CC BY
48алтаискии вестник , государственной и муниципальной службы 2
УДК 342.52
Людмила Геннадьевна Коновалова, доцент кафедры судебной, административной и прокурорской деятельности Алтайского филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия), кандидат юридических наук, доцент
В статье кратко обозреваются юридические способы обеспечения соответствия федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципалитетов. Отмечается существенный прогресс в обеспечении единства правового регулирования на всех уровнях публичной власти в России. Вместе с тем, обращается внимание на проблемы нерационального распределения предметов ведения между органами публичной власти в Российской Федерации; наличия у субъектов РФ и муниципалитетов полномочий, не подкрепленных финансовыми ресурсами, дублирования субъектами РФ правовых норм федерального уровня.
Ключевые слова: верховенство закона, нормативные правовые акты, регистр нормативных правовых актов, законность.
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА ВЕРХОВЕНСТВА ЗАКОНА В ОТНОШЕНИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF THE RULE OF LAW PRINCIPLE IN REGIONAL AND MUNICIPAL REGULATORY LEGAL ACTS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Признание принципа верховенства закона вытекает из конституционной характеристики Российской Федерации как правового государства, а также из ст. 15 Конституции РФ, признающей высшую юридическую силу Основного закона страны и обязывающей органы публичной власти и граждан соблюдать законы. Официально признанный принцип верховенства закона получает позитивное воплощение через прямое действие Конституции РФ и процессы конституционализации; через признание приоритета международных актов над внутренним законодательством; через обеспечение верховенства закона над иными источниками права посредством проведения правовых экспертиз нормативных актов и сведения их в регистры, прокурорского реагирования, деятельности судов, осуществления согласительных процедур. Косвенно на поддержание законности влияет также антикоррупционная и экологическая экспертиза правовых актов, раскрытие органами исполнительной власти ин-
формации о подготовке проектов нормативных правовых актов и их общественное обсуждение; деятельность общественных советов при органах исполнительной власти, проведение оценки фактического воздействия нормативных правовых актов в сфере предпринимательства.
При этом высшие суды и правовая доктрина России, восприняв международные стандарты, исходят из расширительного восприятия рассматриваемого принципа, не ограничиваясь требованием законности. Например, Конституционный Суд РФ последовательно подчеркивает базовый и отправной характер принципа верховенства права (закона) и включает в него приоритет прав и свобод человека, верховенство Конституции РФ, юридическое равенство и справедливость [16; 8, с. 86-94].
Принцип верховенства закона в «вертикальном» проявлении предполагает, что законодательным актам России должны соответствовать нормативные акты субъектов РФ, муниципальных
образований, а также локальные акты. На этих уровнях обеспечение законности в основном также производится через прокурорский надзор и судебную деятельность. Кроме того, территориальными органами юстиции ведется регистр нормативных правовых актов субъектов РФ [18], а органами власти субъектов РФ - регистр нормативных актов муниципалитетов, сводимый в единый федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов [25; 17]. Применительно к уровню власти субъектов РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры; правомочен приостанавливать действие актов органов исполнительной власти до решения вопроса об их противоречии Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам или нарушении ими прав человека в суде [5]; назначает полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, которые наделены функциями по контролю за соответствием
53
публичная власть
регионального законодательства законодательству РФ [22].
В плане обеспечения верховенства закона в отношении регионального нормотворчества необходимо отметить существенный прогресс. Так, в 2000 г. не менее 40 процентов, а в некоторых субъектах РФ не менее 60 процентов законодательства пребывало в противоречии с федеральным законодательством [1, с. 4]. С 2000 г. началась системная и последовательная политика федерального центра по «зачистке» регионального законодательства. Например, только за период с августа 2000 г. по май 2001 г. Министерство юстиции РФ провело экспертизу 41 327 нормативных актов субъектов РФ, подготовило 5233 заключения, на основе которых 3068 региональных актов было приведено в соответствие с федеральным законодательством [2, с. 109]. Существенную роль в обеспечении единства правового пространства РФ сыграли и политические рычаги, особенно введенная с 2000 г. возможность Президента РФ отправлять в отставку высшее должностное лицо субъекта РФ «при утрате доверия» [24].
К настоящему времени проблема противоречий между федеральным и региональным законодательством снята, однако возникла другая трудность - формализация федеративных отношений в нашей стране, что не могло не отразиться на реализации принципа верховенства закона на региональном уровне. По мнению многих ученых, «процесс восстановления конституционной законности, начавшись вполне обоснованно, впоследствии пошел по пути свертывания демократических начал организации и функционирования высших органов государственной власти субъектов РФ» [2, с. 131], превратил Россию в государство «унитарного федерализма» [10, с. 21-30; 20, с. 38]. Основная проблема состоит в том, что субъекты РФ фактически утратили самостоятельность по решению вопросов регионального значения. В тех условиях, когда Конституция РФ, устанавливая общие правила распределения предметов ведения, позволяет строить многообразные федеративные отношения [4, с. 43], политический курс был взят на установление жесткой централизации государ-
ственности. Если в 90-е гг. по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ существовала одобренная Конституционным Судом РФ практика «опережающего законодательного регулирования» [15], отличавшаяся возможностью субъекта РФ устанавливать нормы права до принятия в соответствующей сфере федерального закона, то на сегодня федеральное законодательство по 40 вопросам совместного ведения стало фактически исключительной компетенцией федерального законодателя, детально регулирующего общественные отношения определенного профиля (по некоторым оценкам до 95 и более процентов) [12, с. 29]. Переход федерального законодателя от рамочного к всеохватывающему регулированию вопросов совместного ведения приводит к чрезмерной правовой унификации, ставящей под сомнение федеративное устройство России [2, с. 116], гарантированное Конституцией РФ, и, соответственно, ущемляющей принцип верховенства Основного закона страны.
Принцип верховенства закона применительно к исключительному ведению субъектов РФ имеет своеобразное проявление - здесь, согласно Конституции РФ, приоритетом над федеральным регулированием должны обладать акты субъекта РФ. Однако поскольку исключительное ведение субъектов РФ определяется «по остаточному принципу», в условиях масштабного регулирования федерацией вопросов и исключительного федерального, и совместного ведения, до сих пор не совсем понятно, какие именно полномочия можно к таковым отнести. Наиболее часто субъекты РФ оставляют за собой право принятия конституции (устава) и законов, формирование органов власти субъектов РФ, распоряжение региональной собственностью, утверждение бюджетов субъекта РФ, изменение границ субъекта РФ, установление региональной символики. Очевидно, что даже по этим вопросам в федеральном законодательстве установлены существенные рамки. Например, при установлении символики нельзя использовать образы экстремистского характера; при распоряжении собственностью и принятии бюджета придется жестко следовать нормам гражданского права, находящимся в исключительном
ведении РФ, и подробным бюджетным законодательством РФ; при принятии учредительного акта субъекта РФ уже в Конституции РФ установлена форма и процедура его принятия и т.д.
Учету интересов субъектов РФ при принятии федерального законодательства призвана способствовать гарантированная Конституцией РФ законодательная инициатива субъектов РФ по вопросам совместного ведения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Однако практика показывает, что участие субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе чрезвычайно низко по политическим и юридическим причинам, несмотря на то что многие принимаемые федеральные законы затрагивают существенные интересы населения субъектов РФ [12, с. 31; 14, с. 15]. Получается, что субъекты РФ за последние годы приобрели гипертрофированную политическую, юридическую и экономическую зависимость от федерального центра. И.А. Умнова в связи с этим обращает внимание на усиливающийся разрыв между полномочиями органов государственной власти субъектов РФ и бюджетно-финансовой основой данных полномочий. Автор отмечает, что «за почти двадцатилетний период постконституцонных преобразований в России сложилась неэффективная, сложно управляемая система разграничения предметов ведения и полномочий, стимулирующая регионы не на саморазвитие и здоровую конкуренцию между ними, а на дотационный паразитизм, вынужденные сделки с бизнес-структурами, зачастую сомнительного характера. Такая система разграничения компетенции по вертикали привела к дальнейшему росту различий в уровне социального и экономического развития, обострению кризисных явлений в экономике, росту социального и политического напряжения» [23, с. 48]. В целом для современного направления исследований, получившего название «конституционная экономика», свойственны справедливые предложения о необходимости укрепления финансовой основы осуществления полномочий субъектами РФ и снижения уровня политической централизации государственности [1, с. 4; 11, с. 131; 7, с. 115].
О
5
алтаискии вестник
государственной и муниципальной службы
79i
2021
Верховенство закона на местном уровне формально-юридически обеспечивается регламентацией в федеральном законодательстве видов правовых актов муниципалитетов и базовых правил к их отмене и принятию, установлением ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами [21]. Однако, по мнению многих ученых, местное самоуправление в России демонстрирует массу юридических фикций, превращая многие требования законодательства в формальность. В первую очередь это связано с несоответствием финансовых возможностей муниципалитетов закрепленным за ними полномочиям [19, с. 58]. В юридической науке такой дисбаланс получил название «нефинансируемых мандатов». Формальное закрепление заведомо невыполнимых в силу отсутствия достаточной материально-финансовой обеспеченности полномочий позволяет контрольно-надзорным органам и судам выносить решения об обязывании органов власти местного уровня их реально выполнять и финансировать. Особенно это критично для дотационных бюджетов муниципальных образований, которые не могут профинансировать выполнение этих требований, что порождает новые санкции и образование порочного замкнутого круга. В итоге наблюдается нерешенность местных проблем, понижение престижа работы в органах местного самоуправления. Сотрудники органов местного самоуправления в массовом порядке слагают свои полномочия.
В последние годы появились новые механизмы перераспределения полномочий, позволяющие разным уровням власти произвольно и мобильно, основываясь на сиюминутной конъюнктуре, отдавать или принимать к своему ведению разные полномочия без надлежащего финансового обеспечения. При этом «игра» полномочиями ведется, как правило, в пользу вышестоящего уровня публичной власти. Органы государственной власти зачастую намеренно тормозят позитивные изменения в статусе муниципалитетов, рассматривая их как стоящих «по иную сторону
баррикад». Справедливо обращается внимание на проблему большого количества одинаковых или подобных формулировок предметов ведения, закрепленных за разными уровнями власти. Например, в ведении органов государственной власти субъектов РФ находится создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований; в ведении органов местного самоуправления - создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа. Очевидна схожесть формулировок. Это приводит к тому, что не понятно, кому и на что необходимо выделять финансирование, кто и за что должен отвечать. Разграничение предметов ведения по принципу: органы государственной власти «предупреждают чрезвычайные ситуации», а органы местного самоуправления «участвуют в предупреждении чрезвычайных ситуаций» не решает проблему, но создает больше трудностей, поскольку формирует у органов государственной власти иллюзию о допустимости возложения значительных полномочий на органы местного самоуправления [26, с. 105; 13, с. 22; 6, с. 61; 23, с. 48]. Сложившаяся ситуация позволяет говорить о приоритете политики над принципом верховенства закона во взаимоотношениях между разными уровнями публичной власти.
В этой связи обоснованными выглядят предложения о необходимости более четкой регламентации распределения предметов ведения между разными уровнями публичной власти, ужесточения правил передачи полномочий, запрете «нефинансируемых мандатов» и выстраивании более эффективного взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления [26, с. 105].
Необходимо также обратить внимание на тот факт, что регистрирующие органы отмечают проблему запоздалого внесения изменений в нормативные акты субъектов РФ и муниципальных образований в связи со слишком динамичным изменением федерального законодательства. Существует и широкая дискуссия о необходимости и о пределах
цитирования федеральных норм в актах нижестоящих уровней осуществления публичной власти. Думается, что в этом плане следует стремиться к минимизации повторения установленных правил в нижестоящем правовом регулировании.
Таким образом, при обеспечении верховенства закона в разрезе «вертикального» регулирования возникли проблемы формализации федеративных отношений и отсутствия реальных механизмов самоуправления. Сложившаяся ситуация позволяет говорить о приоритете политики над принципом верховенства закона во взаимоотношениях между разными уровнями публичной власти. В части общих направлений совершенствования реализации принципа верховенства закона в России представляется актуальной задача обеспечения стабильного законодательного регулирования и выработки механизмов более четкого целеполагания и атмосферы дискуссион-ности при принятии нормативных актов, воплощения в жизнь принципов парламентаризма. Обоснованными выглядят предложения о необходимости четкой регламентации распределения предметов ведения между разными уровнями публичной власти, ужесточения правил передачи полномочий, запрете «нефи-нансируемых мандатов» и выстраивании более эффективного взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления.
В то же время нельзя чрезмерно идеализировать юридические конструкции, в том числе и концепт верховенства закона. Как верно пишет Н.И. Матузов, «абсолютно совершенного, идеального законодательства нигде в мире нет. Право каждой страны неизбежно содержит в себе определенные коллизии, пробелы, противоречия» [9, с. 208]. А Ю.А. Тихомиров в этой связи даже отмечает положительное значение коллизий: «Коллизии нередко несут в себе и положительный заряд, ибо служат свидетельством нормального процесса развития или же выражают законное притязание на новое правовое состояние» [21, с. 4].
1. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституцион-
55
публичная власть
ное и муниципальное право. - 2005. -№ 8.
2. Аничкин Е.С. Преобразование Конституции РФ и развитие конституционного законодательства в конце 20-начале 21 в. - М.: Юрлитинформ, 2010.
3. Добрынин Н.М. К вопросу о территориальном измерении конституционализма // Государство и право. -2012. - № 1.
4. Добрынин Н.М. Насущные задачи развития российской модели федерализма: онтологический дискурс о системных свойствах федерации // Государство и право. - 2017. - № 9.
5. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. -Ст. 4398.
6. Костюков А.Н. Исчезающее народовластие... // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - № 8.
7. Мазаев В. Деформация российской конституционной экономической модели: оценка и варианты реагирования // Сравнительное конституционное обозрение. - 2017. - № 6 (121).
8. Марочкин С.Ю. Верховенство права на внутригосударственном и международном уровнях: динамика развития и взаимодействия // Государство и право. - 2013. - № 10.
9. Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. - Саратов: Изд-во Саратовской гос. академии права, 2003.
10. Махина С.Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории «децентрализация» в современном демократическом государстве // Государство и право. - 2006. -№ 7.
11. Мельников В.В. Конституционные основы регулирования экономических отношений в России: монография. - М.: ЮРКОМПАНИ, 2011.
12. Невинский В.В. Законодательная инициатива субъектов РФ по вопросам совместного ведения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ: правовые основы, проблемы реализации // Право и государство: теория и практика. - 2017. - № 2.
13. Петрова Т.Э., Беляева О.В. Проблемы дефектности правовых актов органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2019. - № 6.
14. Пименова О.И. Федерализм и субсидиарность в системе внутригосударственных отношений: некоторые теоретико-практические аспекты их взаимодействия (на примере Российской Федерации) // Государство и право. -2017. - № 4. - С. 5-16.
15. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области: Постановление Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 № 3-П // Собрание законодательства РФ. -1996. - № 7. - Ст. 700.
16. По делу о проверке конституционности положений части пятой статьи 244.6 и части второй статьи 333 Гражданского процессуального кодекса РФ в связи с жалобами граждан А.Г. Круг-лова, А.В. Маргина, В.А. Мартынова и Ю.С. Шардыко: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2012 № 29-П // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 51. - Ст. 7323.
17. О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов: Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 № 657, (ред. от 20.11.2018) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 38. -Ст. 4301.
18. Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ: Постановление Правительства РФ от 29.11.2000 № 904,
(ред. от 26.03.2018) // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 49. -Ст. 4826.
19. Рыков А.Н. О смыслах существования местного самоуправления // Государство и право. - 2017. - № 9.
20. Старостина И.А. Рецензия на монографию А. Захарова «Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме» // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 18.
21. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия: власть и правопорядок // Государство и право. - 1994. - № 1.
22. О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе: Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849, (ред. от 13.12.2018) // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 20. -Ст. 2112.
23. Умнова И.А. Проблемы дефе-дерализации и перспективы оптимизации современной российской модели разграничения предметов ведения и полномочий в контексте доктрины субсиди-арности // Сравнительное конституционное обозрение. - 2012. - № 2.
24. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ, (ред. от 02.08.2020) // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 42. -Ст. 5005.
25. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, (ред. от 09.11.2020) // Собрание законодательства РФ. - 2003. -№ 40. - Ст. 3822.
26. Шугрина Е.С., Петухов Р.В. Совершенствование механизмов взаимодействия уровней власти как вызов современному российскому федерализму // Местное право. - 2016. - № 6.
Lyudmila Gennadievna Konovalova, Associate Professor of the Department of Judicial, Administrative and Prosecutorial Activities of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Law and Public Administration (Barnaul, Russia), Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor
The article reviews the legal methods of ensuring compliance with federal legislation of laws and regulations of the constituent entities of the Russian Federation and municipalities. Significant progress is noted in ensuring the unity of legal regulation at all levels of public authority in Russia. At the same time, attention is drawn to the problems of irrational distribution of jurisdictions among public authorities in the Russian Federation; powers possessed by the constituent entities of the Russian Federation and municipalities which are not supported by financial resources, duplication of legal norms of the federal level by the constituent entities of the Russian Federation.
Keywords: rule of law, normative legal acts, register of normative legal acts, legality.
