CC BY
30
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2013. № 1
О.В. Михайлова
ГОСУДАРСТВО В ПОИСКАХ
НОВОЙ МОДЕЛИ УПРАВЛЕНИЯ
Современные социально-политические и экономические условия ставят вопрос о необходимости поиска новой управленческой модели, решающей задачу обеспечения адаптивной эффективности государства и его институтов. В статье предлагается типология государств, по критерию найденного ими компромисса между стремлением к стабильности и необходимостью изменений, анализируются перспективы сетевой модели управления государством, представляющей собой многоакторное взаимодействие, основанное на ресурсных обменах.
Ключевые слова. Адаптивная эффективность, сетевое управление, государственно-частное партнерство, институты.
Modern social, political and economic conditions raise the issue of searching for a new governance model. This model must solve the problem of adaptive effectiveness of the state and its institutions. In the article the author presents state's typology basing on the compromise between institutional stability and necessity to change. Besides, the author estimates the perspectives of network governance model as interactions between many actors (including government) on the basis of resource exchanges.
Key words. Adaptive effectiveness, network governance, public-private partnership, institutions.
В последние годы в современной научной литературе была поставлена принципиально важная проблема, предопределившая современное развитие политологических исследований: изменение властных и управленческих возможностей государства и его институтов в условиях роста неопределенности и непредсказуемости результатов и последствий государственной политики в различных областях. Усложнение условий, в которых государство вынуждено осуществлять свою деятельность, реализуя базовые функции, вызвано процессами глобализации, ускорением технологического развития, появлением и обострением глобальных проблем, оказывающих непосредственное воздействие на качество жизни человека и внешнеполитическую стабильность
Михайлова Ольга Владимировна — кандидат политических наук, доцент кафедры политического анализа факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова; e-mail: [email protected]
(изменение климата, распространение сложно поддающихся излечению болезней). В социальной среде благодаря многочисленным технологическим инновациям ускоряются взаимодействия и мультиплицируются связи между людьми, что позволяет исследователям говорить о «компрессии временных интервалов».
Адекватный ответ на эти вызовы требует от государства не просто инвестиций ресурсов, которыми оно не располагает в полном объеме, а поиска новых управленческих парадигм, соответствующих ожиданиям не только государственных институтов, но и негосударственных акторов, ставших полноправными партнерами государства в решении ключевых для него задач. Новая парадигма управления должна обеспечивать высокую степень адаптации государства в условиях неопределенности и необходимости решения комплексных задач.
Адаптивные возможности государства зависят от результата поиска политического соотношения между стремлением к порядку и предсказуемости и стремлением к изменениям и развитию. Государство неизменно разрешает противоречие между стабилизирующей функцией институтов и возможностями экспериментировать, воспринимать новую информацию и знания, использовать инновационные механизмы и технологии в разработке и реализации государственной политики в изменяющихся условиях. Политический компромисс между стабильностью и изменчивостью зависит от значительного числа факторов, индивидуальных для каждого конкретного государства, исходя из специфики политико-административной системы, влияния неинституциональных детерминант (политическая культура), объема располагаемых ресурсов.
Стабильность политической системы достигается благодаря взаимодополняющей деятельности формальных и неформальных институтов, в совокупности с механизмами принуждения создающих ограничительные рамки для организации взаимодействий между организациями, группами и индивидами. Существование институтов объясняется необходимостью снижения, во-первых, неопределенности путем установления устойчивой, но при этом необязательно эффективной структуры взаимодействия между людьми, во-вторых, транзакционных издержек. Под транзакционными издержками понимаются любые потери, возникающие в результате неэффективных совместных решений, заключенных договоров, созданных структур. Это издержки обмена, а не производства товаров или оказания услуг, которые никогда не равны нулю1.
1 Williamson O. Hierarchies, Markets and Power in the Economy: An Economic Perspective // Industrial and Corporate Change. P. 21—49.
Принимаемые политические и административные решения в полной мере зависят от располагаемой ответственным за них лицом информации, а также способов ее обработки и интерпретации. В случае если лицо, принимающее решение, обладало бы всей полнотой информации, то транзакционные издержки были бы сведены к нулю, и оно всегда бы делало правильный выбор из множества альтернатив. Иными словами, лицо, принимающее решение, всегда бы располагало моделями, отражающими реальное положение вещей. Однако на практике политические акторы действуют в условиях неполноты информации и обрабатывают ее, исходя из существующих ментальных конструкций, что в итоге может приводить к принятию неэффективного решения. Институты позволяют снизить неопределенность, направляя политических акторов, выступая в роли навигаторов в вопросах разработки и реализации политического курса, сокращая затраты на поиск информации.
Вместе с тем институциональную структуру государства нельзя назвать совершенной, так как в ней обязательно будут сосуществовать как институты, снижающие транзакционные издержки и оптимизирующие взаимодействия, так и институты, повышающие издержки, вводящие, например, излишние барьеры взаимодействия. Соотношение эффективных и неэффективных институциональных ограничений предопределяет характер функционирования политической системы. Если институты гарантируют четкие, непротиворечивые, стабильные правила взаимодействия с наименьшими издержками для акторов, то они будут определять модель поведения акторов. Если же действующие институты накладывают излишнее число ограничений на поведение акторов, тем с большей вероятностью акторы будут обращаться к неформальным практикам взаимодействия, формируя самоподдерживающие контакты, минующие государство. Показательным является пример, приведенный Д. Нортом, в связи с рассмотрением специфики функционирования экономических акторов в развивающихся странах. «Фирмы создаются для того, чтобы воспользоваться выгодными возможностями, которые зависят от существующего набора ограничений. При наличии слабо защищенных прав собственности, недостаточного претворения законов в жизнь, наличия барьеров для вхождения, монополистических ограничений фирмы, стремящиеся к максимизации прибыли, склонны избирать краткосрочную стратегию и эксплуатировать небольшой основной капитал, а также сохранять малые размеры. Самыми выгодными занятиями становятся торговля, перераспределение или операции на черном
рынке. Крупные фирмы с большим основным капиталом могут существовать только под покровительством правительства, пользуясь субсидиями и тарифной защитой и выплачивая обществу определенную компенсацию. Такое сочетание вряд ли может способствовать эффективности производства»2.
Р. Коуз в свою очередь объяснил причины роста крупных бюрократических структур: чем выше транзакционные издержки на выполнение той или иной функции, тем выше вероятность того, что организация будет выполнять их самостоятельно, не привлекая внешних контрагентов3. Приняв решение выполнять широкий круг функций самостоятельно, организация неизбежно формирует иерархические массивные организационные структуры. В начале XXI в., благодаря распространению Интернет, доступ к информации существенно упростился и облегчил взаимодействие между партнерами. Современные цифровые технологии позволяют участникам взаимодействия значительно сокращать транзакционные издержки, что стимулирует развитие партнерских отношений, практик аутсорсинга, так как с точки зрения затрат они становятся более эффективными.
Институты, претендуя на снижение неопределенности во взаимодействии акторов, реализующие стремление государства к порядку и предсказуемости, могут быть подвержены постепенным трансформациям с целью адаптации к изменяющимся социально-экономическим и политическим условиям. Готовность государства к самооценке через анализ текущей политики в различных областях, открытость новым технологиям и методам управ -ления, новым видам институциональных конфигураций, получению знаний отражает уровень его адаптивной эффективности, касающейся правил, формирующих направления его развития во времени. В этом суть ее принципиального отличия от эффективности распределения ресурсов, предполагающей возможность достижения стандартного неоклассического критерия Парето, при котором признается право на все изменения, не приносящие дополнительного вреда.
В условиях неопределенности и непредсказуемости готовность государства экспериментировать, рисковать, двигаться по пути «проб и ошибок» становится важнейшим фактором дальнейшего успешного развития. Адаптивная эффективность связана со стремлением государства к обучению и приобрете-
2 Норт ДИнституты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997. С. 92.
3 См.: Коуз Р. Фирма, рынок и право. М., 2007.
нию знаний, проявлению различных видов творческой деятельности и расширению «узких мест», препятствующих развитию. Соответственно, она во многом зависит от качества действующей системы образования в стране и информационной инфраструктуры: наличия независимых университетов, научно-исследовательских центров, коммуникативных площадок для общественных и политических дебатов, независимых СМИ и пр. Более того, подобная активность требует больших ресурсных затрат (финансовых, интеллектуальных, информационных), что делает ее недоступной для государств, не обладающих ими в надлежащем количестве и качестве. Возможность достижения адаптивной эффективности зависит от сложившейся институциональной структуры, от наличия/отсутствия в ней стимулов к развитию, постепенным преобразованиям, извлечению уроков из ошибок и неудач, готовности рисковать и задействовать ресурсы для экспериментов.
Итак, государство испытывает два противостоящих стремления: к стабильности и изменчивости, компромиссное соотношение между которыми можно рассматривать в качестве критерия типологизации, позволяющего выделить четыре типа государств (табл. 1).
Таблица 1
Типы государств по характеру соотношения стабильности и изменчивости
СТАБИЛЬНОСТЬ
л
Т
и о ВЫСОКАЯ НИЗКАЯ
м
я
я ВЫСОКАЯ устойчивый тип неустойчивый тип
н
М Я НИЗКАЯ жесткий тип гибкий тип
Жесткий тип. Государство ориентируется на обеспечение максимально возможного уровня стабильности при дефиците гибкости в условиях динамично изменяющихся социально-политических и экономических обстоятельств. Данный тип государства можно охарактеризовать как этатистское, моноцентрическое, доминирующее над всеми остальными негосударственными субъектами, в котором на высоком уровне развиты координация и кооперация между участниками политического взаимодействия. Вместе с тем изменения в таком государстве проходят
медленно, инкрементально во многом из-за неразвитости каналов коммуникации с внешним окружением, что сужает пространство для эксперимента с новыми политико-управленческими практиками.
Устойчивый тип. Государство объединяет высокую степень упорядоченности системы и высокий уровень гибкости. Этот тип наиболее близок к идеалу, так как создает условия как для стабилизации взаимодействий, так и для проведения долгосрочных трансформаций и неожиданных изменений. Иными словами, институциональная жесткость в данном случае не препятствует необходимому процессу изменений.
Неустойчивый тип. Для государства характерна низкая степень как институциализации, так и готовности к проведению изменений. Данный тип испытывает сложности с аккумулированием финансового капитала, информации, знаний в силу чрезмерно высокого уровня транзакционных издержек, что не позволяет ему адаптироваться к новым условиям, порождает «шоковый эффект» и препятствует коллективному действию. Типичным примером могут служить развивающиеся страны, в которых плохо работают или не работают вовсе политические институты, не защищены права собственности, господствует сырьевая экономика и процветает коррупция, компенсирующая отсутствие институтов.
Гибкий тип. Государства данного типа характеризуются наличием условий, обеспечивающих высокую степень готовности к изменениям, новаторству в политико-административной деятельности (наличие системы мониторинга изменений, необходимых ресурсов, обратной связи, ориентации на обучение). Однако при этом они испытывают затруднения с трансформацией результатов изменений в объекты порядка и стабильности. Изменения, привносящие новые практики и технологии властвования и управления не имеют институциональной основы, являются стремительными, обратимыми, но в то же время крайне важными для долгосрочного развития. Показательными примерами такого типа государств служат Великобритания и Голландия, внедрившие практику оказания социальных услуг населению посредством организации сплоченных, сложных сетей, включающих в свой состав государственные ведомства, добровольческие и бизнес организации. В результате такая политика породила парадокс: изменения осуществляются на основе горизонтальных взаимодействий независимых множественных акторов, стремящихся максимизировать узкогрупповую выгоду посредством взаимной координации.
Выделение различных типов государств, исходя из сложившегося соотношения между стабильностью и изменчивостью, не дает однозначного ответа на вопрос об их адаптивных способностях, так как выраженная ориентация на изменения, готовность воспринимать и инкорпорировать новые практики является необходимым, но недостаточным условием для их проявления. Следует принимать во внимание ограниченную определенными параметрами область, в рамках которой каждый из выделенных типов государства достигает максимального уровня адаптивности.
Область адаптивности задается двумя параметрами: скоростью изменений и предсказуемостью наступления последствий изменений. По скорости изменения подразделяются на длительные (демографические изменения, загрязнение окружающей среды) и стремительные (экономические кризисы, природные бедствия). Предсказать последствия изменений можно с высокой степенью вероятности (конституционные реформы в стабильных демократиях) либо низкой (социально-политический эффект климатических изменений).
Устойчивый тип демонстрирует, что одинаково успешно может справляться со всеми видами изменений, независимо от скорости их наступления и степени предсказуемости последствий: как с длительными и предсказуемыми, так и со стремительными и непредсказуемыми. В противоположность ему неустойчивый тип государства в силу отсутствия возможностей создания институциональной основы для проведения изменений может адаптироваться при условии, если изменения сведены к минимуму или максимально длительны и предсказуемы.
Жесткий тип предполагает наличие контроля государственных акторов над процессами принятия и реализации решений, что порождает закономерные проблемы, связанные с закрытостью, непрозрачностью, информационным дефицитом, недостоверностью и неточностью информации, отсутствием мотивации к изменениям, ограниченным числом альтернатив при принятии решений, низкой осведомленностью акторов. Соответственно область адаптивности будет охватывать длительные и предсказуемые изменения, так как жесткость институтов препятствует реорганизации норм и правил взаимодействия.
Область адаптивности гибкого типа государства, опирающегося на сетевые технологии управления, основанные на неформальной кооперации заинтересованных субъектов, которые в комбинации с высоким уровнем диверсификации акторов и возможностей для постоянных взаимодействий, ограничена стремительными и непредсказуемыми измениями. Сети считаются
проводниками изменений благодаря тому, что обеспечивают гибкую, многоакторную, многоуровневую, многоотраслевую координацию, аккумулирование ресурсов без опоры на централизованное руководство для преодоления неизвестности и непредсказуемости социально-политической и экономической сфер, а также институциональное разнообразие и множество альтернатив решения проблем.
Вместе с тем возможности сетей даже в стремительно изменяющихся и непредсказуемых условиях ограничены пространственной локализацией ее участников. Причина состоит в том, что сети опираются на социальную координацию, а не на формальные институты и иерархическую власть. Соответственно их эффективность зависит от интенсивных постоянных контактов между участниками и возможности наличия разделяемого всеми участниками понимания проблемы, обеспечиваемого географической близостью и ограничением числа акторов. Более того, адаптивные возможности сетей резко сокращаются в условиях масштабных изменений, предполагающих пересечение различных сфер, так как достичь за ограниченный период времени взаимопонимания между большим числом акторов невозможно при отсутствии предыдущего опыта взаимодействия. Отдельно следует отметить, что действенность социальных санкций в отношении включенных в сети акторов существенно ограничена, по сравнению с возможностями принудительных мер, на которые опираются государственные институты.
Практика демонстрирует, что государство объективно запаздывает в реагировании на политические и социально-экономические вызовы, реализуя в основном жесткие малоэффективные стратегии управления изменениями. В свою очередь негосударственные акторы (коммерческие, добровольческие организации) являются новаторами, предлагая высоко адаптивные, но рискованные стратегии в решении возникающих проблем. Принимая во внимание данный факт, государство все чаще и масштабнее обращается к частному сектору для компенсации сокращающихся управленческих способностей по реализации своих функций, особенно в сфере оказания услуг. Комбинация управленческих систем позволяет повысить адаптивную эффективность государства, защитив жизненно необходимые ресурсы государства и обеспечив ожидаемый гражданами уровень производства общественных благ.
Под государственно-частным партнерством традиционно понимается относительно длительное взаимодействие между государственными и негосударственными акторами, в рамках
которого они совместно реализуют приоритетные государственные задачи, разделяя между собой функции, риски, затраты и ресурсы. В данном случае необходимо провести различие между формами партнерства, возникающими между государством и бизнесом, зависящими от двух принципиально важных параметров: какая из сторон берет на себя выполнение функции и какая из сторон несет ответственность за качество ее выполнения (табл. 2).
Таблица наглядно демонстрирует, что вынесение государственных функций на аутсорсинг предполагает передачу выполнения отдельных нестратегических функций и управленческих полномочий негосударственным акторам, однако вся полнота ответственности за качество реализации функции остается за государством. В случае добровольной помощи со стороны организаций частного сектора, все полномочия, связанные с принятием основных решений и их реализацией, признаются за организацией-донором. Однако данные формы взаимодействия дают позитивный эффект в краткосрочной перспективе. В долгосрочной перспективе выделяется тип взаимоотношений, описываемый через категорию «партнерство». Партнерство между государственными и негосударственными акторами ориентировано на повышение эффективности государственной деятельности и обеспечение гибкости процесса достижения поставленных целей и задач. Однако партнерство сопряжено с усилением размытости сфер ответственности каждой из сторон и сложностью координации усилий в долгосрочной перспективе.
Принимая во внимание тот факт, что партнерские отношения между государством и частным сектором предполагают взаимовыгодное и долгосрочное взаимодействие, с необходимым разделением ответственности и рисков, необходимо отдельно остановиться на рассмотрении мотивов подобного типа взаимоотношений. Безусловное преимущество частного сектора
Таблица 2
Формы взаимодействия государства и бизнеса
состоит в возможности содействовать государству в процессе производства общественных благ и оказании услуг по следующим направлениям.
Ресурсы. Наиболее очевидное объяснение мотивации развития партнерских отношений между государством и бизнесом — дефицит государственных ресурсов или неспособность их мобилизовать. В распоряжении частного сектора находятся не только финансы, но и интеллектуальный капитал, технологические know-how.
Производительность. Частный сектор имеет преимущества в производительности, так как, ориентируясь на получение прибыли, экономит на эффекте масштаба и стремится к обеспечению конкурентного преимущества и повышению качества работы, без которых может утратить позиции на рынке и обанкротиться. Во многом именно преимущества в производительности являются серьезным основанием для передачи бизнесу части функций и развития партнерских отношений. Государство имеет возможность использовать преимущества частного сектора, ограничиваясь аутсорсингом, но при условии, что оно может четко сформулировать цели и требования перед поставщиком и предоставить ему свободу действий в их реализации. Однако отнюдь не всегда государство может детально и точно описать свои цели, оно никогда не сможет соревноваться в качестве прогнозов развития различных ситуаций с частными компаниями, работающими в различных областях. В таком случае государство сможет достичь цели более эффективно, если предоставит частным компаниям некоторую свободу действий, не только в выборе средств, но и при постановке четких задач. Таким образом, государство переходит от простого делегирования функции к партнерству, проводится граница между «свободой действий при выборе средств» и «свободой действий при постановке задач».
Информация. Даже если ресурсы государства и производительность не ниже, чем в частном секторе, привлечение частного сектора для совместных проектов оправдано, когда оно не имеет возможности приобрести информацию, необходимую для выполнения возлагаемых на него функций и обязательств. Например, информация о наиболее эффективных способах снижения уровня загрязнения окружающей среды или современных технологиях обучения персонала и повышения производительности труда не может быть куплена у той или иной частной организации за деньги, а может быть усвоена в процессе длительного взаимодействия в рамках совместных проектов.
Легитимность. Обращение к содействию частного сектора в реализации общественно значимых проектов способствует
повышению уровня доверия к нему со стороны граждан, формирует и закрепляет практики, основанные на доверии.
Государственно-частное партнерство, ориентируясь на целенаправленные и долгосрочные отношения между акторами, принципиальным образом изменяет формы и методы отношений государства с частными компаниями, вводя их в сферу публичной политики. Иными словами, частная компания, участвуя в реализации проектов совместно с государством, функционирует как политический субъект, реализующий не только частный, но и общественный интерес4. Наиболее заметную роль партнерство приобретает в продвижении социально значимых инициатив как на национальном, так и на глобальном уровнях, что постепенно побуждает бизнес к развитию социальных инвестиций и формированию такого феномена как корпоративное гражданство, понимаемое «как модель ответственного общественного поведения компании, нацеленного на ее включение в системное взаимодействие с другими социальными институтами для совместного участия в осуществлении стратегий развития»5. Частные компании в своей деятельности, направленной на извлечение прибыли, стремятся к повышению репутации в глазах общественности. В этом процессе государство играет роль медиатора отношений, стремящегося, используя в основном косвенные методы воздействия, повышать уровень социальной ответственности бизнес-структур.
Вместе с тем практика государственно-частного партнерства несет в себе серьезные риски для государства — «агентские потери», связанные с тем, что частные компании не всегда могут выполнять возложенные на них государством функции ожидаемым образом, что объясняется рядом обстоятельств.
Размытый контроль. В отличие от простой формы контракт -ного найма, государственно-частное партнерство предполагает использование методов косвенного управления, существенно снижающих монополию государства на определение миссии и распределение средств, а также угрожает возможностью утраты контроля над реализацией проекта.
Высокие расходы. В случае некорректной оценки производственных преимуществ частной компании, транзакционных издержек, ошибочного выбора партнерской организации, которая лишь эксплуатирует государство и вытягивает из него ресурсы,
4 Osborne S.P. Public-Private Partnership. Theory and Practice in International Perspective. L.; N.Y., 2000.
5 Перегудов С.П., Семененко И.С. Корпоративное гражданство: концепции, мировая практика и российские реалии. М., 2008. С. 52.
расходы на реализацию совместного проекта окажутся существенно выше, чем изначально предполагалось, а результаты искажены.
Потеря репутации. Большинство форм государственно-частного партнерства несут как для государства, так и для бизнеса риск утраты репутации в результате некорректного или незаконного поведения партнера. Так, например, имиджу США повредила ситуация, связанная с насильственными действиями по отношению к иракским заключенным в тюрьме Абу Грейб, находившейся на обслуживании у частных подрядчиков6.
Ограничение возможностей. В отдельных случаях возврат к прямому государственному регулированию может быть затруднен или невозможен. Чем в большей степени государство становится зависимо от производственных мощностей и иных ресурсов частного сектора, тем в меньшей степени оно самостоятельно в переговорах.
Широкое распространение и популярность государственно-частного партнерства как эффективного механизма, позволяющего повысить управляемость государства в условиях нелинейных и непредсказуемых политических и социально-экономических процессов, формирует представление о современном государстве как теряющем могущество, политическую силу, доминирующие позиции по отношению к негосударственным субъектам. Однако следует заметить, что утверждения о снижающейся роли государства в современном обществе преувеличены, так как, несмотря на дефицит ресурсов, позволяющих ему самостоятельно обеспечивать адаптивность системы, только оно располагает властным ресурсом, недоступным другим акторам, и только ему оказывается под силу согласовывать конфликтные интересы, используя этот ресурс. Более того, управленческие возможности негосударственных акторов могут быть существенно ограничены в сфере содействия государству в реализации им функций по оказанию услуг.
В этой связи целесообразно соотнести управленческие возможности государства и частного сектора с целью получения ответа на вопрос, при каких условиях роль и значение государственных институтов остаются неизменно доминирующими, при каких они создают негативные эффекты, а при каких уступают в эффективности частному сектору (табл. 3)7.
6 Cushman J.N. Private Company Finds No Evidence Its Interrogator Took Part in Abuse // New York Times. 2004. 13 Aug.
7 Knill C, Lehmkuhl D. Private Actors and the State: Internationalization and Changing Patterns of Governance // Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions. 2002. Vol. 15. N 1. P. 41—63.
Таблица 3
Типы констелляций управленческих способностей государственных и негосударственных институтов
Управленческие способности
государственных акторов
НИЗКАЯ ВЫСОКАЯ
НИЗКАЯ «препятствующее» «вмешивающееся»
регулирование регулирование
ВЫСОКАЯ частное саморегулирование управляемое саморегулирование
«Вмешивающееся» регулирование представляет собой классическую констелляцию, отраженную в теории общественного блага: ограниченные управленческие возможности частных акторов компенсируются государственной интервенцией. Данная модель не исключает участия негосударственных акторов в процессе оказания услуг, однако вся полнота ответственности возлагается на государство, что позволяет ему самостоятельно, единолично определять содержание общественных благ и институциональных форм их предоставления.
Крупномасштабные административные реформы, проводившиеся во многих демократических государствах, продемонстрировали, что интервенционистская политика и иерархическое управление не обеспечивают ожидаемого гражданами качества оказываемых услуг. В итоге оказание услуг было возложено на рынок, а роль государства была сведена к определению правил взаимодействия для частных акторов в реализации социальных запросов населения. В результате дерегулирования экономи-ки,приватизации части государственных функций изменилась функциональная роль государственной интервенции. Государство больше не оказывает услуги, а разрешает их оказывать негосударственному сектору. Парадоксально, но эти изменения не снизили степень иерархичности государства, как это изначально ожидалось.
Управляемое саморегулирование становится результатом наличия у обоих типов акторов высоких управленческие способностей, что исключает государственную интервенцию, предполагая опору на кооперацию между государственными и негосударст-
венными институтами. Взаимодействия между ними могут быть организованы различным образом: частные акторы принимают участие в разработке и реализации государственной политики, им могут быть переданы отдельные нестратегические функции, совместно с государственными акторами ими разрабатываются рамки и правила взаимодействия. И все же, несмотря на партнерский характер отношений между акторами, ответственность за оказание услуг продолжает нести государство в силу его легитимности, относительной прозрачности и понятности его деятельности. Государство продолжает играть активную роль благодаря конституционно закрепленным полномочиям по распоряжению властным ресурсом. Только государство может оказывать поддержку частным акторам, стимулировать интеграцию организаций по обеспечению общественного интереса (финансовая помощь, передача функций, отказ от прямого и потенциально менее эффективного вмешательства). Кроме того в любой момент государство может задействовать традиционные механизмы иерархического регулирования для преодоления возникающих управленческих ошибок и провалов. Данный факт позволил исследователям говорить о том, что государственно-частное партнерство действует в тени иерархии8.
Частное саморегулирование. В двух ранее описанных констелляциях государство имеет возможность компенсировать ошибки и провалы частного регулирования с помощью интервенции. В рамках данной модели это оказывается невозможным, так как оказание услуг в полной мере зависит от управленческих способностей частных акторов, а управленческий вклад государства зависит от активности первых. Иными словами, констелляция не позволяет государству проводить прямую интервенцию в деятельность негосударственных акторов, а также самостоятельно производить общественные блага, но при этом может обеспечить дополнительный косвенный управленческий вклад. Например, государственные институты могут повысить легитимность частного управления, официально признавая его результаты9, выступая в роли медиатора или модератора при наличии конфликта интересов, стимулируя коммуникацию и координацию между различными акторами. Анализ современной политической практики продемонстрировал, что в отдельных случаях ассоциации могут отодвинуть на второй план государство и его институты,
8 Cm.: Weiss L. The Myth of the Powerless State: Governing the Economy in a Global Era. Cambridge, U.K. 1998.
9 Cm.: Ronit K., Schneider V. Global Governance through Private Organizations // Governance. 1999. P. 243—266.
что свидетельствует о наличии картельных тенденций, препятствующих конкуренции.
«Препятствующее» регулирование. В рассмотренных трех констелляциях высокий уровень государственных и частных управленческих способностей создает в большей или меньшей степени предпочтительные условия для производства общественных благ. Ситуация принципиальным образом изменяется, когда управленческие способности обоих типов акторов низкие. Государство оказывается неспособным компенсировать низкий управленческий потенциал негосударственных структур при оказании ими услуг. Оно также не может содействовать производству общественных благ с помощью интервенционалистской политики, а также не в состоянии создавать необходимые условия для эффективного функционирования негосударственных акторов. Однако это не означает, что данная констелляция предполагает отсутствие управленческого воздействия государства. Государство продолжает опираться на свои возможности властвования через аппарат принуждения, препятствуя тем самым частной активности, может нарушить, затруднить их деятельность, создавать негативные внешние эффекты.
Получившее распространение в 1980-х гг. понимание государственного управления как управления в форме «governance» призвано продемонстрировать все возрастающее усложнение взаимоотношений между государственными и негосударственными акторами, способными благодаря объединению ресурсов и усилий в решении актуальных и наиболее острых социально-экономических и политических проблем обеспечить адаптивную эффективность государства в условиях нестабильности и непредсказуемости среды. Возможности для реализации такой формы управления открывают два типа констелляций: частное саморегулирование и управляемое саморегулирование.
При условии действия констелляции, делающей возможной частное саморегулирование, управление в форме «governance» трактуется как реакция на снижение роли государства в пользу комбинаций акторов из негосударственных секторов (бизнес, НКО), находящих взаимовыгодные способы управления коллективным интересом. Свое смысловое выражение данный подход получил в широко используемом словосочетании «управление без государства» («governance without government»), применимом для описания:
1) деятельности самоорганизующихся сообществ, коммун, образующихся без помощи государства, эффективно управляющих общими ресурсами, предотвращая их истощение, ориен-
тированных на поиск консенсуса при принятии решений, межличностное доверие и неформальный социальный контроль10;
2) взаимодействия национальные государств на уровне международный организаций, представляющих собой форму управления, исключающую иерархию и принуждение, открывая возможности для добровольного сотрудничества стран, формируя и поддерживая механизмы для совместного решения актуальных задач и преодоления общих проблем, создавая условия для стабильного и поступательного мирового развития11.
При условии действия констелляции, предполагающей управляемое саморегулирование, «governance» понимается как «управление с государством» («governance with government»), т.е. как взаимозависимость между государственными и негосударственными акторами, но при условии, что государство сохраняет активную роль среди многих и несет ответственность перед обществом12. Вместе с тем вертикально организованная система ответственности в государстве должна соотноситься с необходимостью усиливать свои управленческие возможности горизонтальными контактами. При таком подходе процессы по определению проблемы, обязанности по разработке и реализации отдельных решений не происходят в рамках одного ведомства. Для этого формируются коалиции, альянсы, союзы, сети, расширяющие границы взаимодействия между отдельными ведомствами, между государством и обществом.
Представляется, что подобное понимание управления в форме «governance» наиболее точно и реалистично отражает сущность взаимоотношений между государством и обществом, потому что высокая управленческая эффективность негосударственных акторов в решении коллективных проблем не отменяет монополии государства на использование принудительных мер, не лишает и не сокращает его властныгх полномочий, даже при условии сокращения масштаба государственного сектора за счет приватизации нестратегических функций. Скорее, происходит процесс
10 Cm.: Ostrom E. Governing in Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge, 1990; Rhodes R.A.W. The New Governance: Governing Without Government // Political Studies. 1996. Vol. 44; Peters G., Pierre J. Governance, Accountability and Democratic Legitimacy // Governance and Democracy: Comparing National, European and International Experience. L., 2006.
11 Cm.: Rosenau J.N. Change, Complexity and Governance in Globalizing Space // Debating Governance: Authority, Steering, and Democracy. Oxford, 2000; Holden B. Global Democracy: Key Debates. L.; N.Y., 2000.
12 Cm.: Klijn E.-H., Koppenjan J.F.M. Network Management and Decision Making in Networks: A Multi-Actor Approach to Governance. Paper presented to the Third International Research Symposium on Public Management (IRSPM III), Aston University Business School, Birmingham: UK, 1999. 25—6 March.
его адаптации к изменяющимся условиям среды, выбор наиболее оптимальной и стратегически оправданной логики взаимодействия со своими контрагентами, предполагающей инкорпорирование их в политическое пространство с целью преодоления кризисных, угрожающих стабильности государства ситуаций, однако насколько долго государство будет придерживаться данной стратегии, с достоверностью определить нельзя.
Например стремление государства к поддержанию демократичности правления и обеспечению легитимности за счет удовлетворения все более широкого спектра запросов со стороны общества привело к неизбежному противоречию между логикой капиталистического накопления и возрастающими социальными требованиями13. В 1970-е гг. Э. Кинг и Р. Роуз обозначили проблему «правительственной перегрузки», обращая внимание на тот факт, что государству становится все сложнее функционировать в силу расширения круга предъявляемых к нему обществом требований. Причина «перегрузки» кроется в стремлении отдельных политиков и политических партий выдвигать в ходе политической борьбы за завоевание и удержание власти как можно больше социально востребованных, но не всегда реализуемых обещаний. Преодоление кризиса становится возможным с помощью изменения идеологических приоритетов государства и отказа от модели «большого правительства»14.
Э. Кинг акцентировал внимание на двух основных опасностях для дальнейшего развития государства: формирование «поколения чрезмерных ожиданий» и «подрывающий эффект», связанный с активной деятельностью групп интересов по продвижению своих целей15. Реакцией на обострившиеся проблемы в сфере государственного управления стала серия реформ, предпринятых большинством индустриально развитых стран, ориентированных на изменение роли государства, механизмов взаимодействия между государственными институтами, усиление элементов корпоративного и рыночного управления в государственном секторе, расширение возможностей негосударственных структур для участия в процессе разработки и реализации государственной политики.
Обозначенные проблемы и открывающиеся перспективы повышения эффективности государственного управления, переоценка роли государства в обществе привели к трансформации модели управления — от ригидной к более гибкой. Подтверж-
13 Cm.: Habermas. J. Legitimating Crisis. L., 1973.
14 Rose R. Challenge to Governance: Studies of Overloaded Politics. L., 1980.
15 Cm.: King A. Overload: Problems of Governing in the 1970s // Political Studies. 1975. Vol. 23. P. 284-296.
дением тому, что действительно происходит смена управленческих парадигм не в теории, а в практике, является тот факт, что ориентировочно в один период времени в большинстве экономически развитых стран проводится серия административных реформ по поразительно сходным сценариям. Реформы, безусловно, имели страновую специфику, но стали прямым ответом на недостатки государственного управления, основанного на традиционной (классической) модели, подвергавшейся массированной критике за низкую производительность, повседневные утомительные для граждан ограничения, громоздкость системы, неприятных в общении чиновников, низкий уровень оказания услуг и коррупцию.
Список литературы
Коуз Р. Фирма, рынок и право. М., 2007.
Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997.
Перегудов С.П., Семененко И.С. Корпоративное гражданство: концепции, мировая практика и российские реалии. М., 2008.
Cushman J.N. Private Company Finds No Evidence Its Interrogator Took Part in Abuse // New York Times. 2004. 13 Aug.
Holden B. Global Democracy: Key Debates. L.; N.Y., 2000.
Klijn E.-H, Koppenjan J.F.M. Network Management and Decision Making in Networks: A Multi-Actor Approach to Governance. Paper presented to the Third International Research Symposium on Public Management (IRSPM III), Aston University Business School, Birmingham: UK, 1999. 25—6 March.
Knill C, Lehmkuhl D. Private Actors and the State: Internationalization and Changing Patterns of Governance // Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions. 2002. Vol. 15. N 1.
Osborne S.P. Public-Private Partnership. Theory and Practice in International Perspective. L.; N.Y., 2000.
Petеrs G, Pierre J. Governance, Accountability and Democratic Legitimacy Governance and Democracy: Comparing National, European and International Experience. L., 2006.
Ronit K, Schneider V. Global Governance through Private Organizations // Governance. 1999.
Rosenau J.N. Change, Complexity and Governance in Globalizing Space // Debating Governance: Authority, Steering, and Democracy. Oxford, 2000.
Weiss L. The Myth of the Powerless State: Governing the Economy in a Global Era. Cambridge, U.K. 1998.
Williamson O. Hierarchies, Markets and Power in the Economy: An Economic Perspective // Industrial and Corporate Change.
