CC BY
317
УДК 338
Л.Н. Айрапетян ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ
ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ И СПОСОБЫ ИХ РЕШЕНИЯ
Аннотация. В настоящее время основополагающим принципом формирования расходов бюджетов различных уровней является программно-целевой принцип. С помощью целевых программ возможно решать проблемы межотраслевого и межтерриториального характера за счет консолидации всех имеющихся ресурсов. При этом на сегодня есть целый ряд проблем в данной сфере: проблемы, связанные с методологией разработки целевых программ, проблемы, связанные с успешной реализацией и финансированием целевых программ и проблемы взаимодействия заинтересованных сторон в рамках разработки и реализации целевых программ. В рамках статьи мы определим основные направления совершенствования порядка разработки и реализации целевых программ с учетом имеющейся практики.
Ключевые слова: целевые программы, программно-целевой принцип планирования, взаимодействие власти и бизнеса.
Liana Ayrapetyan PROBLEMS OF DEVELOPMENT AND
IMPLEMENTATION OF TARGETED PROGRAMS AND SOLUTIONS
Annotation. Currently, a fundamental principle of formation expenses budgets of various levels is target-oriented principle. With the help of special programs to address the challenges of inter-sectoral and inter-territorial nature due to the consolidation of all available resources. While today there are a number of problems in this area: the problems associated with the methodology to develop targeted programs, the problems associated with the successful implementation and funding targeted programs and the problem of interaction between stakeholders in the development and implementation of targeted programs. In the article, we define the main directions of improving procedures for the development and implementation of targeted programs based on existing practice.
Keywords: targeted programs, target-oriented principle of planning, interaction between business and government.
В настоящее время в Российской Федерации важными инструментами реализации экономических и социальных функций государства являются приоритетные национальные проекты и целевые программы в форме федеральных, региональных и муниципальных долгосрочных и ведомственных целевых программ федеральной адресной инвестиционной программы. Целевые программы позволяют решать проблемы, носящие межотраслевой, межтерриториальный характер за счет консолидации всех имеющихся источников: бюджетов разных уровней бюджетной системы и внебюджетных источников.
Несмотря на принимаемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ целевых программ, сложившиеся процедуры и методология их разработки и реализации не полностью соответствует требованиям бюджетного планирования, ориентированного на результат. Сложность внедрения программно-целевого принципа в современных условиях обусловлена необходимостью стандартизации методологии составления целевых программ, недостатком опыта бизнес-планирования в ведомствах и учреждениях.
Постановлением Правительства Российской Федерации № 594 от 26 июня 1995 г. (далее - постановление Правительства РФ [1]) утвержден «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» (далее - Порядок). Данный документ является основополагающим в части разработки и реализации целевых программ всех уровней (федеральных, региональных, муниципальных).
© Айрапетян Л.Н., 2014
Проанализировав постановление Правительства РФ № 594, мы представим Порядок разработки целевых программ (см. рис.).
-\
Разработка проекта концепции целевой программы (ЦП)
Принятие решения о разработке проекта целевой программы Правительством РФ и утверждение концепции целевой программы
Предварительное обсуждение проекта ЦП на заседании общественного совета при государственном заказчике (государственном заказчике-координаторе ЦП)
Согласование проекта ЦП
Доработка ЦП в соответствии с замечаниями Правительства РФ
Утверждение ЦП Правительством РФ
X
Разработка проекта целевой программы
Экспертиза проекта целевой программы
Рассмотрение проекта ЦП на заседании Правительства РФ
Рис. Порядок разработки целевых программ
Проанализировав Порядок разработки целевых программ (раздел I «Общие положения», раздел II «Отбор проблем для программного разработки» и раздел III «Формирование целевой программы») и практику его использования, нам удалось выделить следующие существенные недостатки.
1. Ни проект концепции, ни сама концепция целевой программы не проходят процедуру предварительного обсуждения на заседаниях общественного совета.
Концепция целевой согласно п. 5 раздела II Порядка должна содержать предложения по объемам и источникам финансирования программы в целом и отдельных ее направлений на вариантной основе. При этом согласно п. 2 раздела I Порядка предварительное обсуждение на заседаниях общественного совета при государственном заказчике целевой программы проходит уже после разработки проекта целевой программы. Следовательно, не совсем понятно, как можно представить предложения по объемам и источникам финансирования программы в концепции, не обсудив со всеми заинтересованными сторонами.
2. В процессе анализа эффективности использования средств из всех источников участвует лишь государственный заказчик-координатор целевой программы.
Согласно п. 7.1 раздела II Порядка анализ использования средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств внебюджетных источников осуществляет государственный заказчик-координатор целевой программы. Данный анализ позволяет опреде-
лить эффективность использования средств из всех источников и предпринять какие-либо меры с целью своевременного достижения целевых индикаторов, установленных в программе.
3. Часто раздел «Механизм реализации целевой программы» не содержит информации о механизме управления целевой программой, распределении сфер ответственности и механизме взаимодействия государственных заказчиков целевой программы, и поэтому оценить механизм реализации целевой программы на основании данных этого раздела очень сложно. Более того, в данном разделе не содержится никакой информации о взаимодействии государственных заказчиков (государственных заказчиков-координаторов) с бизнесом, а это, на наш взгляд, также является важным аспектом механизма реализации целевой программы. Кроме того, раздел «Механизм реализации программы» не содержит информации о созданных при государственных заказчиках экспертных советах или рабочих группах.
4. В соответствии с пп. «в» п. 10.1 раздела III Порядка мероприятия целевой программы, в том числе укрупненные инвестиционные проекты, требующие дальнейшей расшифровки после утверждения целевой программы по представлению государственного заказчика целевой программы подлежат согласованию в части расходов на капитальные вложения только с Минэкономразвития России. При этом, как показывает практика, в данном случае необходимо согласование и с Минфином России.
5. Мероприятия целевых программ, как правило, не содержат сведений о заинтересованных в реализации каждого мероприятия (укрупненного инвестиционного проекта) организаций или групп населения.
6. Зачастую в представленных на согласование проектах целевых программ включены объекты капитального строительства, не имеющие проектно-сметной документации и, более того, предполагающие финансовое обеспечение подготовки проектно-сметной документации за счет средств федерального бюджета (направляемых из федерального бюджета субсидий).
Вместе с тем в соответствии с пп. «в» п. 10.1 раздела III Порядка субсидии, представляемые предприятиям на реализацию инвестиционных проектов по строительству, реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению объектов капитального строительства государственной собственности Российской Федерации в рамках целевых программ, не могут направляться на финансовое обеспечение подготовки проектной документации, приобретения прав на использование типовой проектной документации, проведения инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства.
Кроме того, в рамках согласования проекта целевой программы Минфин России в целях более детального анализа вынужден запрашивать проектно-сметную документацию по определенным объектам, входящим в состав проекта целевой программы, что затрудняет и затягивает процедуру согласования.
7. После анализа утвержденных федеральных целевых программ можно утверждать о том, что практически ни в одной федеральной целевой программе не содержится обоснование возможности привлечения (помимо средств федерального бюджета) средств внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) для реализации мероприятий целевой программы и описания механизмов привлечения этих средств.
Анализ Порядка разработки целевых программ (раздел VI «Финансовое обеспечение целевых программ») позволил выделить другие недоработки.
В разделе VI Порядка указывается, что государственные заказчики (государственные заказчики-координаторы) целевых программ с учетом хода реализации этих программ в текущем году уточняют объем средств, необходимых для финансирования целевых программ в очередном финансовом
году. При этом при сокращении объемов бюджетного финансирования мероприятий целевой программы по сравнению с предусмотренными утвержденной целевой программой, государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) программы разрабатывает дополнительные меры по привлечению средств внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации мероприятий целевой программы в установленные сроки. В случае если государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) в отчетном году не принял меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий целевой программы за счет средств внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации, Минэкономразвития России с участием Минфина России, Минобрнауки России и Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации подготавливает и вносит в Правительство Российской Федерации предложения о целесообразности дальнейшей реализации отдельных мероприятий программы.
Вместе с тем данные положения на практике совершенно не работают. Как правило, в случае уменьшения бюджетного финансирования отдельных мероприятий государственные заказчики разрабатывают меры по перераспределению средств федерального бюджета с других мероприятий путем внесения изменений в сводную бюджетную роспись с условием возврата этих средств в будущем периоде. Таким образом, такие итерации, так или иначе, приводят к тому, что государственные заказчики в дальнейшем вносят предложения о дополнительном финансировании отдельных мероприятий. При этом государственные заказчики не принимают мер по привлечению полного и своевременного финансирования мероприятий программы, и более того, ни каких мер дисциплинарной ответственности в отношении таких нарушителей не принимается.
Ряд замечаний вызывает и раздел VII «Управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения» Порядка разработки целевых программ. К ним относятся следующие.
1. Далеко не все государственные заказчики программ утверждают положение об управлении реализацией целевой программы. При этом данное правило можно было бы увязать с п. 10 раздела II Порядка в части механизма реализации программы. Таким образом, в разделе, касающемся описания Механизма реализации программы, ссылаться на положение об управлении реализацией программы и представлять его в открытом доступе.
2. Государственные заказчики (государственные заказчики-координаторы) программы поздно представляют на согласование в заинтересованные органы исполнительной власти корректировку программы с учетом выделяемых на реализацию программы финансовых средств. И это, как следствие, вызывает затяжной процесс согласования указанной корректировки.
3. Очень часто нарушается требование Порядка о продлении срока реализации целевой программы, который истекает в текущем году.
Срок реализации программы может продлеваться не более чем на один год. При необходимости продления срока реализации целевой программы более, чем на один год, разрабатывается новая целевая программа.
Кроме того, данным пунктом установлено, что разработка новой целевой программы должна осуществляться на основе новых подходов к решению технологических, финансово-экономических и организационных проблем. Однако, как показывает практика, ни о каких новых подходах в заново разработанных целевых программах речи не идет.
Так, например, постановлением Правительства Российской Федерации № 478 от 9 августа 2006 г. утверждена федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 гг.». В 2013 г. Правительством Сахалинской области была направлены в Правительство Российской Федерации предложения о разработке новой редакции федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Саха-
линская область)». При этом была представлена концепция федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Курильских островов на период до 2025 г.». Данные предложения противоречили по всем параметрам. Предложения о продлении срока реализации целевой программы на один год (с обоснованиями) могут быть представлены только в случае окончания срока реализации целевой программы в текущем году и, более того, при необходимости продления срока ее реализации более, чем на один год, должна быть разработана новая целевая программа. В данном случае не совсем понятно, как можно продлевать срок реализации программы на 10 лет, и тем более представлять данные предложения за два года до окончания программы. Это все говорит только лишь о том, что целевые индикаторы не могут быть достигнуты к окончанию срока реализации программы, а это говорит о неэффективности реализации программы.
Федеральная целевая программа Развития Калининградской области на период до 2015 г., утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации № 866 от 7 декабря 2001 г., также планируется к дальнейшей реализации. Поручением Президента Российской Федерации № Пр-2372 от 5 октября 2013 г. было принято решение о разработке целевой программы. Причем, необходимо отметить, что проект федеральной целевой программы развития Калининградской области был разработан Минрегионом России совместно с Правительством Калининградской области на период с 2014 до 2020 г., то есть действующая программа должна утратить силу в связи с принятием новой. В данном случае также стоит сказать о том, что целевые индикаторы не могут быть достигнуты так, как они были запланированы изначально и это, соответственно, говорит о неэффективности реализации программы.
Аналогичная ситуация и с федеральной целевой программой «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 г.» (далее - ДВИЗ до 2013 г.), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации №480 от 15 апреля 1996 г. Поручением Правительства Российской Федерации было принято решение о ее продлении до 2018 г. Минвосто-кразвития России как государственный заказчик-координатор программы разработало федеральную целевую программу «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока на период до 2018 г.» (далее - ДВИЗ до 2018 г.), которая начала свою реализацию с 1 января 2014 г. Часть объектов, незавершенных в рамках реализации программы ДВИЗ до 2013 г., перешло в программу ДВИЗ до 2018 г. При этом программа ДВИЗ до 2013 г. утратила силу, и в настоящее время постановление Правительства Российской Федерации № 480 от 15 апреля 1996 г. уже утверждает федеральную целевую программу ДВИЗ до 2018 г., в которой нет никакой информации о реализации программы в предыдущих периодах. Таким образом, с юридической точки зрения новая целевая программа была разработана и утверждена, но фактически она опять наполнена объектами переходящими.
Подводя итог анализу нормативной документации, регулирующей порядок разработки и реализации целевых программ и практики их претворения в жизнь, можно сделать следующие предложения по совершенствованию методики и практики.
1. Существующий порядок реализации целевых программ не предусматривает введения ответственности за результаты программ, системы мотивации и критериев оценки деятельности ответственных за реализацию программы органов власти. Средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, во-первых, фактически являются разновидностью дополнительного финансирования текущих функций, выполняемых министерствами и ведомствами, и, во-вторых, эти программы постоянно подвергаются изменениям, что вызвано размытостью целей и результатов программ и недостаточной ответственностью исполнителей за их достижение.
Поэтому мы предлагаем применять меры ответственности за несвоевременное исполнение мероприятий программ, недостижение установленных целевых показателей, изменение сроков реали-
зации программ без обоснования, используя при этом определенные критерии оценки деятельности ответственных исполнителей программы.
2. В рамках анализа порядка разработки и реализации целевых программ мы выяснили, что управляют процессом разработки и реализации целевых программ органы государственной власти. При этом все остальные заинтересованные стороны, которые участвуют в процессе разработки и реализации целевых программ, взаимодействуют с ответственными органами власти.
Кроме того, мы выяснили, что при сокращении объемов бюджетного финансирования мероприятий целевой программы по сравнению с предусмотренными утвержденной целевой программой, государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) программы разрабатывает дополнительные меры по привлечению средств внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Но в процессе анализа хода реализации программы инвесторы и другие заинтересованные стороны не участвуют.
Таким образом, мы предлагаем вовлекать бизнес во все процедуры, связанные с реализацией целевой программы. Это создаст открытость и прозрачность деятельности органов власти в отношении целевой программы и, кроме того, увеличит приток инвестиций, так как инвесторы будут уверены в направлениях расходования своих средств.
3. Проанализировав порядок разработки целевых программ, мы выяснили, что процедуру обсуждения на заседании общественного совета проходит только проект целевой программы.
Вместе с тем считаем необходимым, обсуждать на заседании общественного совета при государственном заказчике-координаторе программы не только разработку программы, но и ход ее реализации, складывающиеся проблемы и сложности в соблюдении сроков, проблемы финансирования и т.д.
4. На примере анализа утвержденных федеральных целевых программ можно сделать вывод о том, что все программы имеют свою специфику формирования. Порядок разработки и реализации целевых программ утвержден, но при этом большая часть его положений не соблюдается. Нет единого формата целевой программы, поэтому часто возникают сложности в процессе анализа и согласования целевой программы заинтересованными органами государственной власти.
Учитывая изложенное, мы предлагаем создать единую методику составления целевых программ с учетом сложившихся трудностей в процессе их формирования и согласования.
Библиографический список
1. Постановление Правительства Российской Федерации № 594 от 26 июня 1995 г. «О реализации федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
