CC BY
46УДК 342 А.Ш. Гаджиев
Проблемы реализации органами местного самоуправления охраны общественного
порядка
Дагестанский государственный университет; alisultandgu@,mail ru
Реформа правоохранительных органов, проводимая в России, имеет прямое отношение к вопросу обеспечения охраны общественного порядка на территории муниципальных образований. В статье рассматриваются нормативные и организационно-управленческие проблемы, затрагивающие права и интересы граждан, проживающих на территории муниципального образования, при осуществлении органами местного самоуправления охраны общественного порядка.
Ключевые слова: общественный порядок, муниципальные образования, местное самоуправление, граждане.
The reform of law enforcement bodies which is being carried out in Russia is directly related to the assurance of public order on the territory of municipal formations. The article considers normative, organizational and administrative problems involving the rights and interests of citizens, residing on the territory of municipal formation, in the exercise of protection of public order by local governments.
Keywords: public order, municipal formations, local government, citizens.
Охрана общественного порядка - необходимое условие поддержания на территории муниципальных образований режима законности, которая обеспечивается деятельностью всей системы правоохранительных и судебных органов, а также различных государственных служб, инспекций, осуществляющих функции надзора и контроля за ее соблюдением.
Статья 132 Конституции Российской Федерации определяет, что охрана общественного порядка отнесена к компетенции органов местного самоуправления. Это положение развивается в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1], которым предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка определяются в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Для создания правовых, организационных и материальных условий реализации указанного положения и до принятия соответствующего Федерального закона был издан Указ Президент; РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления». Он утратил силу в связи с принятием Указа Президента РФ от 02.06.2000 г. № 1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» [2]. Суть эксперимента состояла в повышении роли и ответственности органов местного самоуправления в организации охраны общественного порядка на подведомственных им территориях. Органы местного самоуправления наделялись дополнительными полномочиями по руководству и обеспечению деятельности подразделений милиции, содержащихся за счет средств местного бюджета. В частности, они были вправе, исходя из местных условий, ставить милиции конкретные задачи по охране общественного порядка, осуществлять контроль за общей организацией и результатами ее работы [3, c. 103-107]. Также в ходе эксперимента органы местного самоуправления своими решениями назначали и освобождали от должностей по согласованию с руководством соответствующих органов внутренних дел начальников милиции общественной безопасности, участвовали в решении организационных вопросов, самостоятельно осуществляли финансирование и материально-техническое обеспечение подразделений милиции общественной безопасности, причем не ниже установленных МВД нормативов. Однако наработанный по итогам данного эксперимента опыт создания и функционирования муниципальной милиции (на основе реорганизации части милиции общественной безопасности) не получил своего развития [4].
Несмотря на проведение в России муниципальной реформы и реформы МВД, в настоящий момент в стране еще не создано необходимых условий для формирования муниципальных органов по охране общественного порядка. Следует отметить, что в Федеральном законе Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 15 и 16) поставлена задача уже не формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, а создания подразделений муниципальной милиции [5, а 13]. Однако федеральные законопроекты, регламентирующие их деятельность, находятся в стадии разработки. Не сформирована правовая база по этому вопросу и представительными органами субъектов Федерации. В состоянии острого бюджетного дефицита регионы не располагают необходимыми ассигнованиями на создание муниципальных органов по охране общественного порядка, содержание их численности, материально-техническое оснащение.
Кроме того, в период общественно-политического, правового и социального становления общества жизненно важно сохранить на период окончательной стабилизации обстановки целостность государственных силовых структур. В условиях регионального и национального сепаратизма органы правопорядка, не входящие в систему МВД России, с высокой степенью вероятности могут быть использованы для силовых разрешений местных споров и конфликтов, а структуры муниципальных органов по охране общественного порядка - как прикрытие незаконных вооруженных формирований.
В качестве примера можно привести последствия создания на территории Республики Северная Осетия-Алания в 1993 году Управления по охране объектов народного хозяйства численностью около трех тысяч человек. Указанное военизированное подразделение выполняло различные местные силовые заказы, в т. ч. по переделу собственности. Ситуация практически вышла из подчинения официального руководства республики, которое допускало факты конфронтации с правоохранительными органами и нарушения законности. Роспуск данного территориального формирования потребовал значительных усилий со стороны федеральных органов власти [6].
Проведенный анализ показал, что на сегодняшний день муниципальные органы по охране общественного порядка в том виде, как это предусматривает Указ Президента Российской Федерации № 802, т. е. вне системы органов внутренних дел, пока не существуют, требуются дополнительные нормативные и организационно-практические меры по их образованию.
Тем не менее, наметились определенные положительные сдвиги в формировании новой модели правоохранительных органов, осуществляющих охрану общественного порядка. В частности, по мнению министра МВД Р. Нургалиева, особую роль в обеспечении общественной безопасности должны играть участковые уполномоченные милиции (полиции) в силу их тесной связи с населением, внедрение в работу милиции (полиции) общественной безопасности инновационных методов - технических, информационно-аналитических, телекоммуникационных и других, способствующих сокращению преступности. В связи с этим необходимо совершенствовать законодательство в сфере охраны общественного порядка, выработать оптимальный алгоритм взаимодействия с другими службами и общественными объединениями, в основе которых лежат заинтересованное партнерство и конструктивное сотрудничество [7].
В 2008-2009 гг. после громких резонансных дел с участием работников правоохранительных органов и в связи со значительным общественным вниманием в средствах массовой информации все чаще стали говорить о необходимости коренных изменений в правоохранительной сфере. Подписанный 24 декабря 2009 года Президентом России Указ «О мерах по совершенствованию деятельности внутренних дел Российской Федерации» [8], предусматривающий сокращение до 1 января 2012 численности сотрудников МВД на 20 %, а также предписывающий Правительству РФ рассмотреть вопрос по реформированию системы денежных выплат, был одним из первых шагов на пути к реформе. Указ также предусматривал пересмотр порядка отбора кандидатов для службы в МВД с учетом их морально-этических качеств и профессионализма.
Инициированная Президентом РФ Д.А. Медведевым реформа МВД, в результате которой Правительству РФ совместно с МВД было поручено подготовить проект Федерального закона «О полиции», который после долгого общественного обсуждения был одобрен обеими палата-
ми Федерального Собрания и 7 февраля 2011 г. подписан Президентом РФ, с 1 марта 2011 г. [9] начал действовать, и милиция прекратила свое существование в России.
По мнению многих аналитиков, Федеральный закон «О полиции» стал новой партнерской моделью взаимоотношений общества и полиции, исключающей унаследованную модель милиции как органа принуждения. Целью реформы должны являться партнерские отношения полиции и общества, когда законопослушный гражданин и «человек в погонах» могут общаться на равных, основу отношений которых должно составлять взаимное уважение. Перечисленные во второй главе Закона «О полиции» принципы деятельности полиции (соблюдение прав и свобод граждан, законность, открытость и публичность, обеспечение общественного доверия, взаимодействие и сотрудничество, использование науки и техники и современных информационных технологий) являются воплощением именно такого подхода. В отличие от основных принципов милиции эти правовые принципы деятельности полиции являются новыми как по набору, так и по юридическому содержанию.
Открытость и прозрачность деятельности полиции отражается и в обязанности должностных лиц территориальных органов МВД как минимум один раз в год выступать с отчетами о результатах работы перед законодательными органами муниципальных образований местного самоуправления. Оценка работы территориальных подразделений МВД осуществляется гражданами муниципального образования. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 12 Закона «О полиции» обязанностью полиции является информирование граждан не реже одного раза месяц о ходе рассмотрения заявлений.
Хотя с принятием Закона «О полиции» наметились заметные сдвиги в работе правоохранительных органов в части охраны общественного порядка, профилактика преступлений, в т. ч. и в общественных местах, должна осуществляться всем обществом. В работе по предупреждению преступлений в Российской Федерации должны принимать участие государственные органы, органы местного самоуправления, общественные организации и граждане; совокупность их определяется единым понятием - субъекты профилактики. За исключением правоохранитель -ных органов, для которых профилактическая функция является ведущей, за последние годы роль традиционных субъектов профилактической деятельности (профсоюзные организации, трудовые коллективы, добровольные народные дружины, товарищеские суды и советы профилактики) заметно уменьшилась. Немало субъектов профилактики было ликвидировано в силу ряда историко-политических причин.
В Законе «О полиции» мнению граждан в оценке эффективности работы правоохранительных органов отведена определяющая роль, в связи с чем на МВД России возложена обязанность постоянного изучения общественного мнения и осуществление мониторинга по взаимодействию полиции со многими институтами гражданского общества. Для продуктивной работы с субъектами профилактики предусматривается создание общественных советов, в состав которых должны войти представители трудовых коллективов, общественных объединений, видные деятели науки, культуры и искусства и представители различных конфессий.
Практически все государственные организации, осуществляющие предупредительную функцию в ходе решения возложенных на них задач, были подвержены реформированию, в результате чего их роль в профилактике значительно снизилась. Появившиеся в большом количестве в России коммерческие организации лишь номинально вошли в состав субъектов профилактики. Нормативно-правовая база, регламентирующая конкретное содержание профилактической деятельности негосударственных структур, практически отсутствует. В этих условиях переходного периода возрастает роль реально действующих органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность в области охраны общественного порядка в соответствии с действующим законодательством. Указанные органы при содействии специалистов в области правоохранительной деятельности, думается, способны наряду с выполнением своих основных функциональных обязанностей проводить работу в области предупреждения преступлений лиц, проживающих на территории муниципального образования, получив от государства определенные права и обязанности и неся ответственность за достижение намеченных целей.
В процессе проведения органами местного самоуправления профилактической деятельности необходимо внедрить дополнительные формы и методы, которые должны ощутимо повлиять на состояние дисциплины и правопорядка в целом, а также способствовать усилению воспита-
тельного воздействия на неустойчивых, склонных к правонарушениям работников организаций, находящихся на территории муниципального образования.
К числу указанных форм и методов можно отнести: взаимообмен органов местного самоуправления и правоохранительных органов информацией о состоянии работы по предупреждению преступлений; совместную разработку предложений по совершенствованию профилактической работы, устранению недостатков, способствующих правонарушениям; исходя из условий региона, муниципального образования, совместные выступления по проблемам предупреждения преступности в средствах массовой информации, на заседаниях представителей законодательной, исполнительной, судебной власти всех уровней. Представители органов местного самоуправления могут быть подключены к работе, проводимой правоохранительными органами, по правовому воспитанию, подготовке и реализации комплексных планов предупреждения преступлений как на региональном, так и на общегосударственном уровне. В своей деятельности по предупреждению преступлений органы местного самоуправления, проводя организационную работу по повышению правосознания и правовой культуры населения, используя данные общественного мнения, совместно с правоохранительными органами должны уделять особое внимание проведению совместных профилактических мероприятий, которые будут способствовать укреплению доверия населения к правоохранительным структурам.
Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, соблюдение законности и укрепление правопорядка в стране немыслимы без участия в этом деле граждан, т. к. «участие граждан в деятельности как органов общественной самодеятельности (по месту жительства), так и органов территориального общественного самоуправления является важной формой реализации гражданами их конституционного права на объединение в целях осуществления местного самоуправления» [10, с. 488]. Поддержка граждан и общественных объединений - одно из основных условий эффективной деятельности правоохранительных органов по предупреждению и пресечению правонарушений, устранению порождающих их причин. Обслуживание населения должно быть основным принципом и окончательной целью работы правоохранительных органов. Граждане содействуют правоохранительным органам, в т. ч. и органам внутренних дел, в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности - как индивидуально на добровольной основе, так и через общественные объединения.
Развивая деятельность органов местного самоуправления по охране общественного правопорядка, государство тем самым частично делегирует свою правоохранительную функцию, а также развивает инициативу населения. Таким образом, население при активном содействии органов местного самоуправления оказывает ощутимую помощь государству в предупреждении преступлений.
В связи с этим необходимо принять меры, направленные на активизацию работы по созданию законодательной базы, регламентирующей порядок формирования и организацию деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка. До создания соответствующей законодательной базы представляется целесообразным проведение в течение предстоящих двух-трех лет эксперимента в ряде регионов Российской Федерации по созданию и функционированию в составе милиции общественной безопасности подразделений муниципальной милиции. После подведения результатов эксперимента нужно выработать на основе этих итогов правовой механизм осуществления муниципальными органами охраны общественного порядка.
Поэтому в настоящее время, когда речь идет о формировании правового государства Российской Федерации, необходимо иметь в виду, что одним из важных звеньев в этом процессе является дальнейшее совершенствование организации всех правоохранительных органов, соблюдение законности в их деятельности в русле Федерального закона «О полиции». Следует подчеркнуть, что ни в какой иной сфере деятельности органов государственной власти и управления так остро не затрагиваются права и законные интересы граждан, как в сфере уголовного судопроизводства. Никакие иные нарушения законов не причиняют людям таких нравственных и физических страданий, как нарушения, связанные с незаконными задержаниями и арестами, необоснованным привлечением к ответственности и осуждением невиновных.
С учетом современного состояния общества для более полной реализации функции охраны общественного порядка органами местного самоуправления необходимо создать условия для эффективного функционирования уже существующих правоохранительных структур в целях
обеспечения надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, своевременного реагирования на изменение криминогенной обстановки.
Литература
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, в ред. от 29.12.2010 г. // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
2. О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления: Указ Президента РФ от 02.06.2000 г. № 1011 // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 23. - Ст. 2386.
3. Хрипков И.В. Законы субъектов РФ по Южному федеральному округу об административной ответственности в сфере обеспечения общественной безопасности и поддержания общественного порядка // Теория и практика законотворчества. - Ставрополь, 2004. - Ч. 2.
4. Комментарий к Конституции РФ / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. - М.: Эксмо, 2009.
5. Сумин А. В. Реализация органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка: автореф. дис. ... канд. юр. н. -Белгород, 2010.
6. Попов А.Н. Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка: монография. - Тамбов: Тамбовский филиал МосУ МВД России, 2005. -124 с.
7. Нургалиев Р. Жизнь без страха. МВД ежегодного создает систему комплексной безопасности для каждого человека // Российская газета. - 2009. - 9 сентября.
8. О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 24.12.2009 г. № 1468, в ред. от 01.03.2011 г. // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 52 (1 ч.). - Ст. 6536.
9. О полиции: Федеральный закон 07.02.2011 г. № 3-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -2011. - № 7. - Ст. 900.
10. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституциона-лизация муниципальной демократии в России. - М.: Норма, 2009.
Поступила в редакцию 21 ноября 2011 г.
