CC BY
11
УДК 342.9
Ю. В. ПОМОГАЛОВА
начальник кафедры уголовно-процессуальных и административно-правовых дисциплин ФКОУ ВО Воронежский институт ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент, полковник внутренней службы
Воронеж
YULIUA V. POMOGALOVA
Head of the Criminal Procedure and Administrative Law Disciplines Department of VRI of the FPS of Russia, Candidate of Law, Аssociate Professor, Colonel of Internal Service
Voronezh
Проблемы процессуального регулирования участия учреждений Ф и органов уголовно-исполнительной системы -Российской Федерации в административном
судопроизводстве
Problems of procedural regulation of the participation of institutions and bodies of the penal correction system in administrative proceedings
Аннотация. Автором исследуются содержание административного судопроизводства, а также процессуальные особенности, возникающие при возбуждении дел об административных правонарушениях. Проведен анализ судебной практики в части осуществления ад-министративно-юрисдикционных полномочий должностных лиц УИС. Автором предложено внести изменения в действующий КоАП РФ для совершенствования процессуального оформления изъятия вещей и предметов.
Ключевые слова: административное судопроизводство, административное правонарушение, протокол, извещение, изъятие.
Annotation. The author examines the content of administrative proceedings, as well as the procedural peculiarities arising from the initiation of cases of administrative offenses. The analysis of judicial practice in the implementation of administrative and jurisdictional powers of officials of the penitentiary system. The author proposed to make changes to the current Code of Administrative Offenses of the Russian Federation to improve the procedural clearance of seizure of things and objects.
Key words: administrative proceedings, administrative offense, act, notice, seizure.
16
[email protected] www.or.fsin.su
Правосудие всегда осуществляется посредством судопроизводства в установленной законом процессуальной форме. Административное судопроизводство, выступающее одной из форм отправления судебной власти, прямо указано в статье 118 Конституции Российской Федерации [1].
В научной литературе до сих пор отсутствует единая точка зрения по вопросу понятия «административное судопроизводство» и его соотношения с определением «производство по делам об административных правонарушениях» [2].
Между тем Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает производство по делам об административных правонарушениях в качестве административного судопроизводства, поскольку порядок рассмотрения судом определенных дел выступает судопроизводством, даже невзирая на то, что те же правила являются основой деятельности органов исполнительной власти [3].
Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [4] (далее - КоАП РФ) характеризуется динамичностью, поскольку ежегодно происходит его изменение и дополнение новыми нормативными положениями (за 17 лет - более 4 800 изменений). Принятие Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, опубликованной 10.06.2019 на сайте Правительства Российской Федерации [5], призвано обеспечить ясность и согласованность норм будущего кодекса и свидетельствует о необходимости кардинального пересмотра многих административ-но-юрисдикционных институтов, необходимости правовой защищенности новых общественных отношений, стабилизации правового обеспечения порядка назначе-
ния и исполнения административных наказаний.
Единообразное исполнение управомо-ченными субъектами правовых предписаний КоАП РФ способствует законному и обоснованному вынесению постановлений по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем администра-тивно-юрисдикционные полномочия, осуществляемые, в частности, должностными лицами пенитенциарных учреждений, не всегда соответствуют нормативным положениям.
Анализ судебной практики свидетельствует о том, что сотрудниками уголовно-исполнительной системы Российской Федерации (УИС) допускаются нарушения при оформлении материалов по делам об административных правонарушениях. Так, в процессе реализации административного судопроизводства выявляются факты неверного толкования норм права, неполного представления судье материалов либо вообще их отсутствия по делам об административных правонарушениях, непринятия во внимание правовой определенности в применении норм КоАП РФ, установленной высшей судебной инстанцией при возбуждении должностными лицами исправительных учреждений производства по делам об административных правонарушениях.
К примеру, при описании сотрудником УИС в протоколе об административном правонарушении события правонарушения указано: «Л.В.В. пронес запрещенный законом предмет - сотовый телефон со встроенной сим-картой - на режимную территорию ФКУ СИЗО-2 УФСИН России по Хабаровскому краю» [6], что не соответствует объективной стороне административного правонарушения, изложенной в фабуле статьи 19.12 КоАП РФ, в связи с чем мировым судьей было выне-
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 2/2020
17
сено определение о возвращении протокола об административном правонарушении с материалами дела для устранения недостатков.
Процессуальные нарушения, допускаемые по вине сотрудников УИС при составлении административных материалов, препятствуют принятию дела к производству мировым судьей либо привлечению лица, совершившего административное правонарушение, к ответственности.
Некорректное применение админи-стративно-деликтного законодательства сотрудниками УИС также связано с имеющимися в КоАП РФ «бланкетностью» диспозиций правовых норм и оценочными понятиями, не обладающими достаточно четким содержанием, отсутствием ведомственного нормативно-правового регулирования, конкретизирующего ад-министративно-юрисдикционные полномочия сотрудников УИС, наличием межотраслевой природы применяемых ими мер принуждения. Данные обстоятельства оказывают большое влияние на логику юридической техники и необходимость изменения административно-юрисдик-ционного законодательства.
В рамках производства по делам об административных правонарушениях сотрудники УИС часто выявляют факты передачи (попытки передачи) запрещенных предметов осужденным, отбывающим наказание в виде лишения свободы, путем переброса, с помощью квадрокоп-теров, размещения в тайниках и других способов. При этом сотрудниками исправительных учреждений фиксация места правонарушения оформляется рапортом, который не является процессуальным документом, поэтому вопрос его принятия в качестве средства доказывания остается дискуссионным. В связи с чем считаем
необоснованным, что составление протокола осмотра места совершения административного правонарушения применяется ограниченно: лишь в прямо указанных КоАП РФ случаях (статья 12.24 и часть вторая статьи 12.30).
Необходимой мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в данных ситуациях выступает изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения. Часть пятая статьи 27.10 КоАП РФ устанавливает обязательность процессуального закрепления применения изъятия путем составления протокола об изъятии вещей и документов либо внесения соответствующей записи об изъятии в протокол о доставлении, в протокол осмотра места совершения административного правонарушения или в протокол об административном задержании. Однако в некоторых случаях сотрудники учреждений УИС вместо оформления протокола изъятия необоснованно составляют иные акты в рамках производства по делам об административных правонарушениях, оценку которых впоследствии осуществляет суд. Например, 16.11.2016 в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении Е., привлекаемой по статье 19.12 КоАП РФ, судом был исследован акт изъятия у нее запрещенных предметов - сим-карты, которую она попыталась передать осужденному, отбывающему наказание в ФКУ ИК-5 УФСИН России по Самарской области [7].
Согласно части шестой статьи 27.10 КоАП РФ протокол об изъятии вещей и документов должен содержать сведения о виде и реквизитах изъятых документов, о количестве, об иных идентификационных признаках изъятых вещей. При
18
[email protected] www.or.fsin.su
этом проверка качества и другие манипуляции, допускающие проверку функциональности вещи (например, пригодность сим-карты и возможность ее использования для передачи связи), КоАП РФ не оговариваются. Вследствие правовой неопределенности в правоприменительной деятельности возникают коллизии, вызывающие правовые последствия.
Так, постановлением мирового судьи судебного участка № 7 Октябрьского судебного района города Томска от 13.05.2019 Б.А.Б. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.12 КоАП РФ, и подвергнут административному наказанию в виде штрафа в размере 3 000 рублей с конфискацией сим-карты «МТС».
Согласно данному постановлению, правонарушение выразилось в том, что 12.04.2019 в 12 часов 10 минут на КПП по пропуску людей на территорию ФКУ ЛИУ-1 УФСИН России по Томской области при входе в учреждение был досмотрен Б.А.Б., у которого в правом кармане джинсов была обнаружена и изъята сим-карта МТС - 1 штука.
Не согласившись с указанным постановлением от 13.05.2019 Б.А.Б. обратился в суд с жалобой, в которой просил постановление мирового судьи отменить и направить дело на новое рассмотрение с указанием проверки изъятого предмета на отношение его к предметам, запрещенным к хранению осужденными, то есть способность работы сим-карты в устройствах связи, указав, что обнаруженная и изъятая сим-карта была заблокирована и сломана. Доказательства попытки передачи осужденным каких-либо запрещенных предметов Б.А.Б. в материалах дела не представлены.
В протоколе об административном правонарушении от 12.04.2019 Б.А.Б. указал, что обнаруженную у него сим-карту забыл в кармане брюк, поскольку долго их не надевал.
Вместе с тем при визуальном осмотре в ходе рассмотрения жалобы установлено, что приобщенная к материалам дела сим-карта имеет механические повреждения (надлом), вследствие чего дело нельзя считать рассмотренным мировым судьей всесторонне и полно, в соответствии с положениями статьи 24.1 КоАП РФ. При таких обстоятельствах районный суд установил, что постановление по делу об административном правонарушении в отношении Б.А.Б. нельзя признать законным и обоснованным, так как оно вынесено с существенным нарушением процессуальных требований и подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение [8].
В другом случае в протоколе об административном правонарушении, составленном должностным лицом УИС, не указаны марка, цвет, идентификаторы (теО сотовых телефонов, которые были изъяты у И.В.А. При этом сами документы об изъятии у И.В.А. запрещенных предметов и о приобщении их к материалам дела отсутствуют. Приобщенная к материалам дела опись телефонов не может выступать безусловным подтверждением того, что данные телефоны являются предметами правонарушения, совершенного И.В.А., и не свидетельствует о том, что телефоны выданы последним должностному лицу, составившему протокол [9].
В ином случае в протоколе об изъятии вещей и документов, составленном сотрудником УИС, отсутствовали подписи понятых Б.О., К.О., а также соответствующая запись, что от подписания протокола Б.О., К.О. отказались. Кроме того,
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 2/2020
19
в материалах дела отсутствует заявление Н.Э.М. о предоставлении ей свидания с осужденным Н.И. и об ознакомлении с перечнем вещей и предметов, продуктов питания, которые запрещается иметь при себе на краткосрочных и длительных свиданиях, и предупреждении об ответственности, предусмотренной статьей 19.12 КоАП РФ [10].
Весьма интересным представляется факт отсутствия в материалах дела протокола изъятия подлежащего конфискации предмета административного правонарушения. Кроме того, приложенная к протоколу об административном правонарушении копия акта проведения обыска привлекаемого к административной ответственности лица не заверена надлежащим образом [11].
В некоторых случаях для подтверждения факта совершения административного правонарушения, выразившегося в попытке передачи осужденному предметов, приобретение, хранение или использование которых запрещено законом, помимо протокола по делу об административном правонарушении сотрудниками УИС выносилось постановление о признании и приобщении к административному делу вещественных доказательств (сим-карты) [12].
В ходе рассмотрения 14.06.2018 судьей Россошанского районного суда Воронежской области жалобы О.А.В. на постановление мирового судьи судебного участка № 3 Россошанского судебного района Воронежской области от 10.05.2018 по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.12 КоАП РФ, судом было установлено, что автомобиль О.А.В. был досмотрен оперативными работниками ФКУ ИК-8 УФСИН России по Воронежской области (далее - ИК-8), поскольку О.А.В. и его пассажир Ц. ранее
делали попытки переброса запрещенных предметов на территорию исправительного учреждения. В результате у О.А.В. были изъяты четыре полимерных емкости с водкой объемом 0,5 литра каждая; шесть пачек дрожжей; зарядные устройства для мобильных телефонов - три штуки; наушники - одна штука; ИББ-кабель - четыре штуки; зажигалки - четыре штуки; два рулона скотча; одна упаковка неоновых палочек; бейсбольная бита - одна штука; пять сотовых телефонов.
Хотя действия должностных лиц ИК-8 соответствуют требованиям КоАП РФ, но они пресекли административное правонарушение на стадии его возможного приготовления, а не на стадии совершения.
Поскольку фактическое изъятие запрещенных предметов для осужденных произведено должностными лицами ИК-8 из автомобиля О.А.В., а сам он активных действий по их перемещению на территорию исправительного учреждения совершить не успел или не был намерен это делать, в рассматриваемом случае состав вменяемого административного правонарушения не может считаться установленным.
С учетом изложенного, обжалуемое постановление мирового судьи судебного участка № 3 Россошанского судебного района Воронежской области от 10.05.2018 было отменено, а производство по делу об административном правонарушении прекращено [13].
Анализ судебной практики позволяет отметить, что при пересмотре дел об административных правонарушениях в случае изъятия сим-карт и привлечения виновных к ответственности судами апелляционных инстанций устанавливаются факты, что приобщенные к материалам дел сим-карты имеют механические
20
[email protected] www.or.fsin.su
повреждения (надломы), либо являются заблокированными, вследствие чего такие дела нельзя считать рассмотренными судами первой инстанции всесторонне и полно.
Поэтому в целях совершенствования процедуры изъятия и ее процессуального оформления целесообразно внести изменение в КоАП РФ: дополнить часть шестую статьи 27.10 после слова «припасов» словами: « о проверке функциональности и пригодности к использованию по назначению изъятых вещей».
Проверка функционирования сим-карт возможна как путем истребования сведений от операторов сотовой связи, так и путем привлечения специалиста -лица, обладающего специальными познаниями.
Также важной проблемой при применении изъятия как меры административного принуждения является хранение Ф изъятых у осужденных вещей и доку-
ментов, явившихся орудиями или предметами совершения административного правонарушения. В настоящее время от-
сутствует ведомственный правовой акт, который детализировал бы порядок хранения изъятых вещей в исправительных учреждениях, о наличии которого прямо указано в части девятой статьи 27.10 КоАП РФ. В этой связи справедливо мнение Д. А. Гришина о необходимости издания норм, регламентирующих порядок хранения изъятых вещей и документов в учреждениях, исполняющих наказания, до рассмотрения дела об административном правонарушении [14].
Таким образом, неверное толкование и применение положений административ-но-деликтного законодательства сотрудниками УИС влечет возврат материалов об административных правонарушениях либо отмену принятых судебных постановлений. Поэтому в целях соблюдения законности и защиты прав граждан, единообразного толкования и применения административно-деликтного законодательства необходимо детально опреде- Ф лять процедуры осуществления процессуальных полномочий должностных лиц УИС. Ф
1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2. Серков П. П. Производство по делам об административных правонарушениях как вид административного производства : монография. М., 2010. С. 7; Административная ответственность (часть общая): учеб. пособие / под ред. Д. Н. Бахраха. Екатеринбург, 2004. С. 70; Студени-кина М. С. Процессуальные формы осуществления правосудия по административным делам / Судебная реформа в России. М., 2001. С. 177; Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 69; Мур-зина Е. А. Административное судопроизводство - самостоятельный вид осуществления судебной власти: понятие, предмет и особенности // Администратор суда. 2013. № 3. С. 19-23.
3. Новиков А. В. Административно-процессуальная форма: научные и правовые реалии // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 70-80.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 27.12.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.01.2020). Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс».
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 2/2020 21
5. Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. URL: http://government.ru/news/36971.
6. Определение мирового судьи судебного участка № 31 Центрального округа г. Комсомольск-на-Амуре от 09.02.2017 по делу № 5-253/2017. URL: https://sudrf.ru/index.php?id=300&act=go_ sp_search&searchtype=sp&mvnkod=27MS0031&var=true&num_d=5253%2F2017&court_ subj=27&suds_subj=27MS0031&num_df=5-253%2F2017.
7. Постановление и.о. мирового судьи судебного участка № 22 Куйбышевского района г. Самары от 16.11.2016 по делу № 5-768/2016. URL: http://22.sam.msudrf.ru/modules.php?name=sud_ delo&op=cs&case_id=70093195&delo_id=1500001.
8. Решение Октябрьского районного суда г. Томска от 04.07.2019 по делу № 12-349/2019. URL: http://xn--90afdbaav0bd1afy6eub5d.xn--p1ai/44172915.
9. Определение мирового судьи судебного участка № 4 Котласского судебного района Архангельской области от 11.01.2017 по делу № 4-5/2017. URL: http://4ktl.arh.msudrf.ru/modules. php?name=sud_delo&op=sd&number=7850071&delo_id=1500001.
10. Определение мирового судьи судебного участка № 6 Верхнекамского судебного района Кировской области от 15.02.2017 по делу № 5-115/2017. URL: http://6.kir.msudrf.ru/modules. php?name=sud_delo&op=cs&case_id=13725071&delo_id=1500001.
11. Определение мирового судьи судебного участка № 7 Дзержинского района г. Перми от 16.01.2017 по делу № 5-62/2017. URL: http://136.perm.msudrf.ru/modules.php?name=sud_ delo&op=cs&case_id=468227&delo_id=1500001.
12. Решение Копейского городского суда Челябинской области от 21 февраля 2019 г. по делу № 12-70/2019. URL: https://kopeysk--chel.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&name_op=case&_ uid=061286ad-c0b4-43b8-84365a6b23c3a025&_deloId=1502001&_caseType=0&_new=0&srv_ num=1.
13. Решение Россошанского районного суда Воронежской области от 14.06.2018. URL: https:
Щ //rossoshansky--vrn.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&name_op=case&_uid=3d8a273e-63d4- ф
40e2-b1c0-d1c43b15ba47&_deloId=1502001&_caseType=0&_new=0&_doc=1&srv_num=1.
14. Гришин Д. А. Некоторые вопросы правового регулирования и механизма реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях должностными лицами УИС // Человек: преступление и наказание. 2012. № 2 (77). С. 92-95. URL: https: //elibrary.ru/item.asp?id=18855821.
1. The Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote of 12 December 1993 (as amended of Laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation of 30 December 2008 No. 6-FCL, of 30 December 2008 No. 7-FCL, of 05 February 2014 No. 2-FCL, of 21 July 2014 No. 11-FCL) // SPS "ConsultantPlus".
2. Serkov P. P. Proceedings in Cases of Administrative Offenses as a type of Administrative Proceedings: monograph. Moscow, 2010. P. 7; Administrative Offenses (Basic part): studies. Textbook / ed. Bakhrakh. Yekaterinburg, 2004. P. 70; Studenikina M. S. Procedural Forms of Administration of Justice in Administrative Cases / Judicial Reform in Russia. Moscow, 2001. P. 177; Zelentsov A. B. Administrative and Legal Dispute (theoretical and methodological approaches to research) // Pravovedenie. 2000. No. 1. P. 69; Murzina Е. A. Administrative Judicial Proceeding as an Independent Type of Effectuation of Judicial Power: concept, subject-matter and peculiarities. Court's Administrator. 2013. No 3. P. 19-23.
3. Novikov Anatoly V. Administrative and Procedural Form: Scientific and Legal Reality. Administrative Law and Procedure. 2015. No 11. P. 70-80
4. Code of the Russian Federation on Administrative Offences of 30 December 2001 No. 195-FL (ed. of 27.12.2019) (with changes and additions entered into force on 13 January 2020) // SPS "ConsultantPlus".
22 [email protected] www.or.fsin.su
5. Concept of the new Code of Administrative Offences of the Russian Federation. URL: http: //government.ru/news/36971.
6. Determination of the Magistrate of the Judicial District No. 31 of the Central District of Komsomolsk-on-Amur of 09 February 2017 in case No. 5-253/ 2017. URL:https://sudrf.ru/ index.php?id=300&act=go_sp_search&searchtype=sp&mvnkod=27MS0031&var=true&num_ d=5253%2F2017&court_subj=27&suds_subj=27MS0031&num_df=5-253%2F2017.
7. Resolution of the Acting Justice of the Peace of the Judicial District No. 22 of the Kuibyshev District of Samara of 16 November 2016 in case No. 5-768 / 2016.URL:http://22.sam.msudrf.ru/ modules.php?name=sud_delo&op=cs&case_id=70093195&delo_id=1500001.
8. Decision of the Oktyabrsky District Court of Tomsk of 04 July 2019 in case No. 12-349 / 2019. URL: http://xn--90afdbaav0bd1afy6eub5d.xn--p1ai/44172915.
9. Determination of the Magistrate of the Court District No. 4 of the Kotlas court District of the Arkhangelsk Region of 11 January 2017 in case No. 4-5 / 2017. URL:http://4ktl.arh.msudrf.ru/modules. php?name=sud_delo&op=sd&number=7850071&delo_id=1500001.
10. Determination of the Magistrate of the Court District No. 6 of the Verkhnekamsk Judicial District of the Kirov Region of 15 February 2017 in case No. 5 115 / 2017. URL:http://6.kir.msudrf.ru/ modules.php?name=sud_delo&op=cs&case_id=13725071&delo_id=1500001.
11. Determination of the Magistrate of the Judicial District No. 7 of the Dzerzhinsky District of Perm of 16 January 2017 in case No. 5-62 / 2017. URL: http://136.perm.msudrf.ru/modules.php?name=sud_ delo&op=cs&case_id=468227&delo_id=1500001.
12. Decision of the Kopeysky City Court of the Chelyabinsk Region of 21 February 2019 in case No. 12-70 / 2019. URL: https://kopeysk--chel.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&name_op=case&_ uid=061286ad-c0b4-43b8-84365a6b23c3a025&_deloId=1502001&_caseType=0&_new=0&srv_ num=1.
13. Decision of the Rossoshansky District Court of the Voronezh Region of 14 June 2018. URL: https://rossoshansky--vrn.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&name_op=case&_uid=3d8a273e-63d4-40e2-b1c0-d1c43b15ba47&_deloId=1502001&_caseType=0&_new=0&_doc=1&srv_num=1.
14. Grishin D. A. Some questions of Legal Regulation and the Mechanism of Realization of Measures of Production Provision on Affairs of Administrative Offences Committed by the Penal Officials. Man: crime and punishment. 2012. No 2 (77). P. 92-95.
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 2/2020 23
