CC BY
576
УДК 65
А.А. Фирсова
ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ
Рассматриваются сущность и цели функционирования внебюджетных фондов для создания условий, обеспечивающих сохранение и развитие научно-технического потенциала российской науки, описывается схема их формирования, приводятся их классификация и характеристика деятельности. Проведен анализ деятельности действующей системы внебюджетных фондов, оказывающих поддержку инновационным проектам на различных этапах инновационного цикла.
A.A. Firsova OFF-BUDGET FUNDS FOR INNOVATION ACTIVITY FINANCING IN RUSSIA
The aims, tasks, classification and main directions of activities of the off-budget funds for innovation activity financing were describe in this article.
There are general analyses and characteristics of the current system of off-budget funds, which supporting to innovation project on the different step of innovation process.
Анализ направлений и результатов функционирования внебюджетных фондов, создаваемых для финансирования инновационной деятельности, является актуальной задачей в современной ситуации в связи с постоянным дефицитом бюджета страны и необходимостью целенаправленного решения проблем развития инновационной деятельности, финансируемой за счет этих фондов.
Внебюджетные фонды - это форма использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевыми назначениями фондов. Это одна из форм перераспределения и использования национального дохода государства на определенные социальные и экономические цели.
Появление и функционирование внебюджетных фондов исторически связано с двумя обстоятельствами: во-первых, с наличием у государства целевых расходов, подлежащих обязательному и полному обеспечению (в т.ч. за счет специальных финансовых источников), а во-вторых, с необходимостью обеспечения большей (чем у бюджета) оперативной самостоятельности внебюджетных фондов, не так жестко регламентируемых законодательными органами страны и в меньшей степени, чем бюджет, контролируемых со стороны парламента. Эта относительная самостоятельность - одна из важных причин сохранения внебюджетных фондов в странах с развитой рыночной экономикой: она позволяет, с одной стороны,
противостоять конъюнктурным колебаниям даже в условиях нестабильной экономики, а с другой - участвовать в финансировании необходимых государству мероприятий. Главная причина создания внебюджетных фондов - необходимость выделения
чрезвычайно важных для общества расходов и обеспечение их самостоятельными источниками дохода.
В финансовой системе бывшего СССР внебюджетных фондов как самостоятельного звена государственных финансов не существовало. И только переход к рыночным реформам и дефицит госбюджета для финансирования некоторых расходов привели к появлению принципиально нового по сравнению с прежней структурой финансовых отношений звена финансовой системы - внебюджетных фондов.
Как институты рыночной инфраструктуры внебюджетные фонды создавались в соответствии с Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» в экономике России в 1991-1993 годах вследствие дефицита бюджетных ресурсов для финансирования целевых направлений деятельности разнообразных структур и возможности оперативного реагирования внебюджетных фондов на экономическую конъюнктуру.
Внебюджетные фонды, являясь составной частью финансовой системы РФ, обладают рядом особенностей:
• запланированы органами власти и управления и имеют строгую целевую направленность;
• денежные средства фондов используются для финансирования государственных расходов, не включенных в бюджет;
• формируются в основном за счет отчислений юридических и физических лиц;
• денежные ресурсы фонда находятся в государственной собственности, они не входят в состав бюджетов, а также других фондов, и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;
• расходование средств из фондов осуществляется по распоряжению Правительства или специально уполномоченного на то органа (Правление фонда).
Юридически государственные внебюджетные фонды создаются на базе соответствующих законодательных актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направленность использования денежных средств.
Внебюджетные фонды создаются двумя путями. Один путь - это выделение из бюджета и финансирование определенных расходов, имеющих особо важное значение, другой - формирование внебюджетного фонда с собственными источниками доходов для использования в определенных целях.
Решение об образовании внебюджетных фондов принимает Федеральное собрание РФ, а также государственные представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления.
Внебюджетные фонды находятся в собственности государства, но являются автономными. Внебюджетные фонды имеют строго целевое назначение. Обычно в названии фонда указана цель расходования средств.
Согласно Бюджетному кодексу РФ, федеральные внебюджетные фонды управляются органами государственной власти, не входят в состав федерального бюджета, находятся в федеральной собственности, их средства не подлежат изъятию.
Начиная с 1992 года, в РФ создано и действует большое количество внебюджетных фондов. С 1996 года часть внебюджетных фондов, преимущественно экономических целевых, доходы которых формировались за счет отдельных платежей юридических лиц, были консолидированы в составе бюджета с сохранением целевой направленности расходования средств. Для учета доходов и расходов этих фондов в Центральном Банке РФ и Главном управлении федерального казначейства Минфина РФ были открыты специальные бюджетные счета, руководство которыми возложено на государственные органы, уполномоченные управлять средствами этих фондов.
По своему назначению внебюджетные фонды довольно разнообразны, они могут создаваться под конкретные цели и программы и функционировать как на федеральном и
региональном, так и муниципальном уровнях. Внебюджетные фонды можно объединить в три группы. Первая включает внебюджетные фонды социального страхования, имеющие общегосударственное значение. Вторая группа охватывает внебюджетные фонды межотраслевого и отраслевого (ведомственного) назначения. В третью входят различные внебюджетные фонды территориального назначения.
Классификация внебюджетных фондов осуществляется по разным признакам.
В зависимости от уровня управления и правового положения внебюджетные фонды подразделяются на государственные (федеральные) - находятся в распоряжении центральной власти, региональные - в распоряжении субъектов федерации, и местные - в распоряжении органов местного самоуправления.
По функциональному назначению внебюджетные фонды подразделяются на целевые социальные и экономические.
К государственным целевым социальным внебюджетным фондам относятся: Пенсионный фонд Российской Федерации; Фонд социального страхования Российской Федерации - оба фонда в 1991 г. были отделены от бюджетной системы, Федеральный фонд и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, созданные в 1993 г.
Функционирование социальных внебюджетных фондов обусловливается тем, что для решения важных социальных проблем всегда существует потребность в значительных объемах финансовых ресурсов и целесообразность их концентрации на государственном уровне. Внебюджетные фонды призваны обеспечить мобилизацию и строго целевое расходование средств на гарантированную социальную поддержку населения.
Общим принципом создания и функционирования социальных государственных внебюджетных фондов является реализация конституционных прав граждан на гарантированное государством социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении; социальное обеспечение в случае безработицы; по охране здоровья и получению бесплатной медицинской помощи.
Социальные внебюджетные фонды в РФ формируются на основе обязательных отчислений предприятий, организаций и населения по установленным ставкам единого социального налога.
К государственным целевым экономическим внебюджетным фондам относят: территориальные дорожные фонды и другие (консолидированные в составе федерального бюджета), а также внебюджетные фонды финансирования научных исследований и экспериментальных разработок и др.
Для оказания поддержки предприятиям, осуществляющим инновации, государство и сформировало систему инновационных внебюджетных фондов НИОКР.
Экономические инновационные внебюджетные фонды государства и частных лиц представляют собой совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении центральных, региональных государственных органов власти и в ведении частных и общественных организаций, имеющих строго целевое назначение - стимулирование и финансирование научных исследований, опытно-конструкторских разработок, внедрения, распространения и освоения нововведений. К инновационным внебюджетным фондам относятся различные автономные и присоединенные внебюджетные фонды, специальные сметы и счета.
Инновационные фонды - один из методов перераспределения национального дохода в пользу осуществления внебюджетного финансирования инноваций и инвестиций, связанных с ними. Инновационные внебюджетные фонды решают две основные важные задачи: обеспечение дополнительными, помимо бюджетных,
средствами приоритетных направлений инновационно-инвестиционной деятельности и расширение инжиниринговых, информационно-консалтинговых услуг в отношении НТП,
управления и финансирования, бизнес-планирования инноваций и инвестиций среди предпринимателей, особенно среди ученых и инженеров. Эти средства, обобществленные инновационными фондами, используются для процесса расширенного воспроизводства на новой научно-технической базе, т. е. пополнения кругооборота капитала в целях увеличения прибыли государственного и частного секторов за счет инновационной деятельности, а часть - на благотворительные цели поддержки научных исследований как источника нововведений, не преследующие присвоение прибыли и обеспечение коммерческой деятельности [3].
К доходам инновационных внебюджетных фондов относятся:
• специальные целевые налоги и сборы, установленные для соответствующего
фонда;
• отчисления от прибыли предприятий, учреждений, организаций;
• средства бюджета;
• прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой фондом как юридическим лицом;
• займы, полученные фондом у Центрального Банка РФ или коммерческих банков.
Инновационные внебюджетные фонды в финансовой системе России созданы в
соответствии с Указом Президента РФ «О неотложных мерах по сохранению научнотехнического потенциала РФ» в связи с необходимостью выделения чрезвычайно важных для общества инновационных расходов и обеспечению их самостоятельными источниками дохода.
Решение об образовании инновационных внебюджетных фондов принимает Федеральное Собрание РФ, а также государственные представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления. Инновационные фонды должны поддерживать специальными финансовыми ресурсами важнейшие отрасли и сферы народного хозяйства (например, фонды НИОКР).
Схема формирования экономических внебюджетных фондов НИОКР состоит в следующем. В соответствии с Постановлением Правительства от 12 апреля 1994 г. № 315 «О порядке образования и использования отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ» федеральным министерствам и иным органам власти, а также корпорациям, концернам и ассоциациям, осуществляющим координацию деятельности по разработке, финансированию и реализации комплексных и целевых научно-исследовательских программ, а также научноисследовательских работ (услуг), разрешено формировать внебюджетные фонды.
Указанные фонды формируются за счет ежеквартальных добровольных отчислений предприятий и организаций независимо от форм собственности в размере 1,5% от себестоимости реализуемой продукции, а суммы отчислений включаются предприятиями в себестоимость продукции и предназначаются для координации деятельности по разработке, финансированию и реализации комплексных и целевых научно-технических программ.
Указанные внебюджетные фонды не наделяются правами юридических лиц и действуют от имени федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти и объединений, в которых они образованы.
Для осуществления операций, связанных с поступлением и расходованием средств этих внебюджетных фондов, получателям (министерствам, иным федеральным органам власти, организациям, корпорациям) открываются в банках депозитные счета - в этом случае полученные доходы в виде процентов облагаются налогом на прибыль по установленной ставке, а оставшаяся часть направляется на увеличение средств соответствующих фондов.
Запрещается направлять средства внебюджетных фондов на проведение коммерческих операций.
Выделение средств из внебюджетных фондов осуществляется на договорной основе.
Положение о внебюджетном фонде утверждается федеральным министерством, иным федеральным органом исполнительной власти или объединением, в котором образуется внебюджетный фонд.
Средства внебюджетных фондов направляются на финансирование НИОКР по созданию новых видов наукоемкой продукции, сырья и материалов; разработке новых и совершенствованию применяемых технологий, мероприятий по повышению технического уровня продукции; работ по стандартизации, сертификации и лицензированию продукции, а также в области охраны труда и техники безопасности; разработке нормативных и конструктивных материалов и др.
Ответственность за целевое использование средств внебюджетных фондов возлагается на руководителей федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых образованы внебюджетные фонды.
Информация о финансовом состоянии внебюджетного фонда не составляет коммерческую тайну.
При реорганизации коммерческих организаций средства их внебюджетных фондов передаются в установленном порядке во внебюджетные фонды их правопреемников.
В Российской Федерации в качестве инновационных фондов действуют Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Российский фонд технологического развития, Государственный фонд конверсии, Федеральный фонд производственных инноваций, Федеральный фонд развития электронной техники, внебюджетные фонды НИОКР межотраслевого и отраслевого (ведомственного) назначения, которые создаются на федеральном уровне для финансирования затрат на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР).
Характеристика их деятельности такова. В начале 1994 г. насчитывалось 30 межотраслевых и отраслевых внебюджетных фондов, в том числе 1 межотраслевой -Российский фонд технологического развития. Число внебюджетных фондов возросло с 57 в конце 1994 года до 71 в 1996 г., объем аккумулируемых ими средств увеличился с 12 млрд. руб. в 1994 г. до 500 млрд. руб. в 1995 г. В 1998 г. из 84 отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытноконструкторских работ 22 образованы в федеральных органах исполнительной власти, 54 в ассоциациях и объединениях, 8 - в крупных концернах и корпорациях. В 2003 году действовало 52 внебюджетных фонда НИОКР [1].
Создание внебюджетных федеральных фондов для содействия завершению рентабельных научных проектов, включая патентование за рубежом и сертификацию мирового уровня, что необходимо для выхода отечественных инновационных фирм на зарубежный рынок, осуществляется для преодоления недостатков существующей системы финансирования инновационных проектов и для ускорения продвижения на рынок наиболее перспективных разработок.
К настоящему времени система бюджетных и внебюджетных фондов, оказывающих поддержку инновационным проектам на различных этапах инновационного цикла, в основном сложилась. В нее входят РФФИ - Российский фонд фундаментальных исследований; РФТР - Российский фонд технологического развития; ФФРМФПНТС -Федеральный фонд развития малых форм предпринимательства в научно-технической сфере.
Российский фонд фундаментальных исследований РФФИ создан Указом Президента РФ от 27 апреля 1992 г. № 426 «О неотложных мерах по сохранению научнотехнического потенциала РФ».
Фонд формируется за счет отчисления в него 3% ассигнований, предусматриваемых на финансирование науки по республиканскому бюджету. Основной целью его деятельности является «поддержка инициативных научных проектов», что как раз и должно способствовать решению задачи обновления инновационного потенциала. Он является основным источником финансирования фундаментальных исследований на безвозвратной основе. Однако средства, выделяемые Фондом творческим коллективам на проведение исследований по конкретным темам, как правило, крайне малы. Это происходит из-за стремления как можно шире охватить обширную тематику исследовательских центров, вузов, НИИ, академических институтов. В результате конечные ресурсы Фонда распределяются на множество тематических направлений, не обеспечивая необходимого для практики уровня научных результатов [6].
Российский фонд технологического развития (РФТР) направляет средства на финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию новых видов наукоемкой продукции, сырья и материалов, разработки новых и совершенствование применяемых технологий. В отличие от РФФИ, осуществляющего финансирование проектов на безвозвратной основе из бюджетных источников, РФТР предоставляет возвратные беспроцентные кредиты на срок до 3 лет величиной порядка 100-200 тыс. долл. США. При этом в первый год идет только освоение средств, в следующие два заемщик должен вернуть предоставленный кредит. Определенные требования предъявляются к финансовому состоянию заемщиков. Среди слабых сторон деятельности РФТР предприниматели отмечают чрезмерную его забюрократизированность, нечеткость критериев отбора проектов, обязательность обеспеченности кредита, ограниченность статей расходов при финансировании [4].
РФТР является единственным в России неотраслевым инвестором стадии НИОКР. Помимо него существуют также отраслевые внебюджетные фонды, которые формируются за счет добровольных отчислений предприятиями и организациями части прибыли в размере 1,5% от себестоимости реализуемой продукции, проходят регистрацию в Министерстве образования и науки РФ и обязаны ежеквартально перечислять 25% поступающих к ним средств в РФТР. Их совокупный потенциал как минимум в 3 раза превышает ресурсы РФТР, но такие фонды имеют дело, в основном, с проектами предприятий, принадлежащих данному ведомству. Стороннему разработчику получить кредит крайне трудно. Не существует повсеместно принятой практики открытого объявления приоритетных направлений исследований, проведения тендеров на поддержку проектов среди претендентов.
Среди проектов малых предприятий, поддержанных РФТР, новая система гасителей колебаний вагонов (МП при Институте прикладной математики им. М.В. Келдыша), производство бесфреоновых холодильников (МП при заводе «Станкоконструкция»), новые станки для обработки камня (МП при Московском энергетическом институте), производство стеновых панелей из гипса (поддержан также Правительством г. Москвы) и др. В региональном разрезе поддержанные проекты распределяются следующим образом: Москва (более 50%), а также Санкт-Петербург, Новосибирск, Дзержинск, Подмосковье, Красноярск, Тамбов [8].
Все эти фонды, включая РФТР, и являются основными субъектами, оказывающими поддержку предприятиям. Средства внебюджетных фондов разрешается направлять исключительно на финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию новых видов наукоемкой продукции, сырья и материалов, разработке новых и совершенствованию применяемых технологий, мероприятий по повышению технического уровня продукции, работ по стандартизации, сертификации и лицензированию продукции и др. Для реализации крупных проектов средства всех фондов разрешается консолидировать на договорной основе. В действительности этого не происходит: РФТР работает самостоятельно и практически не взаимодействует с ведомственными внебюджетными фондами.
Основными субъектами, оказывающими государственную поддержку инновационной деятельности малых предприятий, являются Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства (ФФПМП) и Федеральный фонд развития малых форм предпринимательства в научно-технической сфере (ФФРМФПНТС). При этом, если первый из названных фондов ориентирован, главным образом, на поддержку малого бизнеса вообще, доля поддержки им инновационных проектов составляет не более 10%, то второй создан для поддержки и работает исключительно с инновационным малым предпринимательством.
По многочисленным отзывам предпринимателей, ФФРМФПНТС - это наиболее открытый к сотрудничеству фонд, пользующийся в среде предпринимателей заслуженным признанием. Отмечаются его мобильность, активность, гибкость и последовательность в реализации своей стратегии.
Фонд формируется за счет бюджетных средств (1% от средств, выделяемых бюджетом на науку) и средств, поступающих по выданным ранее кредитам. Принципиальным положением стратегии Фонда является поддержка только тех проектов, которые имеют гарантированный (обоснованный) сбыт продукции. Средства на проведение исследований не выделяются - только на расширение рынка. Предпочтение отдается проектам, уже заявившим себя на рынке, занявшим определенную нишу и потому ориентированным на расширение рынка, увеличение объемов продаж, создание дилерской сети и т. д.
Кроме поддержки конкретных инновационных проектов Фонд реализует программы формирования региональной инфраструктуры, поскольку лишь 50% ресурсов Фонда расходуется на поддержку московских (включая область) проектов, а еще 50% - на поддержку проектов в регионах на долевых с местной администрацией принципах. Проводится также обучение предпринимателей, в том числе и за границей, финансируется участие малых предприятий в выставках [8].
Таким образом, сформированная система фондов законодательно позволяет аккумулировать ресурсы и обеспечивает финансирование различных этапов научных разработок.
Однако существуют значительные недостатки в их деятельности:
• негибкие условия предоставления поддержки проектам (небольшой срок, ограничения по видам затрат и пр.);
• дискретность системы поддержки;
• отсутствие долгосрочной государственной стратегии НИОКР, ориентированной на дальнейшее использование научных разработок в различных секторах экономики [9].
Существуют и негосударственные внебюджетные источники финансирования инновационной деятельности. В последнее время наметилась устойчивая тенденция формирования различных типов венчурных компаний и фондов за счет привлечения финансовых ресурсов из различных источников, включая бюджетные, зарубежные гранты и прочие внебюджетные источники.
Однако большинство внебюджетных форм финансирования науки и инноваций по-прежнему базируется на государственных средствах и поэтому зависит от складывающейся экономической и политической ситуации, приоритетов расходования средств государственного бюджета.
Подводя итоги, необходимо отметить, что Правительство РФ в настоящее время совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти ведет разработку целого ряда законопроектов, в т.ч. «О фондах поддержки науки и инноваций», с целью стимулирования инновационной деятельности и внедрения в производство наукоемких технологий», по которым будет строиться система финансирования инновационной деятельности России в ближайшие годы. Это должно содействовать формированию взаимосвязанной структуры внебюджетного финансирования научных
исследований и инноваций в виде соответствующих фондов и способствовать выживанию и коммерциализации науки, активизации инновационных процессов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гладких И.В. Профессиональная научно-техническая информация при реализации инновационного цикла / И.В. Гладких, А.В. Пухова // Управление наукой в странах ЕС. М.: Наука, 1999. Т. 3. С. 56-61.
2. Закон РФ № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» от 23 августа 1996 г. // Парламентская газета. 3 сентября 1996 г.
3. Ермасов С.В. Направления развития инновационного предпринимательства в транзитивной экономике / С.В. Ермасов. Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 1999. 316 с.
4. Инновационные процессы в малом предпринимательстве. Публикации Ресурсного центра малого предпринимательства. 1999. № 11. С. 7-10.
5. Коробейников О.П. Роль инноваций в процессе формирования стратегии предприятия / О.П. Коробейников, А.А. Трифилова, И.А. Коршунов // Менеджмент в России и за рубежом. 2000. № 3. С. 21-27.
6. Коновалов В.М. Инновационная сага / В.М. Коновалов. Материалы сайта http://www.innocentre.ru
7. Основы инновационно-технологического менеджмента. Материалы сайта http://college.biysk.secna.ru
8. Основные положения и элементы государственной политики в области поддержки инноваций. Материалы сайта http://www.rcsme.ru
9. Любимова О.В. Государственное регулирование инновационной деятельности в России / О.В. Любимова. Материалы сайта http://lib.socio.msu.ru
Фирсова Анна Александровна -
кандидат экономических наук,
доцент кафедры «Предпринимательство и проектный менеджмент»
Института бизнеса и делового администрирования Саратовского государственного технического университета
Статья поступила в редакцию 19.09.06, принята к опубликованию 21.11.06
