40УДК 332(575.2)
DOI 10.24411/9999-056А-2020-10003
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО -ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В КИРГИЗИИ
Елена Геннадьевна Гарбузарова,
кандидат исторических наук, доцент, Кыргызско-Российский Славянский университет, г. Бишкек, Киргизская Республика. E-mail: play_elenag@mail.ru
В статье анализируются проблемы, препятствующие реализации эффективной административно-территориальной реформы в Киргизии. В последнее время в республике вновь актуализировался вопрос о проведении реформы административно-территориального устройства (АТУ), что обусловлено глобальными революционными достижениями в информационной сфере и необходимостью совершенствования системы государственного управления в соответствии с новыми трендами. Автор исследует попытки руководства Киргизии провести реформу АТУ в исторической ретроспективе и рассматривает проекты, предложенные кыргызскими учёными как наиболее приемлемые для проведения реформы АТУ. Акцентируется внимание на двойственном влиянии государственных переворотов, которые произошли в республике в 2005 и 2010 гг. С одной стороны, в результате указанных политических потрясений нарушалась последовательность проведения реформы АТУ в Киргизии. С другой стороны, после каждого такого потрясения вопрос о реформе АТУ снова оживал и становился предметом бурных общественно-политических дискуссий. Показано, что чрезмерная бюрократизация, коррупция и тендерное неравенство являются фундаментальными проблемами в процессе реформирования системы государственного управления в целом и создания оптимальных условий для развития взаимоотношений между центром и административно-территориальными единицами Кыргызстана. Ключевые слова: реформа, административно-территориальное устройство, Киргизия, государственное управление, коррупция, бюрократизация.
PROBLEMS OF IMPLEMENTING ADMINISTRATIVE AND TERRITORIAL REFORM IN KYRGYZSTAN
Elena Garbuzarova, Kyrgyz-Russian Slavic University, Bishkek, Kyrgyzstan. E-mail: play_elenag@mail.ru.
The article is devoted to the problems that complicate effective administrative and territorial reform in Kyrgyzstan. Recently, the issue of administrative and territorial
reform has become more relevant in the republic due to the global revolutionary achievements in the information sphere and the need to improve the system of public administration in accordance with new trends. The author examines the attempts of the Kyrgyz leadership to reform the administrative-territorial division in historical retrospect and considers the projects proposed by Kyrgyz scientists as the most acceptable for this reform. The author focuses on the dual influence of the coups that took place in the republic in 2005 and 2010. On the one hand, these political upheavals disrupted the implementation of this reform in Kyrgyzstan. On the other hand, after such a political shock, the issue of administrative and territorial reform came to life again and became the subject of heated socio-political discussions. It is shown that excessive bureaucratization, corruption and gender inequality are fundamental problems in the process of reforming the public administration system as a whole and creating optimal conditions for the development of relations between the center and the administrative-territorial units of Kyrgyzstan.
Keywords: reform, administrative-territorial structure, Kyrgyzstan, public administration, corruption, bureaucratization.
Для Киргизии, долгое время находившейся под влиянием командно-административной системы, в новых постсоветских реалиях большое значение имеет рациональное и эффективное административно-территориальное деление (АТД), повышающее политическую устойчивость и качество государственного управления. Понимая это, политическая элита республики неоднократно предпринимала попытки перейти на новую модель административно-территориального устройства, однако под влиянием различных факторов так и не удалось осуществить задуманные реформы. Киргизия относится к такому типу обществ, в котором социокультурные особенности и ценности этого общества отражаются на политических изменениях и процессах, происходящих в стране. Такие ценности определяют характер государственного управления и становятся одним из основных тормозов развития демократических принципов.
На протяжении всего независимого периода Киргизии власти страны предпринимали попытки провести административно-территориальную реформу, однако в силу разнообразных факторов, включая отсутствие развёрнутого стратегического плана действий, эти усилия не увенчались успехом. Речь идёт о перераспределении политической власти и собственности, когда лица, получившие власть с целью использовать её для защиты своей собственности, с неохотой воспринимают кардинальные политические трансформации. Справедливо отмечает российский учёный И. Лексин,
что «даже самое примитивное „количественное" преобразование территориального устройства государства способно привести к кардинальному перераспределению власти и собственности» [8, с. 67].
Ещё до распада СССР Киргизия пережила несколько волн укрупнения и разукрупнения своих территориальных единиц. За три года до обретения независимости, в 1988 г., в республике была проведена очередная реформа АТД, по итогам которой образовалось две области — Ошская и Иссык-Кульская. В 1991 г. в Киргизии была проведена разукрупительная реформа АТД, которая закрепила деление страны на шесть областей — Чуйскую, Таласскую, Нарынскую, Иссык-Кульскую, Ошскую и Джалал-Абадскую. Такая практика разделения территории Киргизии применялась в советский период через три года после получения статуса союзной республики (1936).
Начиная с момента обретения независимости и начала процесса суверенизации, для Киргизии большое значение имел поиск оптимальных путей организации её административно-территориального устройства. Эта проблема находилась и до сих пор находится в фокусе внимания политической элиты страны, и, кроме того, формирует дискурс учёных, экспертов и общественных деятелей республики. Основные факторы, обусловившие поиск оптимальной модели АТУ, — это серьёзные контрасты между плотностью населения областей, разница в социально-экономическом развитии территориальных единиц и дублирование функций государственных чиновников на разных управленческих уровнях.
В первой Конституции страны, принятой 5 мая 1993 г., довольно размыто отмечалось, что «в целях организации государственного управления территория Киргизской Республики делится на определяемые законом административно-территориальные единицы» [6]. Отсутствие конкретики относительно того, что это будут за единицы, было обусловлено недостатком опыта структуризации независимой территории. В Конституции отдельная глава была посвящена органам местного самоуправления как показателю успешного внедрения демократических ценностей в систему органов государственного управления независимого государства. Конституция наделяла органы местного самоуправления определёнными полномочиями, позволяющими утверждать и контролировать как программы социально-экономического развития, так и бюджет. Это доказывало, что Киргизия взяла курс на развитие институтов представительной демократии, приняв рекомендации Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая была утверждена Советом Европы в 1985 г. [9].
После 1991 г. в Киргизии было предпринято несколько попыток совершенствовать систему государственного управления посредством проведения реформы АТУ с учётом общего процесса трансформации общества.
Это была непростая задача для президента и правительства в период развития демократических практик и рыночно-экономических отношений, сопровождавшихся непредвиденными последствиями.
В 1996 г. в соответствии с Указом Президента Кыргызстана А. Акаева было принято решение подготовить и внести предложения «по оптимизации административно-территориального деления республики на основе обоснованного экономического районирования» [11]. Созданная специальная комиссия резюмировала, что территория Киргизии должна состоять из трёх вертикальных звеньев: центр — округ — село (город). Таким образом, предлагалось заменить области административными округами с целью оптимизировать взаимоотношения между центром и административно-территориальными единицами. Однако в практическом плане проект так и не был реализован.
Террористическая угроза и социально-экономические факторы побудили власти Киргизии в 1999 г. образовать Баткенскую область, выделившуюся из Ошской. В 1990-е гг. радикальные исламисты из Исламского движения Узбекистана (ИДУ) и Хизб ут-Тахрир создали сеть подпольных организаций на юге республики, призывая местное население выступить против светских режимов Киргизии и соседнего Узбекистана. В 1999 г. в Баткенском районе Ошской области, наименее благополучном в социально-экономическом плане, начались вооружённые столкновения между исламистами и правительственными подразделениями Киргизии. Совместными усилиями государств Центральной Азии и России боевиков удалось деморализовать. С целью не допустить превращения Баткенского района в базу террористов и наркоторговцев, а также стимулировать экономическое развитие территории с преимущественно сельским хозяйством власти Киргизии приняли решение перевести район в статус области, а сельский населённый пункт Баткен преобразовать в город [3]. В августе 2000 г. правительство республики одобрило программу социально-экономического развития Бат-кенской области на пятилетний период [12]. Таким образом, к началу XXI в. в Киргизии насчитывалось 7 областей, включающих 44 административных района, 22 города, 467 сельских совета (айыл кенеши) [5, с. 19].
В 2005 г. на волне «тюльпановой революции» в Киргизии пришёл к власти новый президент К. Бакиев, и вновь в центр политических и общественных дискуссий попал вопрос о реформе АТУ. Многообещающим этапом в процессе административно-территориального реформирования Киргизии стал Указ Президента «О концептуальных подходах к реорганизации системы административно-территориального устройства в Киргизской Республике», принятый в 2007 г. Предполагалось осуществить оптимизацию административно-территориального устройства Киргизии в три этапа:
- на первом этапе (2007—2008) сократить количество областных структур государственных органов посредством перераспределения задач и функций;
- на втором (2009—2010) укрупнить административно-территориальные единицы на основе объединения отдельных районов и аильных кенешей;
- на третьем (2010—2011) перейти на трёхуровневую систему государственного управления [15].
В связи с произошедшим в республике в 2010 г. государственным переворотом, данная реформа АТУ не была реализована, так как предыдущие официальные документы по этим вопросам утратили силу. В 2012 г. новая власть инициировала очередную реформу, направленную на «укрупнение отдельных административно-территориальных единиц и совершенствование деятельности государственных и муниципальных органов управления» [10]. Однако все попытки реформировать существующее административно-территориальное деление в республике носят эпизодический характер и направляются политическими мотивами.
Политическая неустойчивость, которая наблюдалась в Киргизии в 2005 г., и в 2010 г. наложила свой негативный отпечаток на достижение реформаторских целей в области изменения АТУ республики. После каждого такого потрясения, сопровождавшегося сменой политической власти, республика лишалась стратегической устойчивости и стабильности, что является необходимым условием для адаптации новых политических изменений.
На современном этапе киргизские политики, эксперты, учёные считают существующую четырёхуровневую административную систему управления (центр — область — район — муниципалитет) в республике громоздкой и неэффективной. Например, кыргызский учёный Т.Э. Омуралиев предлагает следующую систему действий по оптимизации АТУ: 1) упразднить области; 2) упразднить районы; 3) вместо упразднённых первых и вторых территориальных образований создать новую территориальную единицу [16]. В свою очередь, другой кыргызский учёный Т. Акматалиев выдвинул свой проект реформы АТУ, основанный также на упразднении областного уровня управления и расширении городов республиканского подчинения. Его проект основан на следующих изменениях: 1) вместо 7 областей и 40 районов создать 25 аймаков (включая 3 пограничных); 2) к двум городам республиканского подчинения, Бишкеку и Ошу, подключить Джалал-Абад [13]. Таким образом, учёные Киргизии предлагают новые подходы, основанные на более рациональных и эффективных принципах территориально-политического деления страны, противопоставляя их существующему
административно-территориальному делению. Главная цель предполагаемой реформы направлена на упрощение процесса принятия управленческих решений и создание благоприятных условий для коммуникаций между властью и обществом.
В связи с тем, что в современном мире особую важность приобрели информационные технологии, власти республики стремятся усовершенствовать систему государственного управления посредством введения инновационных элементов. В 2018 г. президент Киргизии подписал Указ «О мерах по проведению административно-территориальной реформы», отметив, что данный шаг должен содействовать процессу децентрализации государственной власти, создать эффективный механизм финансирования деятельности местного самоуправления, способствовать укрупнению отдельных административно-территориальных единиц [14]. Анонсированное проведение административно-территориальной реформы в Киргизии является частью масштабного национального проекта, направленного на преобразование республики на основе современных информационных технологий. Параллельно с реформой АТУ власти Киргизии планируют провести циф-ровизацию страны и усилить борьбу с коррупцией.
Не случайно эти три масштабных проекта совпали по времени своей реализации. В условиях резкого технологического прогресса, который охватывает все сферы жизнедеятельности человека, меняются формы взаимодействия между властью и обществом. В ситуации тотальной информатизации возрастает запрос со стороны граждан принимать более активное участие в политической жизни страны. Чтобы достичь эффективности в общей системе управления, государству необходимо осуществить реформирование всех вышеуказанных направлений.
Важным шагом на пути цифровизации Киргизии является доведение начатых реформ до своего логического завершения, особенно это касается административно-территориального деления республики. Только в случае организации эффективного управления на всех уровнях возможно успешно цифровизировать республику, что положительно отразится на всех аспектах жизнедеятельности общества.
Сегодня идёт активная работа над поиском оптимальной модели АТУ Киргизии в соответствии с Указом Президента КР от 2018 г. Так, в сентябре 2019 г. было организовано заседание рабочей группы по реализации «дорожной карты» поэтапного проведения реформы административно-территориального устройства КР, инициированной распоряжением премьер-министра КР от 5 июля 2019 г. № 370 [2]. На заседании было отмечено, что первоочередным объектом внимания является реформа
системы государственного управления, фундаментом для проведения которой станет новая модель АТД Киргизии.
Безусловно, грамотное административно-территориальное устройство республики будет содействовать эффективному социально-экономическому развитию и являться показателем качества государственного управления. Кроме того, новая реформа АТУ должна включать принцип выборности руководителей районов. Это позволит территориальным единицам не только выйти на желаемый уровень самостоятельности, но и даст возможность приходить во власть людям, которые лучше знакомы с особенностями того или иного района.
Для успешного проведения реформы АТУ требуется разработка пошагового законодательного алгоритма. Успеха можно ожидать лишь в том случае, когда в процессе реорганизации будут последовательно выполняться все запланированные процедуры. До проведения всех законодательно закреплённых процедур необходимо разработать программы развития укрупнённых территориальных единиц с целью их нормального функционирования.
На пути проведения реформы АТУ стоит серьёзная проблема, глубоко укоренившаяся в органах государственного управления Киргизии. Речь идёт о коррупции, борьба с которой требует системных и беспристрастных усилий. В последнее время в антикоррупционной политике Киргизии заметны относительные достижения. Так, в рейтинге Transparency International в 2019 г. Киргизия расположилась на 126 месте из 180, тогда как в 2018 г. страна занимала 136 место [4]. Тем не менее, коррупция продолжает процветать в Киргизии, и вероятность её полного искоренения равна нулю. Одним их главных факторов, обусловивших широкий размах коррупции в Киргизии, связан с традиционными особенностями кыргызского общества. По большей части на государственную службу попадают люди не по заслугам, а в результате родственных связей с представителями органов власти. В кыргызском обществе доминируют традиционные модели управления, основанные на принципах клановости и регионализма. Например, ещё в 2012 г. на обсуждение в кыргызский парламент (Жогор-ку Кенеш) был вынесен законопроект «О раскрытии родственных связей», который так и не был принят. Среди других факторов можно выделить отсутствие сильной законодательной базы антикоррупционной политики и низкие зарплаты чиновников, которые по этой причине склонны злоупотреблять своими полномочиями в целях личного обогащения. Ещё премьер-министр Сингапура Ли Куан Ю отмечал, что одним из лучших инструментов борьбы с коррупцией является повышение заработной платы чиновникам.
По его словам, у государства есть выбор: платить политическим лидерам высокие зарплаты, которых они заслуживают — и получить чистое правительство, или недоплачивать им — и получить коррупцию, «недуг третьего мира» [1, с. 57].
Ещё одним негативным фактором в вопросах регионального развития в Кыргызстане является проблема тендерного равенства. Как показывает практика, среди губернаторов, акимов и мэров в регионах КР нет ни одной женщины. В своё время экс-президент КР Р. Отунбаева акцентировала внимание на том, что в органах местного самоуправления необходимо 30% мандатов сохранить для женщин [17]. Проблемы тендерного равенства не дают возможности женщинам проявить свои управленческие качества и найти нестандартные решения на уровне регионов.
На протяжении всего периода независимости в Киргизии неоднократно предпринимались попытки выйти на эффективные принципы административно-территориального устройства, однако мотивация на пути к достижению наметившихся реформ постепенно угасала. Основная проблема в этом вопросе — это отсутствие политической воли для проведения кардинальных изменений. Кроме того, сдерживающим фактором на пути проведения любых реформ в Киргизии является проблема административной бюрократии. По мнению киргизского политика 3. Курманова, в Киргизии «с момента обретения государственной независимости безраздельно правит конформистская бюрократия, вышедшая из недр советско-партийной номенклатуры» [7]. Ещё М. Вебер подчёркивал, какую реальную угрозу несёт бюрократическая машина развитию демократии. Обуздать чрезмерную бюрократизацию может харизматический политический лидер, обладающий способностями предлагать новые пути решения существующих общественно-политических проблем. Именно сильный и волевой политический лидер способен осуществить радикальные преобразования.
Думается, что одна только новая модель административно-территориального устройства республики не станет панацеей от всех проблем, связанных с поиском эффективных управленческих технологий и равномерным развитием регионов. На протяжении последних двух лет, начиная с 2018 г., власти республики в рамках Года развития регионов сосредоточили усилия на выравнивании регионов посредством повышения их экономического потенциала и развития инфраструктуры. Однако это небольшой временной период, который позволяет лишь сориентироваться, что и как необходимо преобразовать. Понадобится ещё минимум 10—15 лет, чтобы достичь желаемого баланса в региональном развитии Киргизии при условии, что эта проблема неизменно будет приоритетной в политической повестке дня.
ЛИТЕРАТУРА И ИСТОЧНИКИ
1. Астафьев Е.М. Борьба с коррупцией в Сингапуре: стратегия и практика // Азия и Африка сегодня. 2016. № 1. С. 52—59.
2. В Бишкеке презентован проект модели административно-территориального устройства КР. URL: http://kabar.kg/news/v-bishkeke-prezentovan-proekt-modeli-administrativno-territorial-nogo-ustroistva-kr/ (дата обращения: l2.04.2020).
3. Заяц Д.В. Изменение административно-территориального деления союзных республик. URL: https://geo.1sept.ru/article.php?ID=200102809 (дата обращения: 12.04.2020).
4. Индекс восприятия коррупции-2019: Кыргызстан улучшился на один балл. URL: https://www.transparency.kg/news/2/35.html (дата обращения: 18.04.2020).
5. Карашев A.A., Тарбинский О.С. Современное состояние местного самоуправления в Кыргызской Республике. Бишкек, 2002. 147 с.
6. Конституция Кыргызской Республики от 5 мая 1993 г. URL: http://cbd.minjust. gov.kg/act/view/ru-ru/1/10?cl=ru-ru#16 (дата обращения: 18.04.2020).
7. Курманов 3. Главная проблема Кыргызстана — отсутствие эффективного управления. URL: https://center.kg/article/55 (дата обращения: 22.04.2020).
8. Лексин И. Системные основания преобразований территориального устройства государства и оценка аргументов «от экономики» // Российский экономический журнал. 2003. № 4. С. 61—79.
9. Мамбеткулов А.Ш., Кошойбек А. Этапы реформ управления в Кыргызской Республике. URL: http://arch.kyrlibnet.kg/uploads/UAMAMBETKULOV2012-1.pdf (дата обращения: 12.04.2020).
10. О Концепции административно-территориальной реформы в Кыргызской Республике от 23 марта 2012 года № 198. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/92981/10?cl=ru-ru (дата обращения: 12.04.2020).
11. Постановление Правительства Кыргызской Республики от 15 марта 1996 г. № 109. URL: https://online.zakon.kz/Document/%5C?doc_id=30215552 (дата обращения: 22.04.2020).
12. Программа социально-экономического развития Баткенской области на период 2000—2005 гг. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ky-kg/7572 (дата обращения: 18.04.2020).
13. Проект административно-территориального реформы в Кыргызстане. URL: http://inec.kg/proekt-administrativno-territorialnogo-reformy-v-kyrgyzstane/ (дата обращения: 22.04.2020).
14. Реформу административно-территориального устройства проведут в Кыргызстане. URL: https://forbes.kz/news/2018/09/24/newsid_182451 (дата обращения: 22.04.2020).
15. Указ «О концептуальных подходах к реорганизации системы административно-территориального устройства в Кыргызской Республике» от 4 июля 2007 г. УП № 333. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/4626?cl=ru-ru(дата обращения: 12.04.2020).
16. Шадыбеков К.Б. Административно-территориальная реформа в KP: концептуально-правовые подходы реформирования // Вестник Воронежского гос. ун-та. Серия: Право. 2018. № 4. С. 55—66.
17. Экс-президент Кыргызстана: «Таких тёмных времён не было — все руководящие посты занимают мужчины». URL: https://www.currenttime.tv/a/29807175. html (дата обращения: 22.04.2020).
