CC BY
234
Защита проф ессиональных прав адвоката
Булычев Е.Н., Парвазова Д.Р.
проблемы реализации адвокатом права на получение сведений и информации посредством адвокатского запроса
цель: Анализ отдельных положений Федерального закона № 160-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5.39 и 13.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и выработка предложений по совершенствованию законодательства об адвокатской деятельности в части получения сведений и информации адвокатом посредством адвокатского запроса.
методология: В работе использовались сравнительно-правовой, формально-юридический методы.
Результаты: В ходе комплексного исследования Федерального закона № 160-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5.39 и 13.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и сопоставления его положений с нормами действующего законодательства было выявлено несовершенство внесенных изменений и предложены пути устранения недостатков, затрудняющих реализацию права адвоката на получение сведений и информации посредством адвокатского запроса.
Новизна/оригинальность/ценность: В научной статье авторами впервые проведено комплексное и глубокое исследование Федерального закона № 160-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5.39 и 13.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Статья содержит оригинальные научно обоснованные выводы и предложения, которые представляют определенную ценность как с точки зрения теории права, так и для юристов-практиков.
ключевые слова: адвокат, адвокатский запрос, профессиональные права адвоката.
Bulychev E.N., Parvazova D.R.
problems of realization of a lawyer's right to receive information and request information by means of lawyer inquiry
Purpose: The analysis of separate provisions of the Federal law № 160-FZ «About introduction of amendments to articles 5.39 and 13.14 of the Russian Federation Code of Administrative Offences and the Federal Law «About Lawyer Activity and Legal Profession in the Russian Federation» and elaboration of suggestions for improvement of the legislation on lawyer activity regarding obtaining data and information the lawyer by means of lawyer inquiry.
Methodology: In work comparative and legal, formal-legal methods were used.
Results: In a comprehensive study of the Federal law № 160-FZ «About introduction of amendments to articles 5.39 and 13.14 of the Russian Federation Code of Administrative Offences and the Federal Law «About Lawyer Activity and Legal Profession in the Russian Federation» and comparisons of his provisions to standards of the current legislation imperfection of the made changes has been revealed and ways of elimination of the shortcomings complicating realization of the right of the lawyer for obtaining data and information by means of lawyer inquiry are offered.
Novelty/originality/value: In the present scientific article authors have for the first time conducted a complex and in-depth research of the Federal law № 160-FZ «About introduction of amendments to articles 5.39 and 13.14 of the Russian Federation Code of Administrative Offences and the Federal Law «About Lawyer Activity and Legal Profession in the Russian Federation». Article contains original scientifically based conclusions and offers which are of a certain value as from the point of view of the theory of the right, and useful to experts lawyers.
Keywords: lawyer, lawyer inquiry, professional rights of the lawyer.
Принцип состязательности сторон, гарантированный ч. 3 ст. 123 Конституции РФ, является одним из основных в уголовном судопроизводстве. Согласно данному принципу стороны обвинения и защиты равноправны, в том числе и в процессе сбора доказательств. Несмотря на это конституционное предписание, а также другие положения Конституции РФ, закрепляющие
принцип равенства [1], уголовно-процессуальный закон долгое время не предоставлял стороне защиты реальных возможностей получить необходимую информацию.
Важным шагом, направленным на устранение такого правового дисбаланса и повышение роли адвоката в процессе сбора доказательств, стало принятие в 2002 году Федерального зако-
евразийская
> 2 (27) 2017 <
адвокатура
на «Об адвокатской деятельности и адвокатуре» (далее - ФЗ «Об адвокатуре»), который закрепил норму, гарантирующую право адвоката собирать и представлять предметы и документы, которые могут быть признаны вещественными и иными доказательствами, в порядке, установленном законодательством России. Впоследствии поправки, внесенные в 2004 году в данный Федеральный закон, расширили возможности адвоката, закрепив за ним право собирать сведения, необходимые для оказания квалифицированной юридической помощи, в том числе запрашивать справки, характеристики и иные документы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также общественных объединений и иных организаций.
Однако, несмотря на законодательное закрепление права адвоката на запрос сведений, необходимых ему для оказания квалифицированной юридической помощи, его реализация на практике оказалась существенно затруднена [3, 4]. Дело в том, что за отказ, несвоевременное представление либо представление заведомо ложной информации на запросы адвоката, отправленные в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации, законодатель не предусматривал никакой ответственности. В результате такого правового пробела должностные лица указанных органов оставляли на свое усмотрение вопрос о предоставлении истребованных сведений адвокату, а тот, в свою очередь, не мог в полном объеме оказать квалифицированную юридическую помощь своему доверителю.
2 июня 2016 года президентом РФ был подписан Федеральный закон № 160-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5.39 и 13.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 160-ФЗ), который создал предпосылки для сокращения проблем, связанных с реализацией права адвоката на адвокатский запрос. Так, в частности, этим законом были определены: понятие «адвокатского запроса»; ответственность должностных лиц за отказ в предоставлении, несвоевременное предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации адвокату по адвокатскому запросу; ответственность адвоката за разглашение сведений, полученных по адвокатскому запросу; требования к форме, порядку оформления и направления адвокатского запроса и многое другое [6].
Очевидно, что Федеральный закон № 160-ФЗ, устранив правовые проблемы и коллизии в области регламентации адвокатского запроса [7], внес определенный вклад в развитие принципа состязательности сторон и их равенства в уголовном процессе, снизил вероятность нарушений прав адвоката, тем самым повысил качество оказания квалифицированной юридической помощи.
Однако привнесённые законом положительные изменения не смогли в полной мере устранить имевшиеся проблемы правового регулирования института адвокатского запроса и в предложенной редакции, по нашему мнению, они не способны обеспечить полноценную реализацию принципа состязательности сторон (ст. 15 УПК) и принципа обеспечения подозреваемому и обвиняемому права на защиту (ст. 16 УПК).
Рассмотрим некоторые несовершенства этого закона.
1. Федеральным законом № 160-ФЗ внесено изменение в ст. 5.39 Кодекса об административных правонарушениях. Теперь к административной ответственности можно привлечь за неправомерный отказ в предоставлении, несвоевременное предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации гражданину или организации, так и адвокату в связи с поступившим от него адвокатским запросом.
Как видим, в объективную сторону данного деяния законодатель включил три вида действия (бездействия): 1) неправомерный отказ в предоставлении информации; 2) несвоевременное предоставление информации; 3) предоставление заведомо недостоверной информации, а в качестве субъектов данного правонарушения закон называет только должностных лиц.
В то же самое время, если будет проигнорирован запрос следователя или дознавателя, то виновный будет привлечен к ответственности по ст. 19.7 КоАП, конструкция которой существенно отличается от конструкции ст. 5.39 КоАП.
Так, ст. 19.7 КоАП в качестве деяние устанавливает: 1) непредставление информации, 2) несвоевременное представление информации и 3) представление таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде. Как видим, последний способ реализации административного проступка сформулирован намного шире, чем в ст. 5.39, так как, во-первых, не предусматривает заведомости, во-вторых, причисляет к правонарушениям в том числе и предоставление сведений не в полном объеме (в ст. 5.39 такого нет!).
Круг субъектов административного проступка, предусмотренного ст. 19.7 КоАП, также шире,
EURASIAN
> 2 (27) 2017 <
advocacy
чем в ст. 5.39 КоАП. В него входят граждане, должностные лица и юридические лица.
Таким образом, из проведенного анализа видно, что существует неравенство в силе адвокатского запроса и запроса следователя (дознавателя). Чтобы исправить сложившуюся ситуацию, считаем необходимым включить в число лиц, за непредставление информации по запросам которых наступает ответственность по ст. 19.7 КоАП, адвоката, то есть изложить ст. 19.7 КоАП в следующей редакции:
«Непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) государственный контроль (надзор), государственный финансовый контроль, муниципальный контроль, муниципальный финансовый контроль, либо адвокату, направившему запрос в порядке, предусмотренном статьей 6.1 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) либо адвокатом его законной деятельности, либо представление в государственный орган (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) государственный контроль (надзор), государственный финансовый контроль, муниципальный контроль, муниципальный финансовый контроль, либо адвокату таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, за исключением случаев, предусмотренных статьей 6.16, частью 2 статьи 6.31, частями 1, 2 и 4 статьи 8.28.1, частью 5 статьи 14.5, частью 2 статьи 6.31, частью 4 статьи 14.28, статьями 19.7.1, 19.7.2, 19.7.2-1, 19.7.3, 19.7.5, 19.7.5-1, 19.7.5-2, 19.7.7, 19.7.8, 19.7.9, 19.7.12, 19.8, 19.8.3 настоящего Кодекса, - ...».
2. Еще одним существенным недостатком, нарушающим принцип состязательности и равноправия сторон в уголовном процессе, является установленный в законе срок для ответа на адвокатский запрос. Согласно ч. 2 ст. 6.1 ФЗ «Об адвокатуре» органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации, которым направлен адвокатский запрос, должны дать на него ответ в письменной форме в тридцатидневный срок со дня его получения. Также стоит отметить, что законодатель закрепляет возможность увеличения данного срока (не более чем на 30 дней) в случаях, требующих дополнительного времени на сбор и предоставление запрашиваемой информации,
причем такое продление срока осуществляет отнюдь не адвокат, а то должностное лицо, которому адресован запрос (адвоката лишь ставят перед фактом!). Стоит отметить, что сроки ответа на адвокатский запрос тождественны срокам, установленным для ответа на обращения граждан (ст. 12 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).
Таким образом, учитывая, что, по общему правилу, дознание производится в течение 30 суток, а предварительное следствие по уголовному делу должно быть закончено в срок, не превышающий 2 месяцев со дня возбуждения уголовного дела, предоставление информации по адвокатскому запросу в сроки, указанные в ст. 6.1 ФЗ «Об адвокатуре», то есть до 60 (!) дней, делает бессмысленным запросы адвоката, направленные с целью сбора оправдательных или смягчающих ответственность доказательств, и не может выступать гарантией процессуального равенства сторон.
Теперь рассмотрим сроки, установленные в нормах российского законодательства, для предоставления информации по запросам правоохранителей. Анализ показал, что единых требований к срокам нет, но однозначно следователи и дознаватели находятся в более привилегированном положении, нежели их процессуальные оппоненты - адвокаты. Так, например:
- Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» в ч. 4 ст. 13 установил, что требования (запросы, представления, предписания) уполномоченных должностных лиц полиции обязательны для исполнения всеми государственными и муниципальными органами, организациями, должностными лицами и иными лицами в сроки, установленные в требовании (запросе, представлении, предписании), но не позднее одного месяца с момента вручения требования (запроса, представления, предписания);
- Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» в ч. 2 ст. 7 установил, что требования (запросы, поручения) сотрудника Следственного комитета, предъявленные (направленные, данные) при проверке сообщения о преступлении, проведении предварительного расследования или осуществлении других полномочий, обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, должностными и иными лицами незамедлительно или в указанный в требовании (запросе, поручении) срок;
-КоАП РФ в ч. 2 ст. 26.9 установил, что поручение либо запрос по делу об административном правонарушении подлежит исполнению не позд-
евразийская
> 2 (27) 2017 <
адвокатура
нее чем в пятидневный срок со дня получения указанного поручения либо запроса.
Как видим, имеется дисбаланс юридических возможностей сторон в уголовном процессе и игнорирование принципа состязательности. Представляется, что действующий механизм реализации рассматриваемого права адвоката должен содержать более короткий, чем один месяц, срок предоставления информации по запросу. По нашему мнению, оптимальным временем для предоставления информации адвокату является срок в десять суток [2, 5].
Унификация сроков на ответ по запросу адвоката и запросу государственного органа в государственные органы, органы местного самоуправления, а также общественные объединения и иные организации позволит каждой из сторон в процессе равноправно выполнять свои профессиональные обязанности.
В связи с вышеизложенным считаем необходимым внести изменения, касающиеся закрепления 10-дневного срока для ответа на адвокатский запрос, в ч. 2 ст. 6.1 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ», п. 3 ч. 3 ст. 86 УПК РФ и ст. 26.9 КоАП РФ.
3. Еще одна норма, привнесенная Федеральным законом № 160-ФЗ и вызывающая диссонанс, - это новая редакция ст. 13.14 КоАП, которая устанавливает ответственность за разглашение информации с ограниченным доступом. Теперь адвокат за разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), полученной по адвокатскому запросу, несет такую же ответственность, как и должностные лица (в 5 раз больше чем обычные граждане).
Полагаем, что подобная норма имеет право на существование только в случае, если адвокат будет иметь такие же возможности в получении информации, как должностное лицо, и при условии равной юридической силы адвокатских запросов и запросов должностных лиц и их правовой защиты. В случае же приравнивания адвоката (по степени обязательности запроса, по срокам ответа на запрос) в получении информации к гражданам установление при этом ответственности за ее разглашение как к должностному лицу является грубым попранием принципа справедливости.
4. В завершении хотелось бы остановить внимание на обновленной редакции ч. 3 ст. 6.1 ФЗ «Об адвокатуре», которая теперь звучит так: «Требования к форме, порядку оформления и на-
правления адвокатского запроса определяются федеральным органом юстиции по согласованию с заинтересованными органами государственной власти...», причем за нарушения требований к форме, порядку оформления и направления адвокатского запроса адвокату в предоставлении запрошенных сведений может быть отказано.
Мы, безусловно, согласны с тем, что органы государственной власти имеют полное право знать, кто и с какой целью запрашивает у них информацию, и, в свою очередь, требовать наличия в адвокатском запросе определенных реквизитов, но в то же самое время отстранение органов адвокатского сообщества от процесса определения формы, порядка оформления и направления адвокатского запроса, на наш взгляд, неправомерно. Во-первых, это противоречит принципам адвокатуры, в частности, принципу ее независимости, означающему, что никакие государственные (или муниципальные) органы и их должностные лица не могут вмешиваться в профессиональную деятельность как отдельно взятых адвокатов, так и всего адвокатского сообщества в целом. А во-вторых, законодатель, оставляя данный вопрос в ведении исключительно государственных органов, создает условия для произвола и коррупции.
В настоящее время содержание адвокатского запроса регламентировано подзаконным актом (!), а именно Приказом Министерства юстиции РФ от 14 декабря 2016 г. № 288 «Об утверждении требований к форме, порядку оформления и направления адвокатского запроса». Таким образом, узаконена ситуация, когда органы исполнительной власти по собственному усмотрению и весьма оперативно могут добавить любые новые реквизиты в содержание адвокатского запроса или изменить порядок его направления, а потом, выявляя несоответствия установленным ими же правилам, отказывать адвокатам в получении информации.
К примеру, требования к письменному обращению гражданина установлены, во-первых, в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а во-вторых, они содержат в разы меньше различных атрибутов по сравнению с требованиями к адвокатскому запросу. Что же касается требований к запросам следователя (дознавателя), то кроме того, что они могут быть выполнены типографским, электронным или иным способом, а также написаны от руки, УПК РФ ничего не содержит.
В связи с вышеизложенным считаем необходимым: исключить ч. 3 ст. 6.1 ФЗ «Об адвокатуре», а вместо нее добавить новую статью, закрепляю-
EURASIAN
2 (27) 2017
advocacy
щую требования к форме, порядку оформления и направления адвокатского запроса.
Как представляется, нам удалось подтвердить тезис о том, что ныне действующее законодательство, регламентирующее различные аспекты адвокатского запроса, в значительной мере противоречит принципу состязательности и равенства сторон. Законодатель сделал все возможное, чтобы использование адвокатом этого инструмента для сбора информации в целях реализации функции защиты фактически было невозможно или лишено смысла. Проведенный анализ показывает, что в нынешних правовых реалиях адвокату для получения информации гораздо целесообразнее использовать институт обращения граждан (например, направляя запросы от имени доверителя), поскольку юридическая сила обращений граждан, сроки их рассмотрения, ответственность за уклонение от ответа на них такие же, как у адвокатского запроса, а уровень форма-лизованности и ответственность за разглашение информации, доступ к которой ограничен законом, меньше.
Полагаем, что реализация наших предложений позволит ввести в законодательство новую редакцию логически последовательных и завершенных норм, регламентирующих адвокатский запрос.
Пристатейный библиографический список
1. Булычев Е.Н. Принцип равенства и проблемы его закрепления в Конституции Российской Федерации // Евразийская адвокатура. 2016. № 2 (21). С. 58-62.
2. Дадонов С.В. Реализация принципа состязательности на досудебных стадиях уголовного процесса России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 22.
3. Иванов А.В. Адвокатский запрос: содержание и проблемы реализации // Адвокат. 2014. № 4.
4. Игбаева Г.Р., Шакирова З.Р. Досудебные не-юрисдикционные процедуры урегулирования споров и медиация // Евразийский юридический журнал. 2015. № 1 (80). С. 185-186.
5. Макушкина Е.Э. К вопросу о сроках предоставления адвокату запрошенных им доказательств // Юрист. 2007. № 1. С. 59-61.
6. Пояснительная записка к законопроекту // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности [Электронный ресурс]. URL: http:// asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent& RN=993553-6.
7. Рагулин А.В. Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения права адвоката на сбор сведений, необходимых для оказания юридической помощи»: авторский комментарий и предложения по совершенствованию // Евразийская адвокатура. 2014. № 5 (12). С. 40-55.
References (transliterated)
1. Bulychev E.N. Princip ravenstva i problemy ego za-kreplenija v Konstitucii Rossijskoj Federacii // Evrazijskaja advokatura. 2016. № 2 (21). S. 58-62.
2. Dadonov S.V. Realizacija principa sostjazatel'nosti na dosudebnyh stadijah ugolovnogo processa Rossii: av-toref. dis. ... kand. jurid. nauk. M., 2003. S. 22.
3. Ivanov A.V. Advokatskij zapros: soderzhanie i prob-lemy realizacii // Advokat. 2014. № 4.
4. Igbaeva G.R., Shakirova Z.R. Dosudebnye nejuris-dikcionnye procedury uregulirovanija sporov i medi-acija // Evrazijskij juridicheskij zhurnal. 2015. № 1 (80). S. 185-186.
5. Makushkina E.Je. K voprosu o srokah predostav-lenija advokatu zaproshennyh im dokazatel'stv // Jurist. 2007. № 1. S. 59-61.
6. Pojasnitel'naja zapiska k zakonoproektu // Avto-matizirovannaja sistema obespechenija zakonodatel'noj dejatel'nosti [Jelektronnyj resurs]. URL: http://asozd2. duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent& RN=993553-6.
7. Ragulin A.V. Proekt Federal'nogo zakona «O vnese-nii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii v chasti obespechenija prava advokata na sbor svedenij, neobhodimyh dlja okazanija juridicheskoj po-moshhi»: avtorskij kommentarij i predlozhenija po sover-shenstvovaniju // Evrazijskaja advokatura. 2014. № 5 (12). S. 40-55.
шжшт
шишшш пгешши nPÄiÄ
[email protected] +7-917-40-61-340
