CC BY
85
Гасанбеков Сиражутдин Рабазанович
старший следователь Следственной части ГУ МВД России по ЮФО
(тел.: 89285620205)
Проблемы развития форм реализации населением права на местное самоуправление, вытекающих из норм конституционного права
Аннотация
Самоуправление - это тот уровень публичной власти, отсутствие которого не может быть восполнено ничем и никем. Государство заинтересовано в организации местного самоуправления на той или иной территории не меньше, чем ее население, а вышестоящие органы государственной власти считают его существующим (признают), считаются с ним и гарантируют его деятельность на любой стадии создания.
Annotation
The self-managing is rule - that level public authorities, absence which can be not filled by nothing and nobody. So state is interested in organizations of the local home rule on one or another territory not less, than her(its) population, but higher organs state authorities consider his(its) existing ( will acknowledge), are considered with him and guarantee his(its) activity on any stage of the creation.
Ключевые слова: местное самоуправление, население муниципального образования, государственные органы власти, конституционные права, демократия.
Key words: local home rule, population of the municipal formation, state organ of power, constitutional rights, democracy.
Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации в нашей стране признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. До вступления в силу настоящей Конституции самоуправления в таком виде в России не существовало, поэтому Основной Закон стоит на позициях его признания. Самоуправление - это тот уровень публичной власти, отсутствие которого не может быть восполнено ничем и никем. Поэтому государство заинтересовано в организации местного самоуправления на той или иной территории не меньше, чем ее население, а вышестоящие органы государственной власти считают его существующим (признают), считаются с ним и гарантируют его деятельность на любой стадии создания (Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Юстицинформ, 2007. С. 52). Однако, несмотря на указанное разделение государственной власти и местного
самоуправления, эти институт функционируют на основе общих принципах формирования публичной власти; вместе с тем самоуправление имеет свою специфику, о которой речь пойдет ниже.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции России граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Согласно ст. 31 Конституции России граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. В соответствии со ст. 33 Конституции России граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 1 30 Конституции России местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
На основании указанных норм конституционного права федеральный
111
законодатель конкретизировал формы реализации населением права на местное самоуправление. Прежде всего имеется в виду глава 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г., где закреплены следующие формы: 1) местный референдум; 2) муниципальные выборы; 3) Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; 4) сход граждан; 5) правотворческая инициатива граждан; 6) территориальное общественное самоуправление; 7) публичные слушания; 8) собрания граждан; 9) конференции граждан (собрание делегатов); 10) опрос граждан; 11) обращения граждан в органы местного самоуправления.
Этот перечень не является исчерпывающим. Однако, как показывает правоприменительная практика, помимо указанных форм другие формы не используются, поскольку предложенные законодателем настолько объемны, что население не может ими воспользоваться в той мере, в какой это необходимо для эффективного функционирования института местного самоуправления. Рассмотрим некоторые проблемы развития форм реализации населением права на местное самоуправление, вытекающих из норм конституционного права.
Наиболее демократическая форма - местный референдум. Местные референдумы в России получили широкое распространение в конце 1980-х - начале 1990-х гг. для решения разнообразных вопросов местного значения (Пылин В.В. Местное самоуправление: выборы, референдумы, отзыв выборных лиц, собрания (сходы) граждан. СПб., 2001). В 1995 - 1996 гг. они активно использовались для принятия уставов муниципальных образований. В 1996 - 1998 гг. активность проведения местных референдумов была связана со становлением местного самоуправления (Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России. М., 2006. С. 103 - 111). Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливает федеральный закон, а порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта Федерации. На местном референдуме могут решаться вопросы введения и использования средств самообложения граждан, под которыми п о н и м а ю т с я р а зовые п л ат ежи г р а жд а н , осуществляемые для решения конкретных
вопросов местного значения. Размер платежей в п о р я д к е с а м о обл ожения гра жд а н устанавливается в абсолютной величине, равной для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования (Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. С. 83).
Представляется, что с точки зрения процедур, местный референдум будет проводиться по-прежнему, однако его значение, как и, в целом, степень участия населения в решении вопросов местного значения до некоторой степени уменьшены. В литературе отмечается, что это является еще одним доказательством того, что реформа местного самоуправления может привести к превращению дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную (Пешин Н.Л. Проблемы реализации принципа самостоятельности местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4. С. 38). Однако с такой позицией мы не можем согласиться полностью, поскольку основные проблемы, требовавшие в 1990-е гг. прямого волеизъявления населения, были решены в соответствии с действующим тогда законодательством (прежде всего это касается определения структуры органов местного самоуправления).
Проблема здесь, по нашему мнению, в другом, а именно в том, что в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также в ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" содержатся излишне жесткие требования к проведению местного референдума. Мы полагаем, что, например, число подписей в поддержку референдума должно быть уменьшено.
Законодательные нормы, регулирующие институт муниципальных выборов, в своей совокупности позволяют считать, общественные черты сохраняются в природе местного самоуправления, оно по-прежнему остается связанным с населением муниципальных образований, и в связи с этим его природа не может быть охарактеризована исключительно как государственная. Вместе с тем трудно согласиться с решениями об исключении института "порога явки" избирателей, когда выборы могут состояться при любом количестве проголосовавших, поскольку в этом случае в небольших муниципальных образованиях
_112
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • № 4(26)
(городских и сельских поселениях) выборы могут стать профанацией.
И в целом,таким образом, в последние годы в нормах ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также в ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" наблюдается некоторое сужение возможности населения муниципальных образований по непосредственному решению вопросов местного самоуправления. Это означает, что государство обозначает свой интерес к более детальной регламентации всех местных дел. Анализ норм ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регулирующих порядок проведения собрания и реализации правотворческой инициативы (ст. 26, 29), а также их сопоставление с соответствующими положениями закона о местном самоуправлении 1995 г. показывает, что здесь имеются продвижения вперед, особенно в части проведения собраний по месту жительства. Вместе с тем институт правотворческой инициативы нуждается в совершенствовании, поскольку, на наш взгляд, условия его реализации также неоправданно жесткие.
Мы полагаем, далее, что федеральному законодателю следует развить положения, касающиеся обращений граждан в органы местного самоуправления (ст. 32 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), предоставив субъектам Российской Федерации возможность установления дополнительных гарантий реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления. Здесь следует отметить, что ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" 2006 г. обходит вниманием деятельность муниципальных предприятий, учреждений и других подобных организаций. Жители муниципальных образований в повседневной жизни сталкиваются с ними даже чаще, чем с органами и должностными лицами местного самоуправления. Но право на обращение к ним не устанавливается федеральным законом. Очевидно, что необходимо урегулировать этот вопрос, причем именно на уровне субъектов Российской Федерации, имеющих четкое представление об особенностях деятельности в муниципальных образованиях данных структур.
Новая форма прямой демократии, подлежащая обязательному применению на местном уровне согласно ст. 28 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" - публичные слушания. Цель ее - обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Но положения законодательства, регулирующие данный институт, представляются диссертанту далеко не бесспорными. Так, вопрос об участниках публичных слушаний отрегулирован и в федеральном законодательстве, и в муниципальных правовых актах явно недостаточно, в результате чего в практике встречаются конфликтные ситуации. Как представляется, участниками публичных слушаний в муниципальном образовании могут быть все изъявившие желание его жители, при этом степень участия может быть разной -желающие выступить должны заранее подавать письменные заявки, однако в случаях, когда желающих немного, то всем им нужно дать возможность высказать свою позицию. В случае нехватки мест в зале проведения публичных слушаний целесообразно организовать их звукотрансляцию либо назначить дополнительные публичные слушания.
Кроме того, к числу предусмотренных законодателем субъектов инициативы проведения муниципальных публичных слушаний (население муниципального образования; представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования), целесообразно добавить главу местной администрации, учитывая значительный объем полномочий местной администрации, - в случае, когда глава местной администрации формируется путем назначения на должность по контракту.
Помимо указанных, названных, нормы ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установили и ряд других форм демократии, посредством которых могут решаться определенные вопросы местного значения. Их анализ позволяет полагать, что федеральная реформа местного самоуправления привела к трансформации тех элементов системы местного самоуправления, которые позволяют населению непосредственно решать вопросы местного значения. С одной стороны, их роль уменьшилась, круг решаемых вопросов ограничился; стало очевидно преобладание консультативных форм над императивными. С другой стороны, влияние населения на органы местного самоуправления в случае эффективного использования института императивного мандата сохранится, органы местного самоуправления не полностью "отрываются" от населения муниципальных образований и не становятся окончательно составной частью
113
государственного аппарата. Хотя тенденция, как представляется, именно такова. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления непрерывно тяготеет к изменениям, и эти изменения могут быть направлены либо в сторону децентрализованной модели взаимоотношений, либо в сторону административной. Проведенное исследование в отношении форм прямой демократии позволяет утверждать, что новое федеральное законодательство ориентирует "движение" данной модели именно в последнем упомянутом
направлении (Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 28). Мы полагаем, что реализации наших предложений, равно как и других в подобном направлении позволит переломить эту тенденцию развития местного самоуправления и в большей мере приблизить его к сущности местного самоуправления, вытекающей из норм Конституции России.
И4
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • № 4(26)
