-политические ограничения.
Многолетий опыт целого ряда стран привел к формулировке некоторых основополагающих принципов, которые, как считается, отличают формирование хорошего бюджета [1]. Традиционно называют четыре главных принципа, а именно: t • бюджет должен быть полным, т. е. охватывать все виды деятельности государства, не должно быть каких-либо иных бюджетов или внебюджетных фондов (англ. unity -единство); '
• все доходы должны использоваться для финансирования всех расходов, т. е. нельзя отдельные доходы «расписывать» на определенные цели. (англ. universality - универсальность);
• каждая статья расходов должна иметь ясную цель, т. е. должно быть указано, на
что конкретно использовать данное ассигнование (англ. specification - спецификация, детализация); . .
• ассигнования должны выделяться на один год, т. е, средства нельзя переносить с одного года на другой (англ. ашшаШу - годичность).
К этим четырем традиционным принципам в последние годы добавились следующие: .
• наилучшие возможные результаты должны достигаться с наименьшими затратами для государства (англ. efficiency and effectiveness - эффективность и целесообразность);
• содержание бюджета и результаты его исполнения должны быть доступны для общественности и финансовых рывков (англ. openness - открытость).
В мире, пожалуй, нет ни одной страны, бюджетный кодекс которой не содержал бы ссылок на большинство упомянутых принципов. Вместе с тем ни в одной стране мира они не применяются в полной мере. Эго не значит, что принципы как таковые ставятся под сомнение; скорее в ряде случаев есть серьезные практические основания от них отступать.
В новом Бюджетном уставе, принятом Европейским союзом, т. е, прежде всего для Европейской комиссии, приводятся восемь принципов, которые считаются руководящими, Это, помимо шест упомянутых выше, сбалансированность бюджета и составление его в единой валюте евро. Бюджетный устав уточняет и обосновывает отступления от принципов, которые были сочтены необходимыми.
Перечисление принципов, характеризующих хороший бюджет, всегда открывается требованием полноты бюджета. Смысл его том, чтобы все доходы и расходы государства, а также совокупная потребность государства в заимствованиях должны быть отражены в проекте госбюджета. Важность этого требования обусловлена тем, что парламент должен иметь возможность оценить всю деятельность государства и совокупные государственные финансы, когда он принимает решение по госбюджету.
Существуют, однако, различные аспекты полноты бюджета. Один из них характеризуется тем, включены ли в бюджет все виды деятельности и входит ли совокупная потребность в финансировании в представленную потребность в заимствованиях. Можно сказать, что речь идет о полноте по вертикали, т. е. о ситуации, когда последняя строка бюджета отражает реальное положение дел. Другой аспект показывает, как представлены
в госбюджете доходы и расходы по видам деятельности, брутто или нетто. Можно сказать, что это вопрос полноты по горизонтали.
Во многих центрально- и восточноевропейских государствах в начале 90-х годов XX века общественная деятельность часто осуществлялась помимо госбюджета. В одних странах могло существовать 20-30 внебюджетных фондов (как в Венгрии), а в других - и до 100 (как в Болгарии) [2], Такая фрагментация госбюджета, судя по всему, являлась частью наследия прежней системы. Наличие внебюджетных фондов означает, что нарушается принцип вертикальной полноты бюджета, т. е. бюджет не отражает совокупной потребности в заимствованиях. Даже если в отдельных случаях можно привести доводы в пользу существования внебюджетных фондов, как правило, аргументов против них больше и они сильнее, чем аргументы «за».
Внебюджетный фонд редко создается с благами намерениями. В большинстве случаев целью является вывести какую-то деятельность из-под контроля правительства, министерства финансов и парламента. Сама деятельность и связанные с ней финансовые потоки ставятся под контроль некой группы заинтересованных лиц. Чаще всего речь идет о государственных доходах налогового характера, т. е. взимаемых принудительно и закрепляемых для финансирования конкретной статьи расходов. Это стало причиной того, что центрально- и восточноевропейские страны в 90-е годы ликвидировали большинство своих внебюджетных фондов. При этом доходы от деятельности были переведены в доходную часть бюджета, а расходы, соответственно, в расходную. С этого момента деятельность включалась в обычный бюджетный процесс, что укрепляло позиции соответствующего отраслевого министерства и министерства финансов, одновременно, естественно, ослабляя ту группу, которая ранее «откупила» себе это поле деятельности.
Означает ли это, что всегда следует осуждать появление любого внебюджетного фонда и требовать его ликвидации? Все далеко не так просто. С некоторой долей упрощения можно утверждать, что, прежде всего, в области социального страхования, включая пенсионное обеспечение, имеются достаточные аргументы для сохранения или создания внебюджетных фондов.
Если какая-то страна использует внебюджетные фонды, то бюджеты всех таких видов деятельности должны представляться в парламент одновременно с госбюджетом. Кроме того, должен представляться консолидированный бюджет, включающий в себя как госбюджет, так и вид деятельности, расходы, доходы и потребность в заимствованиях внебюджетных фондов. Только в этом случае можно сказать, что парламенту представлены, а правительство уже использовало в своей работе удовлетворительные материалы для принятия решения по бюджету. '
Наличие значительного количества внебюджетных фондов является серьезным симптомом, на который следует обратить внимание. Как правило, это признак слабости бюджетной системы страны и бюджетного процесса, а также недостаточно сильной позиции министерства финансов. Существование внебюджетных фондов означает не только нарушение принципа всеохватности бюджета. Поскольку доходы фонда являются средствами, предназначенными для строго определенной деятельности, нарушается также и принцип финансирования всех расходов за счет всех доходов. Риск такого закрепления средств заключается в том, что содержание бюджета отражает прежние оценки и может не отвечать актуальным политическим приоритетам.
Одногодичный бюджетный цикл, судя по всему, является удобным балансом между твердостью и гибкостью. В течение этого отрезка времени бюджет изменяется, с одной стороны, достаточно мало, с другой - достаточно много. Прогнозы на период такой продолжительности могут оказаться надежными.
Если расходы окажутся меньше запланированных, встает вопрос, молено ли средства, предусмотренные в бюджете на определенные цели на один год, но в нем не исполь-
зованные, перенести на следующий год и использовать на те же цели? Практически во всех странах существуют механизмы, позволяющие переносить некоторые виды выделенных, но неиспользованных ассигнований на следующий год. Это могут быть ассигнования на инвестиции, на административные расхода либо ассигнования на дотации и трансферты, решение по которым было принято в декабре, но выплата по которым еще не производилась. В ряде случаев есть возможность в течение всего первого месяца нового бюджетного года учитывать выплаты по прошлому году.
Механизмы такого рода необходимы для гибкого функционирования системы госуправлення [3]. Однако они не должны быть слишком щедрыми, иначе порождается чувство неуверенности в бюджетном управлении министерства финансов. Независимо от своей формы эти механизмы означают, что утвержденный бюджет действует не только в течение одного года, а отчасти рассчитан на более длительный период. В Бюджетном уставе ЕС существует длинный перечень правил, которые определяют, в каких случаях, когда и как средства могут переноситься с одного бюджетного года на другой.
Если расходы проявляют тенденцию оказаться больше, чем было запланировано, возникает проблема иного рода. В большинстве стран исполнительная власть имеет право и обязана производить в установленных рамках перераспределение средств между разными расходными статьями, чтобы справиться с ростом расходов. Такие системы часто имеют иерархическую структуру, так что распорядители бюджетных средств и главные распорядители могут проводить некоторые перераспределения, а ответственное министерство имеет право вносить некоторые изменения в рамках своих ассигнований. В одних случаях, когда правительство вносит изменения в бюджет, требуется согласие министерства финансов, в других - для перераспределения средств необходимо решение на уровне правительства.
В случаях, когда предоставляемые этими положениями возможности сокращения и перераспределения средств оказываются исчерпанными, правительство должно представить парламенту предложение о пересмотре бюджета. Это вполне обычное явление в странах Западной Европы. В Швеции, например, правительство регулярно, дважды в год, представляет парламенту дополнения к бюджету. Эти дополнения почт исключительно нацелены на исправление ошибок в прогнозе расходной части. Очень редко речь идет о новых политических инициативах.
Вместе с тем эти полномочия по перераспределению средств не должны быть настолько широкими, чтобы выхолащивать высшую финансовую власть парламента или подрывать возможности министерства финансов управлять финансовым исполнением бюджета. Поэтому важно по-настоящему хорошо прорабатывать и структурировать государственный бюджет, чтобы не понадобилось вносить серьезные изменения на этапе его исполнения. В основе должно лежать стремление к тому, чтобы результат исполнения был очень близок к бюджету, который был утвержден парламентом.
Таковы особенности формирования государственных бюджетов на современном этапе. Некоторые из высказанных положений нашли отражение в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах [3; 4]. В случае ее реализации Россия имеет реальную возможность выйти по качеству бюджетного процесса на первое место среди стран СНГ.
Слисок литературы
1. Бюджетный процесс: Программа российско-шведского партнерства. Казначейство Швеции, 2005.
2. Brooke P. Future steps in budget reform process in Russia in 2006 // EC «Public Expenditure Management» project working papers. 2005, P. 36-47,
3. Лавров А. М. Бюджетная реформа в России: От управления затратами к управлению
результатами. М.: КомКнига, 2005. _лл,
4. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 20042006 годах (Одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. Ха 249).
О, Л. Иванов
БИЗНЕС И ВЛАСТЬ: ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ИЛИ ВЗАИМОПРОНИКНОВЕНИЕ?
Для того, чтобы Россия развивалась адекватно имеющимся у нее силам, отечественная буржуазия должна занять свое место в правящем классе.
Т. Гурова, А. Механик, А. Привалов [1], Россия
Проблема не в том, что в Америке сотня президентов корпораций нарушает законы, хотя, видит Бог, так оно и есть. Проблема в том, что именно они пишут законы.
Николас Джонсон, США
Трудно отказаться от двух диаметрально противоположных по смыслу эпиграфов - известного юриста, гражданина страны, построившей «развитой кашта-лизм», и граждан России - страны, которая все ищет свои пути достижения этой цели. Вопрос взаимодействия или, еще сильнее, взаимопроникновения бизнеса и власти для России не может быть не актуальным хотя бы потому, что затрагивает фундаментальные проблемы взаимоотношений общества, бизнеса и власти, проблемы, решение которых во многом определит будущее нашей страны. До тех пор, пока не будет идеологического единства и согласованных действий представителей трех основных элементов гражданского общества, говорить о будущем России можно только в пессимистических тонах.
В настоящее время в различных средствах массовой информации идет активная дискуссия о возможностях построения в России гражданского общества, о судьбе русского либерализма. Высказываются самые различные точки зрения. В том числе и по вопросу взаимодействия бизнеса и власти. Одной из характерных публикаций на эту тему является статья «Буржуазные рефлексии», появившаяся в журнале «Эксперт» еще в 2004 году. Смысл этой публикации в полной мере отражается эпиграфом, предваряющим данную статью.
Анализируя эту статью, хотелось бы остановиться на некоторых из ее основных фрагментов:
1. Что касается сопоставления соображений М. Ходорковского в ситуации конфликта с государственной властью и возможной позиции в аналогичной ситуации Дж. Рокфеллера-первого, все не так просто, как объясняют авторы статьи. Возможная позиция Дж. Рокфеллера определялась бы не только тем, что он был истинным носителем «духа капитализма», Важнейшим фактором является также и то, каким образом: происходило формирование империй Дж. Рокфеллера и того же М. Ходорковского. Дж. окфеллер не стал миллиардером по случаю или по распоряжению свыше, уя1Г это
