CC BY
57
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИКИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В ДОТАЦИОННЫХ РЕГИОНАХ
ОСАДЧАЯ ТАТЬЯНА ГЕННАДЬЕВНА ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина», г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: osadchaya@tsu.tmb.ru
АБДУКАРИМОВ ВЯЧЕСЛАВ ИСМАТОВИЧ ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина», г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: via55@rambler.ru
КУЛАКОВА АНАСТАСИЯ ЕВГЕНЬЕВНА ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина», г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: 1304ank@rambler.ru
Целью исследования является выявление проблем реализации политики территориального развития в дотационных регионах. Исследование проводилось с позиции рассмотрения федеративных отношений, выступающих основой для реализации политики территориального развития. Авторы подчеркивают, что дотационность большинства российских регионов обусловлена существующей моделью федеративных отношений, что и предопределило предмет исследования. На основе изучения развития федеративных отношений в России и современных научных точек зрения по проведению федеральной политики авторами выделены проблемы реализации политики территориального развития: проблемы, связанные с последствиями практики договорных отношений 1990-х гг., заложившие основу развития федеральной политики территориального развития (неравенство статусов регионов, социальная и политическая дифференциация регионов, большая роль межличностных отношений при межуровневом взаимодействии органов власти, разнонаправленность в законодательном развитии регионов); проблема перераспределения полномочий между федеральным центром и регионами (проблема, связанная с перечнем полномочий, обоснование передачи полномочий, дублирование полномочий); проблемы бюджетного федерализма: горизонтальный и вертикальный дисбалансы (несовершенная система распределения дотаций, непрозрачность деятельности властей в области налогообложения и др.); проблемы бюджетной системы (несоответствие расходных обязательств и доходов регионов, неэффективность межбюджетных отношений, обусловленных несовершенством законодательства и территориальными различиями); отсутствие единого мнения в научных кругах по поводу выбора вектора развития федеративных отношений как основы для реализации политики территориального развития; отсутствие единого механизма проведения федеральной политики территориального развития.
Ключевые слова: федеративные отношения, территориальное развитие, дотационные регионы
Основой федеральной политики регионального развития являются федеративные отношения, построение которых осуществляется с помощью определенных моделей. В настоящее время в различных странах применяются разнообразные модели федеративных отношений, выбор которых зависит от существующих социально-экономических и политических условий, общей стратегии государственного развития. Следует отметить, что ввиду непостоянства перечисленных условий изменениям подвергается и используемая модель федеративных отношений. Поэтому выбор той или иной модели остается актуальным на протяжении всего государственного развития.
Особенно актуальным этот выбор представляется для современной России, для которой характерна низкая результативность реализации политики территориального развития в дотационных регионах, что во многом обусловлено проблемами развития существующих в России федеративных отношений. В относительно небольшой промежуток времени в российской экономике произошли серьезные экономические преобразования, которые потребовали пересмотра основных положений федеративных отношений.
Согласно М. В. Глигич-Золотаревой [1], реформирование федеративных отношений России прошло несколько этапов:
1) «парад суверенитетов», 1990-1993 гг.;
2) «парад заключения договоров», 19932000 гг.;
3) период начальной стабилизации, 20002003 гг.;
4) период относительной стабилизации, с 2003 г. по настоящее время.
Первый этап реформирования федеративных отношений России завершился ограничением децентрализованных процессов Конституцией РФ 1993 года.
Для второго этапа характерно повышенная оперативная работа федеральных властей по своевременному реагированию на деятельность регионов, что нашло отражение в практике заключения договоров о разграничении полномочий и предметов ведения. Содержание этих договоров противоречило Конституции РФ и федеральному законодательству.
На первых двух этапах сложились характеристики федеративных отношений, многие из которых существуют и на настоящем этапе развития федеративных отношений:
- обострение межэтнических отношений;
- неравенство статусов регионов;
- социальная и политическая дифференциация регионов;
- дотационность большинства регионов;
- большая роль межличностных отношений между федеральными властями и главами регионов;
- разнонаправленность в законодательном развитии различных регионов;
- тенденция к авторитаризму региональных властей [2].
Появилось понятие «фантомный федерализм», отражающее неоднородность в правах субъектов Федерации, что противоречит Конституции РФ [3].
Причинами несовершенства федеративных отношений А. П. Гаранжа называет неготовность государства и общества к их развитию, отсутствие общего вектора их развития, неполноту законодательного обеспечения [4]. По его мнению, отсутствие развитого гражданского общества и модернизация правовой системы предопределили дальнейший переход государственных властей к централизации федеральной политики.
Вместе с тем, практика договорных отношений помогла стабилизировать отношения национальных республик и центра, что создало предпосылки для дальнейшего развития федеративных отношений.
Началу третьего этапа положило принятое в 2000 г. решение об образовании федеральных ок-
ругов, что снизило напряжение по вопросу разграничения федеральных и региональных полномочий.
Политика централизации федеративных отношений, начавшаяся в 2000 г., во многом обеспечила стабильность политических и экономических отношений.
Стоит отметить, что в настоящее время переход к симметричной модели федерализма, то есть полному равноправию регионов весьма затруднен. Данное положение подтверждает ответ главы Башкирии А. Галямова «... не Прохоров придумал нации и федерализм, не Прохорову их и отменять» на высказывание М. Прохорова об упразднении национальных республик, сделанного им на съезде политической партии «Гражданская платформа» в 2012 г. [5].
Характерными тенденциями развития федеративных отношений современной России являются:
- укрепление связей между уровнями государственной власти;
- преодоление межэтнических конфликтов;
- подчинение договорных отношений федеральным законам;
- усиление влияния федеральных органов государственной власти в построении федеральной политики;
- выбор направлений по децентрализации государственного управления;
обеспечение реализации единой федеральной политики территориального развития;
- увеличение ответственности территориальных органов власти за исполнение общественных задач;
- обеспечение дальнейшего подъема национальной культуры как составной части общей культуры многонационального народа России [6].
Одна из проблем развития федеративных отношений в России проявляется при перераспределении полномочий между федеральным центром и регионами, которое оказывает большое влияние на эффективность деятельности органов государственной власти. При исследовании данной проблемы обращают внимание на такие вопросы, как необходимость определения перечня полномочий, обоснование передачи полномочий и финансовое обеспечение полномочий. Для российской модели федеративных отношений характерно централизованное финансовое обеспечение исполнения полномочий.
Правовым обеспечением разграничения предметов ведения и полномочий выступает Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Специальная комиссия при Президенте РФ, созданная в 2001 г. подготовила Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и проекты по внесению изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Принятие этих законов повлекло за собой пересмотр ряда других нормативных документов.
Созданные в 2011 г. рабочие группы (под руководством вице-премьеров Д. Н. Козака и
A. Г. Хлопонина) провели работу по определению направления развития федеративных отношений в плане разграничения предметов ведения и полномочий и изменения системы налогообложения.
Вместе с тем, многие вопросы остались нерешенными. Например, полномочия, передаваемые регионом, дублируются (полномочия по осуществлению контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи, установленным федеральным стандартам, и полномочия по осуществлению контроля за применением цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых) [7].
Для устранения недостатков существующего разграничения предметов ведения и полномочий
B. Н. Лексин предлагает закрепить полномочия исключительно в федеральных законах и подготовить федеральный закон, устанавливающий основной предмет оценки функционирования органов государственной власти как исполнение закрепленных за ними полномочий [7].
По мнению М. В. Глигич-Золотаревой, проблему разграничения предметов ведения и полномочий помогло бы решить составление исчерпывающего перечня полномочий [1].
Петухов А. В. полагает, что повышению эффективности модели федеративных отношений будут способствовать системный подход к их развитию, организация диалога между органами власти различного уровня, синхронное сочетание принципов централизации и децентрализации при построении федеративных отношений в регионах и в целом по стране [8].
Особую значимость правовых отношений в развитии федеративных отношений подчеркивает Карапетян М. Г.: «Правовая политика может предложить российскому обществу необходимый
механизм правового регулирования процесса интеграции регионов, инструментальную основу которого составляют правовые средства, направленные на устранение препятствий, стоящих на пути достижения целей участников в данной сфере правовых отношений» [9].
Согласно В. В. Уханкину, договорные отношения между федеральным центром и регионами «... должны стать дополнительным инструментом законодательного регулирования, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции (предметов ведения и полномочий) между Российской Федерацией и ее субъектами с учетом региональной специфики и имеющихся потребностей субъектов Российской Федерации» [10]. В этом случае реализация договорных отношений является естественным условием развития федеративных отношений.
Весьма неоднозначными выглядят на этом фоне практические меры, предлагаемые Ж. А. Пар-шуниной: расширение полномочий субъектов, разработка программы выравнивания субъектов, сокращение числа субъектов [11]. По сути, данные меры продолжают общую политику развития федеративных отношений России последних десятилетий без четких целевых ориентиров.
В работе Р. А. Кузнецова и В. И. Меньщико-вой совершенно правильно затрагиваются проблемы реального учета интересов регионов при принятии государственно-управленческих решений на федеральном уровне. Для усиления региональной компоненты в федеральной социально-экономической политике, соединения двух уровней развития авторами предлагается создать институт из семи министров экономического развития по делам федерального округа - должностных лиц, являющихся по статусу федеральными министрами, членами Правительства РФ, но представляющими интересы субъектов федерации, входящих в каждый федеральный округ. В их задачу будет входить подавленная ныне информационная связь «снизу - вверх», позволяющая федеральному центру не отрываться от проблем регионального развития, и в то же время у них будет возможность интегрировать межрегиональное согласованное развитие субъектов федерации, чего на сегодняшний день недостает [12].
Таким образом, в научной среде в настоящее время нет преобладающего мнения по поводу разграничения предметов ведения и полномочий в России.
Другой важной проблемой развития федеративных отношений в России является организация взаимодействия органов государственной власти
на разных уровнях, что особенно важно при привлечении инвестиций, всестороннем подходе к социально-экономическому развитию территорий. Эта проблема может быть решена только путем создания единого механизма проведения федеральной политики территориального развития.
К важным компонентам федеративных отношений относится бюджетный федерализм. Слабым местом в развитии бюджетного федерализма является совместное ведение, что связано со следующими проблемами:
- горизонтальными финансовыми дисбалансами, причинами которых являются ресурсный потенциал, природно-климатические условия, дифференциация производства и культурно-историческая специфика регионов;
- вертикальным дисбалансом, возникающим вследствие высокой централизацией государственной финансовой системы.
Вертикальный дисбаланс может быть преодолен посредством увеличения собственных доходов территориальных бюджетов, в частности, через изменение положений Налогового кодекса РФ.
Устранению горизонтальных финансовых дисбалансов препятствуют:
- несовершенная система распределения дотаций, которая могла бы в полной мере учитывать социально-экономическое положение региона;
- затруднение выработки предложений по решению проблемы аналитиками из-за недостатка информации об объемах налоговых поступлений.
Актуальностью обладают и вопросы, связанные с эффективностью бюджетной системы.
К основным проблемам российской бюджетной системы относят:
- несоответствие расходных обязательств региональных и местных бюджетов их доходам;
- неэффективность законодательных актов в сфере межбюджетных отношений;
- существенные бюджетные различия между субъектами и между муниципалитетами;
- неэффективность системы межбюджетного перераспределения финансов [13].
Большое влияние на достижение целей федеральной политики территориального развития оказывает осуществляемая органами всех уровней власти бюджетная политика. В настоящее время бюджетная политика, проводимая в российских регионах, до конца не сформирована, что отрицательно сказывается на осуществлении федеральных государственных программ и на создании государственных программ в регионах.
Изучение проблем развития федеративных отношений в России позволяет выделить существующие проблемы реализации политики территориального развития в дотационных регионах:
- проблемы, связанные с последствиями практики договорных отношений 1990-х гг., заложившие основу развития федеральной политики территориального развития (неравенство статусов регионов, социальная и политическая дифференциация регионов, большая роль межличностных отношений при межуровневом взаимодействии органов власти, разнонаправленность в законодательном развитии регионов);
- проблема перераспределения полномочий между федеральным центром и регионами (проблема, связанная с перечнем полномочий, обоснование передачи полномочий, дублирование полномочий);
- проблемы бюджетного федерализма: горизонтальный и вертикальный дисбалансы (несовершенная система распределения дотаций, непрозрачность деятельности властей в области налогообложения и др.);
- проблемы бюджетной системы (несоответствие расходных обязательств и доходов регионов, неэффективность межбюджетных отношений, обусловленных несовершенством законодательства и территориальными различиями);
отсутствие единого мнения в научных кругах по поводу выбора вектора развития федеративных отношений как основы для реализации политики территориального развития;
отсутствие единого механизма проведения федеральной политики территориального развития.
Литература
1. Глигич-Золотарева М. В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 9. С. 3-7.
2. Казарин В. Н. Проекты реформирования федеративных отношений в России в 1990-е гг.: политико-правовой обзор // Сибирский юридический вестник. 2014. № 3. С. 9-15.
3. Добрынин Н. М. Федерализм. Историко-методологические аспекты: монография. Новосибирск: Наука, 2005.
4. Гаранжа А. П. Российский федерализм: зарождение, становление, развитие: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009.
5. URL: newsru.com/russia/ 27oct2012/ prohorovna-tional.html
6. Бекбосынов М. Б. Особенности региональной политики в условиях российского федерализма // Ев-рАзЮж. 2012. Право и политика. № 1. С. 20-25.
7. Лексин В. Н. Категория полномочий в диагностике российского федерализма и качества государственного управления // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2012. № 6. Т. 5. С. 86-93.
8. Петухов А. В. Этапы развития федеративных отношений в Российской Федерации // Регионология. 2009. № 1. С. 20-26.
9. Карапетян М. Г. Правовое обеспечение укрупнения субъектов РФ: Проблемы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009.
10. Уханкин В. В. Федерализм в России: особенности современного этапа развития // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. 2015. № 3. С. 61-65.
11. Паршунина Ж. А. Особенности развития федеративных отношений в современной России // Актуальные вопросы модернизации института прав человека в конституционном и международном праве / отв. ред. Н. Н. Кулешова. Рязань, 2015. С. 134-137.
12. Кузнецов Р. А., Меньщикова В. И. Разграничение предметов ведения и полномочий органов власти и управления по вопросам реабилитации проблемных регионов // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2014. № 9 (137). С. 55-59.
13. Сятчихин С. В. Организационно-экономическая модель управления межбюджетными отношениями в условиях саморазвития территорий // Российское предпринимательство. 2014. № 9. С. 95-100.
References
1. Gligich-Zolotareva M. V. Zakonodatel'naya baza federativnykh otnoshenij : sostoyaniye i perspektivy [Legislative base of the federal relations: state and prospects] // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoye samoupravleniye. 2005. № 9. S. 3-7.
2. Kazarin V. N. Proyekty reformirovaniya federativnykh otnoshenij v Rossii v 1990-ye gg.: politiko-pravovoj obzor [Projects of reforming of the federal relations in Russia in the 1990s: political and legal review] // Sibirskij yuridicheskij vestnik. 2014. № 3. S. 9-15.
3. Dobrynin N. M. Federalizm. Istoriko-metodo-logicheskiye aspekty: monografiya [Historical and methodological aspects: monograph]. Novosibirsk: Nauka, 2005.
4. Garanzha А. P. Rossijskij federalizm: zarozhdeniye, stanovleniye, razvitiye [Russian federalism: origin, formation, development]: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Omsk, 2009.
5. URL: newsru.com/russia/ 27oct2012/ prohorovna-tional.html
6. Bekbosynov M. B. Osobennosti regional'noj politiki v usloviyakh rossijskogo federalizma [Features of regional policy in the conditions of the Russian federalism] // EvrAzYuzh. 2012. Pravo i politika. № 1. S. 20-25.
7. Leksin V. N. Kategoriya polnomochij v diagnostike rossijskogo federalizma i kachestva gosudarstvennogo upravleniya [Category of powers in diagnostics of the Russian federalism and quality of public administration] // Problemnyj analiz i gosudarstvenno-upravlencheskoye proyektirovaniye. 2012. № 6. T. 5. S. 86-93.
8. Petukhov A. V. Etapy razvitiya federativnykh otnoshenij v Rossijskoj Federatsii [Stages of development of the federal relations in the Russian Federation] // Regionologiya. 2009. № 1. S. 20-26.
9. Karapetyan M. G. Pravovoye obespecheniye ukrupneniya sub"yektov RF: Problemy teorii i praktiki [Legal support of integration of territorial subjects of the Russian Federation: Problems of the theory and practice] : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Tambov, 2009.
10. Ukhankin V. V. Federalizm v Rossii: osobennosti sovremennogo etapa razvitiya [Federalism in Russia: features of the present stage of development] // Vestnik Kaliningradskogo filiala Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii. 2015. № 3. S. 61-65.
11. Parshunina Zh. A. Osobennosti razvitiya federativnykh otnoshenij v sovremennoj Rossii [Features of development of the federal relations in modern Russia] // Aktual'nye voprosy modernizatsii instituta prav cheloveka v konstitutsionnom i mezhdunarodnom prave / otv. red. N. N. Kuleshova. Ryazan', 2015. S. 134-137.
12. Kuznetsov R. A., Men'shchikova V. I. Razgranicheniye predmetov vedeniya i polnomochij organov vlasti i upravleniya po voprosam reabilitatsii problemnykh regionov [Differentiation of areas of jurisdiction and powers of bodies of authority and management concerning rehabilitation of problem regions] // Vestnik Tambovskogo universiteta. Seriya Gumanitarnye nauki. Tambov, 2014. № 9 (137). S. 55-59.
13. Syatchikhin S. V. Organizatsionno-ekonomicheskaya model' upravleniya mezhbyudzhetnymi otnosheniyami v usloviyakh samorazvitiya territory [Organizational and economic model of management of the interbudgetary relations in the conditions of self-development of territories] // Rossijskoye predprinima-tel'stvo. 2014. № 9. S. 95-100.
* * *
PROBLEMS OF REALIZATION OF POLICY OF TERRITORIAL DEVELOPMENT IN SUBSIDIZED REGIONS
OSADCHAYA TATYANA GENNADYEVNA Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: osadchaya@tsu.tmb.ru
ABDUKARIMOV VYACHESLAV ISMATOVICH Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: via55@rambler.ru
KULAKOVA ANASTASIYA EVGENYEVNA Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: 1304ank@rambler.ru
Research objective is identification of problems of realization of policy of territorial development in subsidized regions. Authors conducted research from a position of consideration of the federal relations acting as a basis for realization of policy of territorial development. Authors emphasized that the existing model of the federal relations, as predetermined object of research causes the dependence on subsidies of the majority of the Russian regions. Authors allocated problems of realization of policy of territorial development on the basis of studying of development of the federal relations in Russia and the modern scientific points of view on carrying out federal policy: the problems connected with consequences of practice of the contractual relations of the 1990s, the developments of federal policy of territorial development which laid the foundation (an inequality of the statuses of regions, social and political differentiation of regions, a big role of the interpersonal relations at inter-level interaction of authorities, divergence in legislative development of regions); a problem of redistribution of powers between the federal center and regions (the problem connected with the list of powers, justification of delegation of power, duplication of powers); problems of the budgetary federalism: horizontal and vertical imbalances (imperfect system of distribution of grants, opacity of activity of the authorities in the field of the taxation, etc.); problems of the budgetary system (discrepancy of account obligations and income of regions, an inefficiency of the interbudgetary relations caused by imperfection of the legislation and territorial distinctions); lack of a consensus in scientific community concerning a choice of a vector of development of the federal relations as bases for realization of policy of territorial development; lack of the uniform mechanism of carrying out federal policy of territorial development.
Key words: federal relations, territorial development, subsidized regions
