CC BY
17
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2012. № 1
О.В. Михайлова
ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ АЛГОРИТМА
ФОРМИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ СЕТЕЙ
В практике современного государственного управления инициатором создания и модератором сетей является государство. Успешное функционирование сетевой структуры непосредственно зависит от качества ее проектирования, активации и управления. В статье предлагается алгоритм формирования политико-административной сети, позволяющий снизить влияние непредвиденных результатов и последствий, а также избежать новых проблем, связанных с изъянами проектирования и управления сетевой структурой.
Ключевые слова: политическая сеть, сетевая структура, сетевое управление, государственное управление.
Modern practice of public governance presupposes that public institutions initiate and moderate policy networks. Network's success directly depends on the quality of its design, activation and management. The article presents the design phases which ensure to decrease the influence of unexpected outputs and outcomes and avoid new problems of inadequate design and network management.
Key words: policy network, network design, network structure, network management, public governance.
В практике современного государственного управления инициатором создания и модератором сетей является государство. В стремлении снизить затраты, повысить качество оказываемых услуг, найти инновационные решения для сложных слабоструктурированных проблем оно формирует партнерские отношения с бизнесом и организациями некоммерческого сектора. Однако эффективные сети, позволяющие решить поставленные перед ними задачи, не появляются сами собой, они требуют тщательного проектирования — от правильной постановки цели до оценки ее эффективности. Качество проектирования предопределяет успех/провал сети. Государство может создать и поддерживать долгосрочное функционирование политической сети, определив базовые этапы ее проектирования:
1) определение целей создания сети;
2) выбор ресурсов для формирования сети;
Михайлова Ольга Владимировна — кандидат политических наук, доцент кафедры политического анализа факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова; e-mail: olgamv00@gmail.com
3) активация сети;
4) выбор конфигурации и способа интеграции сети;
5) создание и поддержание каналов коммуникации между участниками;
6) распределение рисков между участниками;
7) разработка системы мониторинга функционирования сети;
8) оценка эффективности сетевого взаимодействия.
Определение целей создания политической сети. Проектирование сети начинается с постановки ключевого вопроса и правильного на него ответа: каких политических и административных целей стремится достичь государственное ведомство, выбирая между иерархической, рыночной и сетевой формой управления сеть. Иными словами, ядро сети составляют четко сформулированное предназначение и ценности государственного ведомства, определяющие ее намерения и границы предполагаемых действий. Несмотря на простоту и очевидность данного постулата, в реальной практике государственного управления чиновники следуют иной логике: анализируют перечень задач, решаемых ведомством, определяют, с какими из них ведомство справляется хуже всего, и передают их на аутсорсинг или инициируют формирование сети. Однако при этом игнорируется оценка целесообразности решения тех или иных задач с привлечением сетевых структур. Очевидно, что чиновники прекрасно владеют традиционными для иерархической формы управления навыками и умениями, в то время как сетевая форма управления требует от них пересмотра привычных управленческих инструментов, внедрения новых моделей поведения, что не всегда является возможным. В итоге сетевые структуры нередко оказываются неэффективным только потому, что чиновники не имеют четкого представления о возможностях и ограничениях сетевой формы управления, делегируя сетям задачи, для решения которых они не предназначены, а также не обладают необходимым уровнем профессиональной компетенции, позволяющей использовать релевантные инструменты для управления сетью.
Любое государственное ведомство создает общественное благо, имеет миссию, на достижение которой ориентирована вся его деятельность. Сетевая форма управления может продемонстрировать свою эффективность только в том случае, если она используется не для решения локальных задач, а для достижения миссии ведомства. В зависимости от ответа на вопрос о целях деятельности чиновника можно определить наиболее эффективную форму управления. Например, мэр Вашингтона Энтони Вильямс, вступив в должность в конце 1990-х гг., столкнулся с серьезной проблемой — крайне низкими показателями качества оказания медицинских услуг и неэффективностью управления центральной городской
больницей, являющейся осевым медицинским учреждением города1. Вместо ответа на вопрос, каким образом можно стабилизировать деятельность городской больницы, Вильямс поставил вопрос иным образом: «Моя работа состоит в том, чтобы обеспечить управление общественной больницей или в том, чтобы обеспечить максимально высокое качество оказания медицинских услуг в городе?» Мэр города выбрал для себя миссию по повышению качества медицинских услуг, что позволило ему предпринять радикальные меры по банкротству основного крупного поставщика медицинских услуг и созданию сети небольших, ранее изолированных друг от друга частных клиник, совместно обеспечивших существенно более высокий уровень оказания услуг в сфере здравоохранения. Со всей очевидностью данный пример свидетельствует о том, что использование сетевых структур в практике государственного управления требует от чиновника готовности к принятию радикальных, рискованных решений, нетрадиционного для процедурной формы управления мышления и поведения. В свою очередь это становится возможным при условии, что целью создания сетевой структуры является не узкая административная задача, а важное общественное благо, производимое государственным ведомством.
Цели создания сети должны быть одновременно четкими и гибкими, делая возможным сотрудничество, с одной стороны, и не обременяя партнеров излишней детализацией процедур, с другой. И главное будущие участники сети должны одинаково понимать и разделять эти цели. Постановка реальных целей становится возможной при условии налаживания механизмов обратной связи со всеми заинтересованными группами, выявляя посредством совместного обсуждения возможности и ограничения первоначально спроектированных целей.
Выбор ресурсов для формирования сети. Организация функционирования сетевой структуры более сложный процесс, чем приватизация услуги или передача ее на аутсорсинг, так как предполагает объединение многих участников, чья совместная деятельность призвана повысить качество оказания государственных услуг. Для менеджера сети ключевой задачей является не составление четкого запроса для частной компании на выполнение того или иного вида деятельности, не стремление повысить производительность труда сотрудников, а поиск способов привлечь и аккумулировать необходимые ресурсы для реализации миссии ведомства.
Финансовые ресурсы представляют собой самый простой, но не всегда эффективный способ формирования партнерских отношений,
1 Goldsmith S., Eggers W. Governing by Networks. The New Shape of the Public Sector. D.C., 2004.
потому что возможности государства распределять денежные средства через гранты и контракты способствуют лишь временному объединению, актуализируя исключительно утилитарную мотивацию потенциальных участников альянса.
Политическая риторика может оказаться более эффективным, чем финансовые ресурсы, инструментом объединения партнеров для достижения общей цели. Политики в своих публичных выступлениях артикулируют идеи, ценности, конкретные задачи, требующие совместного решения, а также прямые призывы к совместному действию, обращаясь к максимально широкой аудитории потенциально заинтересованных групп.
В качестве эффективной стратегии объединения заинтересованных участников можно рассматривать формирование менеджером сети общего коммуникативного пространства, вовлекая в него широкий спектр организаций, чей профессиональный специализированный взгляд на проблему станет неоценимым вкладом в общую дискуссию и поиск стратегий решения проблемы. Например, некоммерческие организации имеют большой запас знаний и опыта в решении острых социальных проблем, однако не имеют достаточного объема ресурсов для их распространения и доступа к процессу разработки государственных решений для реализации своих интересов.
Сетевое взаимодействие требует со стороны государственного ведомства обеспечить инфраструктуру взаимодействия, так как успех сети определяется прежде всего силой связей между участниками. На современном этапе прочные связи не могут быть установлены без использования баз данных, позволяющих аккумулировать данные от всех участников, оперативно распространять между ними информацию, а также цифровых и мультимедийных средств связи, предоставляющих высокую скорость передачи информации, оперативность реагирования на ситуацию, а также общение на расстоянии в режиме реального времени. Традиционные средства связи (почта, телефон) не удовлетворяют требованиям сетевого управления. Например в США с начала 2000-х гг. функционируют специальные электронные платформы для обмена данными между всеми уровнями власти и внешними контрагентами.
Властные полномочия государства продолжают оставаться действенным ресурсом для конструирования сети. Однако использование этого ресурса связано не с принуждением к объединению, а с созданием коммуникативных узлов в сети. Например, для координации взаимодействия государство может вводить в качестве одного из участников сети наблюдательный орган, наделяя его полномочиями по согласованию интересов, генерированию новых точек взаимодействия.
Активация сети является ключевым этапом проектирования, представляющим процесс идентификации партнеров и стейкхол-деров для будущей сети. Выбор правильных партнеров — важнейшая предпосылка для успеха дальнейшего функционирования сети, ее независимости и защищенности от воздействия агентов, имеющих противоположные, конфликтные цели, а также необходимое условие для корректной разработки и реализации государственной стратегии в целом. Поскольку, по замечанию П. Купера, сеть настолько сильна, насколько силен ее самый слабый элемент2, это заставляет проектировщика сети относиться к определению круга потенциальных участников крайне тщательно и критично.
Выбор партнеров сети связан с определением дефицитных для государства видов активов, находящихся в распоряжении других акторов, которые могут быть эффективно использованы в целях достижения поставленных задач. Для проектировщика сети крайне важно привлечь таких участников, которые, будучи объединенными, смогут создать более позитивный результат, чем государство, действующее самостоятельно.
Критерии оценки партнеров непосредственно зависят от решаемых задач. Так, если требуется обеспечить оказание высокотехнологичной услуги, то рационально привлекать лучших в данном секторе поставщиков. Если задача состоит в решении социальных проблем (например снижение подростковой преступности), то партнеры прежде всего должны разделять единую систему ценностей. Несмотря на специфику каждой задачи, все же можно сформулировать три универсальных критерия, помогающих государству определить наиболее подходящих для создаваемой сетевой структуры партнеров.
1. Культурная совместимость, обеспечивающая длительность и бесконфликтность партнерских отношений.
2. Функциональные возможности, определяющие основной угол зрения для оценки потенциального партнера, так как государство при создании сети ищет новые, недоступные ему технологии, опыт, знания, позволяющие ему повышать качество оказания услуг. Соответственно проектировщика сети при оценке функциональных возможностей партнера должны интересовать три показателя:
1) издержки. Может ли потенциальный партнер обеспечить выполнение конкретного вида деятельности с меньшими, по сравнению с текущим уровнем, затратами;
2) наличие специализированного опыта и знаний, представляющих для государства не меньшую, чем финансовые затраты, ценность;
2 Cooper P. J. Governing by Contract: Challenges and Opportunities for Public Managers. Washington, 2003.
3) финансовая состоятельность. Партнеры должны быть финансово устойчивы, иметь запасы прочности для выдерживания рыночных стрессов, кризисов;
4) возможность принять на себя отдельные риски, связанные с сетевым взимодействием.
Близость к потребителю услуги. Государство нередко ориентируется на работу с конкретными категориями населения, объединенными по территориальному, конфессиональному, этническому, возрастному и другим признакам. В данном случае проектировщику сети необходимо выбирать в качестве партнеров организации, для которых данная категория населения является целевой аудиторией. Именно такие организации обладают всей полнотой информации о специфике группы, могут предвидеть ее реакции и пользуются авторитетом, что крайне важно для легитимации будущих решений.
Выбор конфигурации и способа интеграции сети. Конфигурацию сети предопределяют приоритеты сетевого взаимодействия, среди которых:
1) цели сети (оказание услуги, распространение информации, строительство объектов);
2) продолжительность партнерских отношений (краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные);
3) объем находящихся в распоряжении государства ресурсов;
4) ориентация на гибкость структуры или соблюдение принципа подотчетности населению.
К наиболее широко распространенным в практике государственного управления конфигурациям, позволяющим реализовать различные приоритеты государства, относятся контрактные сети, сети поставщиков и специализированные сети, однако ими не исчерпывается спектр возможных взаимосвязей на основе использования различных координирующих инструментов.
1. Контрактные сети, образующие вертикальные и горизонтальные связи между участниками на основе четко прописанных обязательств. В качестве заказчика по контракту выступает государство, услуги, предоставляемые по соглашению контрагентами, оплачиваются из государственных средств. Данная конфигурация сети используется во многих сферах управления (здравоохранение, социальная защита и пр.), обеспечивая высокий уровень оказания государственных услуг, соблюдение принципа подотчетности, длительность отношений между партнерами. Вместе с тем в условиях дефицита финансовых средств использование этой конфигурации сети становится невозможным.
2. Сети поставщиков, формирующиеся для производства и поставки для государства сложных товаров и объектов инфраструктуры (потребители, транспортные системы и пр.). Участниками этих
сетей являются коммерческие структуры, специализирующиеся на производстве или сборке отдельных элементов таких товаров. Использование такой сетевой конфигурации ограничено отраслями, требующими использования технологичного оборудования для реализации функций государства (оборона, транспорт). Позитивный эффект от формирования сетей поставщиков очевиден как для государства, получающего в свое распоряжение современные технологии, так и для бизнеса, мотивированного к сотрудничеству, которое приносит ему прибыль, и поиску и развитию инноваций.
3. Специализированные сети для решения конкретной задачи, активируемые в ответ на конкретную, как правило, непредвиденную кризисную ситуацию (инфекции, катастрофы). В такой конфигурации сети служат для решения краткосрочных задач, обеспечивают максимальную гибкость и оперативность решения задач.
Независимо от вида конфигурации при формировании сети проектировщику необходимо предусмотреть эффективную и легитимную для всех участников структуру, обеспечивающую интеграцию сети, координацию деятельности ее стэйкхолдеров, решение возникающих проблем и противоречий, гарантирующую стабильное функционирование альянса. Такая структура — ядро сети, единственный актор, имеющий прямые и опосредованные связи со всеми участниками взаимодействия, поэтому ее создание должно проходить в атмосфере сотрудничества, обмена мнениями, сближения позиций участников, что позволит заложить основу для создания доверительных отношений между ними.
Определению адекватного способа интеграции сети будут способствовать ответы на следующие вопросы:
1. Существуют ли в распоряжении государства необходимые и достаточные ресурсы, позволяющие осуществлять координацию сети?
2. Существуют ли необходимые ресурсы для координации сети вне государственного сектора?
3. Насколько пристальное внимание государство должно уделить управлению сетью?
4. Какая интегративная стратегия наилучшим образом обеспечивает политическую подотчетность?
5. Требуется ли государству содействие в активации сети?
6. Существует ли возможность обеспечить дальнейшее функционирование сети в случае неэффективности негосударственного актора в роли интегратора?
В итоге для дальнейшего проектирования сети может быть выбрана одна из трех стратегий.
1. Государственное ведомство самостоятельно выступает в роли интегратора, возложив на себя обязанности по управлению повсе-
дневными интеракциями и коммуникативными потоками. Преимущество такой стратегии в беспристрастности государства при выборе партнеров и в урегулировании конфликтных ситуаций между ними, а также в возможности оперативно задействовать властные полномочия в случае кризиса или непредвиденных ситуаций. Однако в любой стране существуют законодательные ограничения на возможности государственных ведомств вести переговоры и регулировать деятельность других акторов. Немаловажен и тот факт, что, как правило, государственные институты не располагают необходимым уровнем компетенции и знаний для координации участников сетевой структуры. Для государственного чиновника управление конкретной сетью не является единственной повседневной задачей, а лишь одной из многих функций, что предопределяет дефицит не только компетенции, но и времени.
2. Делегирование функции ключевому участнику сети. Эта стратегия получила наибольшее распространение при реализации крупномасштабных проектов, требующих от интегратора наличия управленческих навыков, умений и опыта, специализированных знаний и временных ресурсов. Участник-интегратор является стэйкхолдером сети, заинтересованной стороной в продвижении своего видения вариантов стратегии, что предопределяет ощутимую политическую составляющую принимаемых им решений.
3. Приглашение менеджера сети. В отличие от ключевого участника сети сторонний менеджер не вовлечен в процесс достижения поставленной цели, не имеет никакой заинтересованности в результатах сетевого взаимодействия. Его задача — действовать по поручению государственного ведомства в целях обеспечения эффективного функционирования сетевой структуры и стабилизации совместной деятельности ее участников. Благодаря передаче полномочий по администрированию сети менеджеру государство получает возможность сосредоточить основное внимание на политических вопросах ее деятельности. Кроме того, внешняя организация более свободна и независима от политических интересов участников сети, а также не имеет собственных устремлений в продвижении альтернативных вариантов решений или технологий в процессе оказания услуги. Однако можно говорить и об усложнении управления, потому что, во-первых, добавляется промежуточное звено между государством и целевой аудиторией, во-вторых, привлекая внешнюю организацию, государство принимает ряд рисков, связанных с возможной неэффективностью ее управленческой деятельности.
В случае выбора стратегии интеграции сетевой структуры без непосредственного участия государства это не означает, что оно
полностью исключается из управления ею. Оно должно продолжать играть ключевую роль для защиты ключевой цели и ценностей сети, следить за соблюдением принципов равного доступа к оказываемой сетью услуге, справедливости, финансовой и политической ответственности, стабильности, соблюдения интересов граждан.
Создание и поддержание каналов коммуникации между участниками сети. Для успешного функционирования сети недостаточно идентифицировать и мотивировать к сотрудничеству заинтересованные в совместном решении конкретной задачи группы. Пристальное внимание при проектировании сети должно быть уделено созданию и воспроизводству каналов коммуникации между участниками, без которых сетевая структура обречена на провал. Потоки обмена ресурсами в сетях организуются принципиально иным образом, нежели в иерархических структурах, так как участники связаны между собой не статусными зависимостями, а необходимостью совместно использования ресурсов. В данном случае следует понимать, что функционирование сети невозможно без привлечения современных технологий обмена информацией. Они обеспечивают скорость и оперативность передачи данных, а соответственно и оперативность принятия решений, а также прозрачность деятельности сетевых участников, получающих возможность посредством работы с информационными базами данных и без ограничений интегратора обозревать реальную работу партнеров, получать необходимые отчеты и отслеживать ключевые показатели. Таким образом, одна из приоритетных задача интегратора сети — обеспечить всем участникам сетевой структуры равный беспрепятственный доступ к цифровым и мультимедийным каналам обмена информацией.
Успешное функционирование каналов коммуникации невозможно без создания атмосферы доверия между партнерами, которые, только доверяя друг другу, будут обмениваться дефицитными ресурсами и технологиями. Вместе с тем формирование таких отношений между участниками сети — нетривиальная задача, потому что нередко предполагается создание доверия между участниками, являющимися внутри сети носителями альтернативных решений или вне сети конкурентами, что заставляет их с особой тщательностью подходить к охране своих ноу-хау, опасаясь за свои позиции на рынке вне сетевого взаимодействия. Прежде чем ставить перед собой задачу по включению в сеть участников-конкурентов интегратор должен принять во внимание факторы, предопределяющие перспективы сотрудничества между ними. К факторам, препятствующим сотрудничеству между конкурирующими участниками, относятся:
• выполнение одинаковых функций в сети;
• область сотрудничества в сети связана с ключевыми бизнес интересами каждого участника;
• межличностная конкуренция или неприятие между представителями компаний—участниц сети;
• один из участников использует эксклюзивную запатентованную технологию или метод организации работы;
• наличие закрытой информации, которая, будучи раскрытой, может быть использована в ущерб интересам одного из участников.
Формирование доверительных отношений требует от интегратора сети внимательного изучения специфики каждого участника и применения технологий, наилучшим образом подходящих для конкретного целевого назначения.
Распределение рисков между участниками. В сетевой структуре предусматривается распределение различных видов рисков между ключевыми участниками. Точнее говоря, государство, выступая инициатором создания сети, предполагает перенести части рисков на частный и некоммерческий сектора как партнеров. При этом важнейшая задача государства — правильно определить виды и объемы рисков, которые могут быть переложены на бизнес и НКО, так как в противном случае несбалансированность в распределении рисков между участниками приведет к неизбежном проблемам в осуществлении общей задачи, вплоть до провала всей сетевой структуры.
В работе с частными компаниями государство предпочитает переложить на них финансовые риски, предлагая систему стимулов и штрафов, обеспечивающую не только оперативное выполнение подрядных работ, но и экономию государственных средств. Д. Розенбаум описывает позитивный опыт использования такой стратегии на примере плана, подготовленного Департаментом транспорта шт. Калифорния, по ликвидации последствий разрушительного землетрясения 1994 г. в Санта-Монике. Департамент заключил договор с дорожной компанией на восстановление автомобильной трассы и предложил в качестве стимулирующей меры бонус за досрочное завершение ремонтных работ в размере 200 000 долл. за каждый день, оставшийся до истечения срока контракта, а также штрафные санкции в случае задержки в сдаче работ — 200 000 долл. за каждый день просрочки. Итогом использования финансовых стимулов стало восстановление трассы менее чем за два месяца вместо предусмотренных шести, компания организовала круглосуточные посменные работы, в которых были задействованы более 400 рабочих ежедневно, что позволило ей получить бонусы в размере 13,8 млн долл. Бюджет штата, несмотря на выплату бонусов, сэкономил средства в размере 74 млн долл.3
3 Rosenbaum D. Fast Quake Recovery Redeemed State Transportation Department // Engineering News Record. 1995. 16 Jan.
Вместе с тем стратегия государства по переносу рисков на своих партнеров должна соотноситься с возможностями участников управлять этими рисками, а также они должны быть осведомлены об их масштабах. В случае формирования сети преимущественно или полностью из некоммерческих организаций государственное ведомство должно четко понимать, что переносить финансовые риски на них крайне опасно. Так, ошибочной можно назвать попытку государства полностью переложить оказание различных видов социальных на некоммерческие организации, так как это неизбежно приведет к резкому падению качества услуг, росту затрат и неэффективному расходованию средств бюджета. Это объясняется прежде всего отсутствием у НКО опыта в организации финансовых потоков и менеджменте сложных сетевых структур, отвечающих за оказание услуг. Их социальная направленность, как не парадоксально, является серьезным препятствием на пути повышения качества их оказания и оптимального расходования средств, так как они готовы оказать помощь любому обращающемуся к ним, хотя это может оказаться необоснованно с точки зрения существующих критериев и ограничений. В итоге пострадает прежде всего само государство, перенести ответственность на НКО у него не получится, ведь оказание услуг у граждан ассоциируется только с государством, а избираемые им стратегии аутсорсинга или образования сетевых структур находятся вне сферы их понимания.
Таким образом, государство должно ориентироваться не на максимальное снижение своих рисков и перенос их на партнеров, а на нахождение баланса, обеспечивающего достижение целей без ущерба и потерь для партнеров, граждан и самого государства. В идеале, принимая решение о распределении рисков между партнерами, государству следует руководствоваться следующими критериями.
1. Наличие у участника сети опыта и ресурсов для управления тем или иным видом риска. Переносить риски можно только на партнеров, способных обеспечить максимальный контроль над ними при обязательной максимизации общественного блага. Финансовые риски следует разделять лишь частично и не с некоммерческими организациями, а с ключевыми стейкхолдерами или интегратором сети.
2. Инновационные возможности участника сети. В случае если организация использует инновационные технологии в оказании той или иной услуги, она должна возлагать на себя и большую ответственность за результаты.
3. Степень контроля государством сети. Чем ниже уровень контроля над деятельностью сети со стороны государства, тем меньше рисков оно должно на себя принимать и наоборот.
4. Издержки разделения рисков. Если затраты на принятие риска участником сети выше, чем общая выгода для государства, то риск не должен перекладываться на участника сети.
Таким образом, в случае грамотной разработки программы распределения рисков между государством и частным и некоммерческим секторами повышается вероятность устойчивого и стабильного функционирования сети, оптимального расходования ресурсов даже в ситуациях непредвиденных изменений условий и ее параметров.
Разработка системы мониторинга функционирования сети. Мониторинг сети — одна из наиболее сложных задач, требующая предельной ясности в понимании специфики функционирования сетевых структур. Сеть может неопределенно долго достигать поставленных целей, состав ее участников может меняться в соответствии с ресурсными потребностями, вклад каждого участка в достижение общей цели различен и сложно объективно определить причины наступления тех или иных эффектов и последствий действий.
Современные технологии обработки и передачи данных, безусловно, облегчают организацию мониторинга сети, и технологически развитые государства активно внедряют их на всех уровнях власти, что позволяет департаментам контролировать деятельность внешних контрагентов. Например, в США социальные работники широко используют разнообразные цифровые технологии сбора данных (GPS, интернет-отчеты, видеосвязь и пр.) об усыновленных детях, с помощью которых ежедневно отслеживается их местоположение и качество жизни в приемной семье.
И все же государственные ведомства крайне редко уделяют достаточно внимания мониторингу деятельности партнеров по сети, полагаясь на то, что переданная на аутсорсинг отдельная услуга или функция автоматически выпадает из сферы его внимания. Более того, переданные на аутсорсинг функции и услуги еще реже рассматриваются как составные элементы общей миссии ведомства, как взаимосвязанные друг с другом. Если же рассматривать координацию и управление переданными на аутсорсинг функциями и услугами как сеть взаимосвязанных действий, то уместно использование подхода, подобного управлению инвестиционными портфелями. Неиспользование технологии портфельного мониторинга с высокой вероятностью может привести государственное ведомство к заключению избыточных, конфликтующих друг с другом контрактов, формированию неоптимальной сетевой структуры, не способной обеспечить достижение государственных целей.
Портфельный мониторинг сетевой структуры включает в себя три важнейших направления деятельности.
1. Оптимизация портфеля контрактов, подразумевающая периодическую ревизию всех заключенных договоров на предмет их соответствия основным целям государственного ведомства, отсутствия дублирования, издержек и результатов, что позволяет оценить качество партнерских отношений и сделать выводы о дальнейших их перспективах. Безусловное преимущество проведения такой контрольной процедуры — возможность сэкономить и оптимизировать расходование бюджетных средств. Показателем в этом смысле является пример офиса Департамента образования США по оказанию национальной студенческой помощи, ежегодно заключающего контракты с различными поставщиками на 450 млн долл., передавшего на аутсорсинг более 82% своего бюджета, однако долгое время не предпринимавшего усилий по координации созданной сети. Вновь пришедший директор Терри Шоу, проведя масштабную инвентаризацию заключенных контрактов, выявила, что система крайне фрагментирована. Оптимизация системы выдачи и обслуживания федеральных студенческих займов позволила ежегодно экономить до 100 млн долл. Вместе с тем следует признать, что подобный подход в государственном секторе скорее исключение, чем правило.
2. Минимизация риска зависимости. Набор функций и услуг, передаваемых государственным ведомством своим сетевым партнерам, зависит от преследуемых им целей. Однако получаемые им преимущества не должны приводить к формированию зависимости ведомства от сетевой структуры. Например, если стратегической целью ведомства является выполнение исключительно политических функций, оно может передать все нестратегические функции крупным внешним партнерам на аутсорсинг, но тем самым оно повышает риск зависимости. В случае непредвиденных негативных действий со стороны партнеров ведомство сталкивается с серьезнейшими проблемами выполнения обязательств и терпит финансовые потери. Один из способов хеджирования этого риска — диверсификация контрагентов, что позволит создать конкурентную среду, при необходимости обеспечить замену, повысить качество уже существующих взаимодействий с партнерами.
3. Оптимизация и рационализация портфеля. Любое успешное партнерство требует инвестиций от его участников, и отдача от этих вложений предопределяет готовность актора к вступлению в такие взаимоотношения. Однако государство чаще предпочитает не проводить замену посредственно работающего контрагента, опасаясь более негативных последствий. Для оптимального функционирования сетевой структуры такая стратегия абсолютно не приемлема. Государственное ведомство должно следить за тем, чтобы деятельность участников сети соответствовала установленным им стандартам, в противном случае прекращать взаимоотношения,
иначе это крайне негативно скажется на функционировании всей структуры. Периодически необходимо реструктурировать портфель, включая в сеть новых партнеров, подтверждая контракты с участниками, зарекомендовавшими себя, и прекращая с теми из них, чья деятельность более не соответствует общей стратегии. В итоге такая стратегия позволит поддерживать сетевую структуру в соответствии с требованиями времени и текущей ситуации, сохраняя уровень оказания услуг на высоком уровне.
Правильно спланированная и разработанная система мониторинга с использованием технологий портфельного менеджмента позволит разработчикам сети обеспечить следующие безусловные преимущества:
1) создать условия для сокращения затрат;
2) гармонизировать процедуры взаимодействия между участниками;
3) сэкономить на эффекте масштаба;
4) улучшить организационный дизайн;
5) обеспечить гибкость и адаптивность сетевой структуры;
6) снизить стоимость государственных закупок;
7) усилить контроль за функционированием сети;
8) обеспечить оперативное реагирование государства на изменение приоритетов в функционировании сети;
9) создать базу для эффективного пересмотра контрактов и договоренностей между участниками.
Оценка эффективности сетевого взаимодействия. На современном этапе политические сети являются вполне привычным и широко распространенным механизмом оказания услуг и разработки государственной политики, связанной с решением комплексных социально-политических проблем. В то же время малоизученным остается вопрос оценки эффективности этого механизма: действительно ли политические сети обеспечивают их участникам и клиентам достижение поставленных целей и оказание желаемых услуг на должном уровне, действительно ли они позволяют наилучшим способом аккумулировать и распределять дефицитные ресурсы. Как ни странно, но объяснение отсутствия научных работ по данной проблематике кроется в закрепившейся безапелляционной позиции апологетов сетевой теории относительно того, что группы взаимозависимых акторов, объединяющих усилия и ресурсы, более эффективны в сфере решения комплексных, слабоструктурированных проблем, чем отдельные организации, опирающиеся исключительно на свои ресурсные возможности. Логика, лежащая в основе этого утверждения, весьма последовательна и убедительна, так как исходит из положений теории игр, в соответствии с которой кооперация позволяет достичь участникам более предпочти-44
тельных, чем конкуренция, результатов. Более того, сети, особенно сформированные для оказания услуг (например, в сфере здравоохранения, экологии или образования), состоят из некоммерческих и государственных структур, у которых, в отличие от коммерческих структур, мотив получения максимальной прибыли отсутствует, а превалирует ориентация на решение конкретной проблемы в условиях нехватки ресурсов, что составляет прочную основу для коллективного действия. В такой ситуации сети наилучшим образом обеспечивают оказание услуг при сохранении организационной автономии включенных участников.
Оценка эффективности политических сетей сопряжена с серьезными трудности, по сравнению с сетями, формируемыми негосударственными частными компаниями. Для частных сетей финансовые показатели являются универсальными критериями определения эффективности, в целях их улучшения компании стремятся включаться в сетевое взаимодействие. В итоге с ростом прибыли организации удовлетворяются интересы основных заинтересованных групп (работников, акционеров). В государственном секторе потребности заинтересованных групп более разнообразны и более политизированы.
Традиционные методы, используемые для оценки эффективности деятельности организаций, неприменимы для оценки сетевых структур в силу объективных трудностей, связанных со спецификой сетевого взаимодействия. Так, наиболее часто используемым методом является оценка эффективности через показатель «затраты — результат» — достижение поставленных целей и задач при оптимальном распределении ресурсов. Однако для сетей данный показатель не может быть вычислен по следующим причинам:
1) сетевое взаимодействие предполагает не только материальные, но и нематериальные результаты (общее понимание проблемы, общие ценности, улучшение координации между участниками и пр.);
2) невозможно оценить реальные затраты, вложенные в полученный результат, так как они распределены между различными участниками, каждый из которых вкладывает различный объем ресурсов, которые также могут быть как материальными (капитал), так и нематериальными (авторитет, легитимность, властные полномочия);
3) сетевые структуры аккумулируют необходимые ресурсы, однако этот процесс нередко сопряжен с высокими транзакцион-ными издержками, что увеличивает, а не уменьшает затраты.
Таким образом, отсутствие экономической конкуренции между участниками сети исключает применение рыночных критериев эффективности. Сети основаны на политических механизмах координации, предполагающих асимметричное распределение властного
ресурса, и обеспечивающих поддержание связей между участниками, предотвращающих ситуации, при которых одни участники выигрывают, а другие остаются в проигрыше.
Использование метода оценки эффективности, исходя из достижения поставленных целей, также сталкивается с принципиальной проблемой: цели функционирования сети не определены заранее, они вырабатываются в процессе переговоров, сближения часто конкурирующих между собой позиций участников. В итоге для максимального соблюдения интересов различных участников сети цели формулируются размыто и нечетко, оставляя возможность для их корректировки в процессе взаимодействия. В то же время отмеченная специфика целеполагания является несомненным достоинством политических сетей, так как в процессе согласования и сближения интересов формулируется широкий спектр целей, максимально полно и точно описывающих проблемную область, что в итоге может иметь большее значение, чем решение конкретной задачи.
Метод оценки степени удовлетворенности ключевых конституэнтов организации исходит из положения о том, что ориентация на потребности потребителя обеспечивает эффективность деятельности организации и благоприятствует не только клиентам, но и другим заинтересованным группам — поставщиками, сотрудникам, акционерам и пр. Касательно сетевого взаимодействия следует заметить, что каждый из включенных в него участников имеет свои заинтересованные группы, на мнение которых необходимо ориентироваться при принятии решений, и критерии оценки удовлетворенности которых будут различными. Если коммерческая организация вынуждена принимать во внимание интересы потребителей, то государственные организации принимают во внимание интересы налогоплательщиков и политиков, нередко в ущерб качеству оказания услуг клиентам. Иными словами, в сети группы конституэнтов фрагментированы, разнородны, по-разному оценивают успехи и провалы взаимодействия и выдвигают нередко несовместимые требования.
Предложенный алгоритм действий, призванный обеспечить последовательное проектирование жизнеспособной и эффективной сетевой структуры, не позволит достичь поставленных целей при отсутствии у государственных служащих ориентации именно на сетевое, а не бюрократическое или рыночное взаимодействие. Иными словами, успех инновационной формы государственного управления — сетевой — возможен при условии увеличения числа государственных управленцев нового поколения, работающих на среднем уровне бюрократической иерархии, обладающих знаниями, умениями и навыками, позволяющими осуществлять управленче-
ские функции не в рамках классической процедурной системы, а системы, не предполагающей использование авторитарных методов координации.
Список литературы
Goldsmith S, Eggers W. Governing by Networks. The New Shape of the Public Sector. D.C., 2004.
Cooper P. J. Governing by Contract: Challenges and Opportunities for Public Managers. Washington, 2003.
Rosenbaum D. Fast Quake Recovery Redeemed State Transportation Department // Engineering News Record. 1995. 16 Jan.
Marsh D., Rhodes R.F. W. Policy Networks in British Government. Oxford, 1992.
Maynz R. Governing Failure and the Problem of Govarnability: Some Comments on a Theoretical Paradigm // Modern Governance / Ed. by J. Kooiman. L., 1993.
Koppenjan J., Klijn E.-H. Managing Uncertainties in Networks: A Network Approach to Problem Solving and Decision-making. L.; Routledge, 2004.
