CC BY
89
Финансирование образования
проблемы привлечения внебюджетных средств высшими учебными заведениями в российской федерации
Опыт экономически развитых стран свидетельствует об обусловленности высоких темпов социально-экономического развития страны вложениями средств бюджета в образование, в том числе и высшее. Поэтому в большинстве развитых стран доля государственных средств, направляемых на финансирование высшего образования, составляет от 70 до 90%. Вместе с тем законодательства этих стран предусматривают возможность осуществления вузами внебюджетной деятельности в целях привлечения дополнительных финансовых ресурсов сверх гарантированного бюджетного финансирования. Таким образом, в развитых странах применяется многоканальная модель финансирования высшего образования, позволяющая оптимально сочетать бюджетные и внебюджетные источники.
такой подход обусловлен не только и не столько дефицитом бюджетного финансирования, который имеет место при любом состоянии бюджета страны даже с социально ориентированной рыночной экономикой, но и тем, что услуги образования рассматриваются государством как смешанные общественные блага, т.е. имеющие черты как чистого общественного, так и частного блага. Поэтому механизм воспроизводства услуг высшего образования должен основываться на возможности существования высших учебных заведений различных форм собственности, многоканальности их финансирования, экономической и финансовой самостоятельности вузов в формировании и использовании средств, полученных за счет внебюджетных источников, возможности привлечения инвестиций от юридических и физических лиц, использовании механизма спроса и предложения при регулировании высшего профессионального образования.
Основные внебюджетные средства высших учебных заведений в странах с развитой рыночной экономикой представлены: доходами от
Е.Б. мАРКИНА, кандидат экономических наук, заведующая кафедрой «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ
оказания платных образовательных услуг; взносами благотворительных фондов, профессиональных ассоциаций, общественных организаций, исследовательских центров, коммерческих и прочих организаций, а также благотворительными взносами граждан; поступлениями от иностранных инвестиций; доходами от выполнения научно-исследовательских работ по договорам с коммерческими организациями, исследовательскими фондами и обществами, частными лицами, органами власти.
Преобладающим источником внебюджетных средств вузов во всех странах являются доходы от оказания платных образовательных услуг. При этом существуют два разных концептуальных подхода к оплате высшего образования. Первый подход заключается в том, что государство финансирует вузы, оплачивая стоимость обучения за счет бюджетных средств, а студентам предоставляет стипендию либо гранты на период обучения (Норвегия, Швеция, Ирландия, Германия). Второй подход заключается в том, что оплата обучения осуществляется самим студентом, однако студент получает от государства либо грант (Голландия), либо долгосрочный заем (США, Великобритания). В случае предоставления гранта получение образования остается по сути бесплатным для студента, хотя условия получения и использования средств гранта (как и займа), часто регламентируются особыми условиями. Подобный подход применяется для обеспечения доступности образования, достижение которой становится основной задачей государственного регулирования. Возможными методами реализации политики равенства образовательных возможностей являются полная либо частичная бесплатность образования, субсидии и займы на образование, льготы определенным категориям граждан, госу-
дарственная система переподготовки и повышения квалификации кадров.
Рост поступлений от внебюджетных средств в определенной мере связан с сокращением бюджетных ассигнований на научно-исследовательскую деятельность, совершенствование материально-технической базы. Это стимулирует вузы не только конкурировать между собой за бюджетные средства, но и проводить активную политику по привлечению дополнительных внебюджетных средств для покрытия этих расходов. При этом вузы диверсифицируют свою деятельность по зарабатыванию собственных доходов. Основными ее направлениями являются организация и проведение консультаций и тренингов по эффективному финансовому и административному управлению, привлечение средств организаций по финансированию исследовательской деятельности, оказание платных дополнительных образовательных услуг, включая продажу образовательных услуг на международном рынке.
Общей для всех стран тенденцией, характеризующей процесс стимулирования привлечения внебюджетных средств вузами, является применение налоговых льгот, особенно в части освобождения от налогообложения средств, переданных в форме благотворительности, направляемых на проведение научных исследований, инновационные разработки и др.
Финансовый механизм функционирования системы высшего профессионального образования в российской Федерации претерпел существенные изменения за последние 20 лет. Развитие рыночных отношений, кризис системы государственных финансов в начале 1990-х гг. привели к невозможности оплаты образовательных услуг, оказываемых государственными вузами, только за счет бюджетных средств. Принятие в 1992 г. Закона РФ «Об образовании» и позднее, в 1996 г., Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» создало правовую основу для осуществления сверх финансируемых за счет средств федерального бюджета государственных заданий (контрольных цифр) по приему студентов подготовки специалистов по соответствующим договорам с оплатой стоимости обучения физическими и юридическими лицами в объеме, согласованном с органами исполнительной власти, органом местного самоуправления, в ведении которого это высшее учебное заведение находится. Государственным высшим учебным заведениям было также предоставлено право привлекать дополнительные, в
том числе валютные, средства за счет средств добровольных пожертвований и целевых взносов физических и юридических лиц, собственной производственной, коммерческой, посреднической, хозяйственно-финансовой и иной деятельности, предусмотренной уставом образовательного учреждения. Тем самым был обеспечен переход на многоканальную систему финансирования высшего профессионального образования.
Решение задач, предусмотренных в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 29.12.2001 № 1756-р, предполагает дальнейшее развитие рыночных отношений в высшем профессиональном образовании, диверсификацию источников его финансирования, возрастание роли внебюджетных источников, формируемых как за счет оказания дополнительных платных образовательных услуг, так и осуществления предпринимательской деятельности. При таком механизме воспроизводства услуг высшего образования обеспечивается консолидированная ответственность всех субъектов образовательной деятельности (государства, высшего учебного заведения, обучающегося). При этом государство обеспечивает возможность доступа граждан к образовательным услугам за счет полной их оплаты (в рамках установленного законом гарантированного обучения за счет средств федерального бюджета 170 человек на 10 тыс. населения), субсидирования образовательных кредитов, предоставления бюджетных субсидий, налоговых льгот.
Действующее российское законодательство в области образования открывает перед государственными высшими учебными заведениями достаточно широкие возможности для привлечения наряду с ассигнованиями из бюджета дополнительных внебюджетных источников.
Гражданский кодекс РФ предусматривает возможность осуществления бюджетными учреждениями предпринимательской деятельности. При этом некоммерческие организации, к которым относятся вузы, в соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса РФ могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы и соответствующую этим целям. При этом цели деятельности учреждения должны быть предусмотрены в уставных документах.
Помимо Гражданского кодекса РФ возможность осуществления вузами предпринимательской деятельности предусмотрена и рядом других
законодательных актов, в частности Законом РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», Федеральным законом от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском образовании». Эти законы с принятием Бюджетного кодекса РФ не утратили своей юридической силы в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации». В соответствии со ст. 47 Закона РФ «Об образовании» к предпринимательской деятельности относятся: реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества образовательного учреждения; торговля покупными товарами, оборудованием; оказание посреднических услуг; долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций; приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним; ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией.
В соответствии с указанными законами механизм привлечения внебюджетных средств определяется характером предоставляемых вузом образовательных и иных услуг. Источниками формирования внебюджетных средств являются:
1. Предоставление платных образовательных услуг студентам, в том числе — иностранным:
а) по получению базового высшего образования по очной, заочной, дистанционной формам обучения, экстернату;
б) по получению второго высшего образования, переподготовке кадров и повышению квалификации.
Источниками финансирования оказываемых вузом платных образовательных услуг являются: личные средства обучающихся, средства организаций, средства граждан, полученные вузом на условиях спонсорства и благотворительности, средства, мобилизованные на финансовом рынке.
Личные средства обучающихся (родителей, опекунов) формируются путем заключения договора высшим учебным заведением со студентом (слушателем) либо его родителями (опекунами), предусматривая в нем частичную или полную оплату подготовки специалиста за весь срок обучения. Вуз самостоятельно определяет размер платы за обучение. Плата поступает непосредственно в образовательное учреждение, используется самостоятельно вузом. Данный источник позволяет обеспечить благоприятные условия для равного
доступа всех граждан к высшему образованию (особенно при условии предоставления образовательного кредита). Возможность самостоятельно устанавливать образовательными учреждениями объем оплаты за обучение ведет к конкуренции между учебными заведениями, укрепляет их финансовую самостоятельность.
Средства организаций, включая благотворительные фонды, религиозные общества, профессиональные ассоциации, общественные организации, мобилизуются на основе заключения договора по подготовке специалиста с соответствующей организацией, в котором также предусматриваются размер и характер оплаты образовательных услуг. Кроме того, в нем может фиксироваться обязанность студента отработать определенный период в этой организации. При использовании данного источника формируется эффективный механизм перераспределения свободных средств между отраслями без вмешательства со стороны государства. Однако нельзя недооценивать возможность влияния организаций, вкладывающих средства в высшие учебные заведения, на финансовое и административное управление вузов.
Средства граждан, полученные вузом на условиях спонсорства и благотворительности, используются на оплату обучения конкретного гражданина, в интересах которого спонсор предоставил вузу денежные средства. При использовании данного источника расширяется доступность образования для отдельных граждан, однако недостатком является возможное влияние спонсора на деятельность вуза.
Основными мерами по стимулированию привлечения студентов и слушателей для обучения в конкретном вузе и соответственно роста внебюджетных средств являются: внедрение в учебный процесс современных образовательных технологий; введение в образовательный процесс новых учебных дисциплин; опубликование в средствах массовой информации рейтинга вуза; опубликование в средствах массовой информации списка организаций, сотрудничающих с вузом; опубликование данных о трудовой занятости выпускников вуза.
К мерам по стимулированию роста доходов от оказания платных образовательных услуг также можно отнести налоговые льготы и налоговые вычеты по налогу на прибыль организаций и подоходному налогу в части средств, направленных на оплату обучения, а также в части спонсорских средств и пожертвований вузам.
2. Выполнение научно-исследовательских работ и внедрение опытно-конструкторских разработок.
Внебюджетные средства привлекаются на основе заключения вузом договора на проведение научно-исследовательских работ, а также внедрение научно-технических разработок с организация ми-заказчиками и исследовательскими центрами.
При этом вузы имеют большие возможности по организации и проведению научных конференций, семинаров, форумов, круглых столов, выставок, в рамках которых происходит заключение партнерских отношений с организациями, которые являются потенциальными заказчиками на проведение научных исследований.
Для стимулирования привлечения данного вида внебюджетных средств в законодательстве практически всех государств предусмотрены налоговые вычеты по налогу на прибыль организаций по средствам, направляемым на проведение научных исследований и инновационные разработки.
3. Сдача в аренду имущества вуза.
Доходы формируются в виде арендной платы путем заключения договора на аренду имущества (зданий, помещений, оборудования) с организацией-арендатором. Ставки арендной платы рассчитываются вузом самостоятельно. Использование данного вида доходов производится вузом самостоятельно в соответствии с целями и задачами его деятельности.
4. Выпуск научной, учебно-методической и прочей литературы
Доходы формируются от реализации печатной продукции юридическим и физическим лицам, цены на которую устанавливаются вузом самостоятельно.
Методами стимулирования привлечения данного вида внебюджетных средств являются распространение информации среди организаций и населения о выпускаемой печатной продукции, создание пунктов распространения такой продукции (киоски, магазины и т.п.), а также информирование библиотек о выпускаемой печатной продукции.
5. Учебно-производственная деятельность мастерских, учебно-опытных участков, типографий, подразделений общественного питания, транспортных и других структурных подразделений вузов, не имеющих статуса юридического лица, включая доходы от оказания услуг по проведению конференций, совещаний, выставок, экскурсионного, культурно-массового, спортивно-оздоровительно-го, туристического
обслуживания, доходы от оказания информационных услуг и др.
6. Предпринимательская и иная приносящая доходы деятельность: реализация основных средств и иного имущества, реализация объектов интеллектуальной собственности, доходы от внереализационных операций, курсовых разниц, возврат излишне уплаченных налогов, возмещение причиненных убытков, штрафы, пени, неустойки и др.
7. Привлечение средств организаций и граждан, полученные вузом на условиях спонсорства и благотворительности.
Объем данного вида внебюджетных средств напрямую не зависит от конечных результатов деятельности вуза. Вместе с тем опосредованная связь существует и определяется степенью деловой и общественной активности преподавательского коллектива вузов, определяющей престиж вуза и привлекающей внимание потенциальных спонсоров, тесными связями вуза со своими выпускниками, которые могут выступать спонсорами, а также степенью информированности населения и юридических лиц о деятельности вуза. Расширение данного вида внебюджетных средств может получить распространение в России только при условии проведения активной государственной политики льготного налогообложения инвесторов.
Опыт развитых стран свидетельствует об эффективности использования налоговых методов стимулирования расширения источников финансового обеспечения вузов, и в частности использования льгот по подоходному налогу с физических лиц и налогу на прибыль организаций. В этой связи Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года в рамках формирования эффективных экономических отношений в образовании предусматривает необходимость создания условий для привлечения дополнительных средств в учреждения образования; систематизацию льгот, в том числе налоговых.
Идеология действующего налогового законодательства, прежде всего в области налогообложения прибыли организаций, предполагает использование единых подходов к налогообложению и коммерческих, и некоммерческих организаций, что предполагает единый порядок исчисления налоговой базы и не предусматривает предоставления каких-либо налоговых льгот образовательным учреждениям. С принятием Налогового кодекса РФ доходы от оказания платных услуг трактуются как доходы от предпринимательской деятельнос-
ти и включаются в налоговую базу. Применявшаяся ранее льгота, позволяющая реинвестировать доходы от оказания платных услуг в деятельность учреждения, исключена из налогового законодательства. Это лишает образовательные учреждения возможности осуществлять расходы на капитальное строительство, капитальный и текущий ремонт, приобретение оборудования за счет прибыли до налогообложения, особенно в условиях отсутствия финансирования этих расходов за счет средств бюджета. Такой подход не только не стимулирует привлечение внебюджетных средств в сферу высшего профессионального образования, но и сдерживает развитие внебюджетного финансирования.
Процессу стимулирования привлечения внебюджетных средств в высшие учебные заведения могло бы способствовать уточнение перечня и механизма предоставления налоговых вычетов по налогу на прибыль организаций и налогу на доходы физических лиц в Российской Федерации. В частности, правомерно было бы предусмотреть включение в состав прочих расходов, учитываемых при расчете налоговой базы по налогу на прибыль организаций, расходов по оплате обучения в высших учебных заведениях работников при получении ими высшего и среднего специального образования, а также установление вычета по налогу на прибыль организаций в размере стоимости имущества, передаваемого в рамках благотворительной деятельности организациям образования, полностью или частично финансируемым из соответствующего бюджета.
При этом в ст. 264 части второй Налогового кодекса РФ должно быть уточнено, что в состав расходов на подготовку и переподготовку кадров включаются расходы по оплате обучения в высших и средних специальных учебных заведениях работников при получении ими высшего и среднего специального образования в случае оплаты углубленной подготовки, не предусмотренной государственными образовательными стандартами и учебными программами, но необходимой для выполнения трудовых обязанностей сотрудника в рамках деятельности налогоплательщика. Оплата должна производиться на основании договора, заключаемого между сотрудником, высшим и средним специальным учебным заведением и налогоплательщиком и предусматривающего обязательное трудоустройство выпускника по окончании учебы в штате налогоплательщика.
Необходимость такого уточнения связана с
тем, что Конституция РФ и Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» предусматривают право граждан на получение бесплатного высшего образования на конкурсных началах в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Однако получение работниками организации-налогоплательщика первоначального среднего специального или высшего образования в соответствии со ст. 197 Трудового кодекса РФ относится к профессиональному обучению и повышению квалификации. Из этого следует, что углубленная подготовка студентов, не предусмотренная государственными образовательными стандартами по программам и направлениям подготовки, учебными планами и программами, может быть классифицирована как профессиональное обучение и повышение квалификации, если это вытекает из условий деятельности сотрудника и организации-налогоплательщика.
Стимулированию развития благотворительной деятельности могло бы служить установление вычета по налогу на прибыль организаций в размере стоимости имущества, передаваемого в рамках благотворительной деятельности организациям образования, полностью или частично финансируемым из соответствующего бюджета, — в размере фактически произведенных расходов, но не более 25% налоговой базы налогового периода. Это позволит заинтересовать организации в предоставлении денежных средств и иного имущества в качестве благотворительных взносов и соответственно увеличить объем финансовых ресурсов учреждений высшего профессионального образования. Введение данного вычета позволит устранить налоговую дискриминацию, существующую в настоящее время в отношении юридических лиц, для которых налоговый вычет не предусмотрен, в отличие от граждан, для которых ст. 219 части второй Налогового кодекса РФ такой вычет по налогу на доходы физических лиц предусматривается.
Предполагаемое в рамках модернизации российского образования расширение практики образовательного кредитования со всей очевидностью ставит вопрос о необходимости уточнения размера и порядка предоставления вычета расходов на образование по налогу на доходы физических лиц. В этой связи для стимулирования интереса граждан к получению образовательных кредитов в ст. 219 гл. 23 части первой Налогового кодекса РФ необходимо уточнить величину налогового вычета, с учетом увеличения его размера
на суммы, направленные гражданином-налогопл ательщиком на погашение процентов по целевым образовательным займам (кредитам), полученным от кредитных и иных организаций Российской Федерации и фактически израсходованным им на оплату обучения.
Реализация высказанных предложений по внесению поправок в гл. 23 и 25 Налогового кодекса РФ позволит, на наш взгляд, заинтересовать организации в расширении объемов финансирования деятельности высших учебных заведений; создать благоприятные условия для развития образовательного кредитования в Российской Федерации; стимулировать расширение благотворительной деятельности организаций, а также расширить круг источников финансового обеспечения и объем финансовых ресурсов учреждений высшего профессионального образования.
Серьезную озабоченность всех бюджетных учреждений, и в частности вузов, имеющих большой удельный вес внебюджетных средств в общем объеме финансирования, вызывает предполагаемое в соответствии с проектом Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» изъятие доходов от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности в бюджеты соответствующих уровней после уплаты налогов и сборов в соответствии с действующим законодательством. Данное требование содержится и в действующей редакции ст. 42 Бюджетного кодекса РФ, однако оно выполняется в настоящее время только в части доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление учреждениям некоторых отраслей социальной сферы, которые зачисляются в бюджет как неналоговые доходы. Причем в отношении этих доходов не выполняются требования налогового законодательства в части необходимости уплаты с суммы доходов от сдачи в аренду имущества налога на прибыль организаций. Планируемое изъятие доходов от предпринимательской деятельности лишает учреждения права самостоятельного использования внебюджетных средств, что, конечно, подрывает не только стимулы, но и саму логику зарабатывания внебюджетных средств. Вызывает недоумение и другой вопрос почему при необхо-
димости изъятия доходов от предпринимательской деятельности бюджетные учреждения должны сначала уплатить налоги.
Поэтому нам представляется, что необходимо снять противоречия между бюджетным и налоговым законодательством по вопросу налогообложения и распоряжения внебюджетными средствами бюджетных учреждений. Решение данного вопроса может идти в двух направлениях. Первое предполагает оставление бюджетных учреждений в составе плательщиков налога на прибыль организаций, распространение на них общих положений, что любой хозяйствующий субъект после уплаты налога на прибыль самостоятелен в использовании прибыли. Это со всей неизбежностью предполагает необходимость отмены положений бюджетного законодательства, предусматривающих обязательность перечисления оставшейся после уплаты налогов прибыли в доходы бюджета. Второе направление предполагает исключение бюджетных учреждений из состава плательщиков налога на прибыль организаций в связи с необходимостью перечисления доходов от предпринимательской деятельности в доход соответствующего бюджета, но с обязательной гарантией в законодательном порядке (что не предусмотрено в проекте вышеуказанного Федерального закона) возврата перечисленных доходов тому учреждению, которое их заработало, в качестве дополнительного бюджетного финансирования для покрытия расходов, не профинансированных учредителем. Первый подход, в большей мере отвечающий интересам бюджетных учреждений, вряд ли может быть реализован в современных условиях. Второй подход, более реалистичный, но предполагающий более жесткий контроль за обоснованностью и рациональным характером расходов, произведенных за счет внебюджетных средств, обеспечит стимулы к привлечению внебюджетных средств. Это позволит увеличить объем финансовых ресурсов учреждений высшего профессионального образования. Реализация подхода, заложенного в ст. 42 вышеуказанного проекта Федерального закона, исключающего гарантии возврата из бюджета заработанных бюджетными учреждениями внебюджетных средств, приведет к разрушению действующей модели многоканального финансирования высшего образования, в которой объем внебюджетных средств уже превысил 50%, и поставит под угрозу само существование высшей школы.
