CC BY
112
Финансирование образования
проблемы финансирования высших учебных заведений в российской федерации
е. г. купро
Финансовая академия при Правительстве РФ
Потребность в реформировании российской системы высшего образования объективно обусловлена социально-экономическими изменениями, происходящими в стране в последние 15 лет. Новые экономические условия вызвали необходимость изменения подходов к планированию и финансированию расходов бюджета на высшее профессиональное образование, что предполагает адекватное изменение механизма формирования и использования финансовых ресурсов высшими учебными заведениями, структуры финансовых потоков, возникновение новых источников финансирования высшего профессионального образования, а также взаимоотношений вузов с главными распорядителями бюджетных средств.
Ограниченность бюджетных средств в условиях рыночной экономики обусловливает объективную необходимость, с одной стороны, повышения эффективности использования вузами государственных финансовых ресурсов, с другой — привлечения этими учреждениями средств из внебюджетных источников.
Законодательство Российской Федерации в сфере высшего профессионального образования опирается на положения Конституции РФ и включает Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», федеральные законы от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и от 10.04.2000 № 51-ФЗ «Об утверждении федеральной программы развития образования», а также другие нормативные акты.
Важнейшим шагом в развитии нормативно-правовой основы реформирования высшего образования стало принятие закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»,
которые устанавливают границы и степень автономности вузов, устанавливая свободу вузов в определении содержания учебного процесса и направлений научных исследований, самостоятельность в расстановке кадров, финансово-хозяйственной и иной деятельности, предусмотренной уставом вуза. Для реализации этих прав в соответствии со ст. 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» учредитель закрепляет за вузом на правах оперативного управления здания, строения, сооружения и другое имущество, а за государственными и муниципальными вузами — земельные участки в бессрочное пользование. Была также сделана попытка законодательно закрепить гарантии достаточного бюджетного финансирования образования в размере не менее 10 % национального дохода ежегодно в Законе РФ «Об образовании». Положение об обеспечении приоритетности развития высшего образования посредством финансирования государственных вузов за счет средств федерального бюджета законодательно было подтверждено также и в Федеральном законе РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», установившем, что на цели высшего образования должно выделяться не менее 3 % расходной части федерального бюджета, а объем подготовки специалистов должен составлять не менее 170 студентов на 10 тыс. человек, проживающих в Российской Федерации.
кроме того, данные законы установили, что федеральные государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования вправе привлекать в порядке, установленном законодательством РФ, дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных предус-
мотренных уставом образовательного учреждения услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, в том числе иностранных граждан и (или) иностранных юридических лиц. При этом гарантируется, что получение вузом средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности не может приводить к снижению нормативов бюджетного финансирования или абсолютных размеров финансирования из бюджета.
таким образом, в данных нормативно-правовых актах были закреплены такие основы нового экономического механизма в высшем образовании, как многоканальность финансирования, предоставление широких прав по привлечению внебюджетных источников финансирования, а также система налоговых льгот для высшей школы.
Правовую базу для внебюджетной деятельности государственных вузов подкрепил и Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», которым определены правовое положение, порядок создания и деятельности некоммерческих организаций, принципы формирования и использования их имущества, основы управления и возможные формы государственной поддержки. В соответствии с данным законом вузы могут создаваться только в одной организационно-правовой форме — в форме учреждения. При этом для государственных вузов, функционирующих в форме бюджетных учреждений, бюджетная смета является плановым документом, определяющим объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, выделяемых учреждениям из бюджета.
Отатус некоммерческой организации, придаваемый данным законом вузу, означает, что основной целью его деятельности не может быть извлечение прибыли. Этот правовой статус ограничивает и возможности вуза в распределении доходов: получаемая прибыль должна направляться исключительно на цели собственно развития, что снижает заинтересованность вуза в ее увеличении.
Правовой статус бюджетного учреждения предполагает ряд существенных признаков, отличающих данную организационно-правовую форму некоммерческих организаций от других, в которых могут создаваться некоммерческие организации:
— наличие в оперативном управлении учреждения имущества, переданного учредителем для осуществления деятельности, в том числе приносящей доход (бюджетное учреждение не является собственником имущества). При этом учреждение не вправе отчуждать или иным способом рас-
поряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете;
— финансируется бюджетное учреждение собственником за счет средств бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов на основе сметы доходов и расходов, утвержденной главным распорядителем бюджетных средств или распорядителем бюджетных средств;
— бюджетные учреждения, как и некоммерческие организации других организационно-правовых форм, могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку она служит достижению целей, ради которых создана организация, и соответствует этим целям.
— в отличие от некоммерческих организаций других организационно-правовых форм учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их нехватке субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.
— определенные государственные гарантии, предоставляемые бюджетному учреждению, в том числе налоговые льготы.
Оложность системы высшего профессионального образования, ее многофункциональный, многоцелевой характер делают неэффективным использование одного или нескольких финансовых инструментов, обусловливают необходимость использования разнообразных источников финансового обеспечения учреждений высшего профессионального образования. тем не менее в настоящее время основным источником финансирования системы высшего образования являются бюджетные средства.
Исходя из этого механизм финансового обеспечения государственных вузов в Российской Федерации строится с учетом следующих особенностей:
1. Руководствуясь ст. 158 Бюджетного кодекса рФ, главный распорядитель бюджетных средств распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по распорядителям и (или) получателям бюджетных средств.
2. Высшие учебные заведения составляют бюджетные заявки и проекты бюджетных смет на основе показателей, доводимых до них главным распорядителем бюджетных средств, таких, как контрольные цифры приема и предельные объемы финансирования на очередной финансовый год; индексы-дефляторы по различным статьям бюджетной сметы; ставки оплаты труда работников высшей
школы; ставки единого социального налога (взноса); размеры трансфертов населению; материальные и финансовые нормы и нормативы, используемые для расчета и обоснования размера бюджетных ассигнований на очередной финансовый год.
3. Бюджетная смета вуза утверждается распорядителем средств федерального бюджета по подразд. «Высшее образование» функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации после принятия закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
4. В бюджетной смете должны быть отражены все доходы вуза, получаемые как из федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Согласно ст. 47 Закона РФ «Об образовании» к предпринимательской деятельности относятся: торговля покупными товарами, оборудованием; оказание посреднических услуг; долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций; приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним; ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией.
В ст. 161 Бюджетного кодекса РФ установлено, что бюджетное учреждение самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников. Данное положение Бюджетного кодекса РФ находится в полном соответствии со ст. 298 части первой Гражданского кодекса РФ, Законом РФ «Об образовании» и Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 29.12.2001 № 1756-1. Однако при этом возникает разногласие между нормами этих нормативных правовых актов и ст. 42 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей перечисление доходов бюджетного учреждения от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в соответствующий бюджет как доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности либо как доходов от оказания платных услуг. В формулировке данной статьи не предусмотрен порядок расходования этих средств после перечисления в бюджет: будут ли они возвращены бюджетному учреждению или будут использованы в бюджете на другие цели, произойдет возврат в полном объеме или частично.
Такой порядок ставит под сомнение гарантируемую Гражданским кодексом РФ и Бюджетным кодексом РФ самостоятельность учреждений высшего профессионального образования в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников. Отсутствие таких гарантий снижает заинтересованность вузов в привлечении дополнительных внебюджетных средств, а также создает неравные условия функционирования для государственных и негосударственных вузов.
5. Основанием для расходования выделяемых из федерального бюджета ассигнований и планом финансирования вуза является утвержденная вышестоящим распорядителем бюджетных средств бюджетная смета. Бюджетные средства строго регламентированы и по назначению (носят строго целевой характер, их назначение определяется в соответствии с бюджетной классификацией РФ), и по времени использования (использование средств ограничено не только рамками финансового года, но и кварталом, на который они предоставлены).
6. Бюджетные учреждения, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, к числу которых относятся вузы, обязаны использовать бюджетные средства исключительно через лицевые счета, открываемые органами Федерального казначейства, которые при переходе на казначейскую систему исполнения бюджета заменяют текущие бюджетные счета учреждений в кредитных организациях. На лицевых счетах главного распорядителя, распорядителя отражаются операции по распределению и доведению лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до вузов, а на лицевом счете вуза — доведенные лимиты бюджетных обязательств, принятые денежные обязательства, объемы финансирования и кассовые расходы, осуществляемые органами Федерального казначейства по поручению вузов.
Анализ механизма финансового обеспечения вузов позволяет сделать вывод об определенной узости организационно-правовой формы, в которой существует высшее учебное заведение, не позволяющей ему стать полноценным участником рыночных отношений. Статус бюджетного учреждения характеризуется рядом черт, не адекватных современным условиям, в которых функционируют вузы, предполагающих, с одной стороны, предоставление бюджетных средств, недостаточных для нормального функционирования учреждений, а с другой — отсутствие реальной самостоятельности вузов в использовании как бюджетных, так и внебюджетных средств.
В числе наиболее важных характеристик этой организационно-правовой формы, негативно влияющих на организацию финансов вузов, можно выделить:
— отсутствие разработанных нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ (ст. 161), на основе которых должно осуществляться планирование бюджетных ассигнований на следующий финансовый год;
— ограничение финансово-хозяйственной самостоятельности вузов как в процессе бюджетного планирования, так и в ходе исполнения бюджета. В соответствии с бюджетным законодательством изменения в утвержденную смету доходов и расходов по любым основаниям могут быть внесены только главным распорядителем либо распорядителем бюджетных средств.
— излишняя детализация кодов экономической классификации, что приводит к необходимости постоянного внесения изменений в сметы доходов и расходов вузов в течение финансового года, ограничивает маневрирование бюджетными средствами и не позволяет осуществлять эффективную финансово-хозяйственную деятельность;
— отсутствие реальной самостоятельности в распоряжении внебюджетными средствами, определенной гражданским и бюджетным законодательством, при переводе внебюджетных средств на счета в органы Федерального казначейства, что зачастую приводит к невозможности своевременного и самостоятельного (без разрешения главного распорядителя бюджетных средств) использования внебюджетных средств;
— отсутствие преимуществ в налоговом режиме для бюджетных учреждений, стимулирующих занятие предпринимательской деятельностью в целях их развития. О введением гл. 25 Налогового кодекса РФ порядок налогообложения коммерческих и некоммерческих организаций (включая бюджетные учреждения) стал единым, исключающим предоставление налоговых льгот образовательным учреждениям.
Таким образом, решить эти задачи можно путем изменения организационно-правовых форм функционирования вузов и разработкой новых моделей финансового обеспечения предоставления государственных услуг в сфере высшего профессионального образования.
Кроме того, к недостаткам действующего механизма финансирования вузов также относятся:
— затратный характер планирования;
— неэффективность расходов бюджета на финансирование высшего профессионального образования;
— ограничение самостоятельности вузов при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности;
— слабая увязка объемов и форм финансирования с конечными результатами деятельности вузов.
Исходя из вышесказанного можно сделать выводы, что действующий механизм финансирования высшего профессионального образования не отвечает требованиям Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года и принципам реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, предполагающих:
— нормативно-правовое обеспечение экономической самостоятельности учреждений образования;
— последовательную реализацию принципа экономической автономии учебных заведений, включая распоряжение собственными внебюджетными средствами;
— обеспечение прозрачности финансовой деятельности образовательных учреждений, повышение их финансово-экономической ответственности;
— реорганизацию вузов как бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы, что позволит: обеспечить конституционные гарантии бесплатного высшего профессионального образования; перейти на распределение бюджетных средств между вузами на конкурсных началах; обеспечить подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием в соответствии с государственными потребностями; использовать нормативы финансовых затрат, определяемые по единым методикам, которые исключат возможность субъективного подхода при планировании и финансировании вузов.
В связи с этим формирование эффективного механизма финансирования системы высшего профессионального образования должно основываться на следующих принципах:
— разработка моделей финансового обеспечения предоставления государственных образовательных услуг для вузов, функционирующих в следующих организационно-правовых формах: государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации и автономные учреждения1, предоставляющих вузам большую
1 Описаны и закреплены в законопроектах «Об автономных учреждениях» и «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях», в соответствующих поправках в Гражданский, Бюджетный кодексы, в законодательстве о некоммерческих организациях и об образовании.
самостоятельность в использовании бюджетных средств, в том числе путем выделения бюджетных средств единой суммой в форме субвенций или средств на оплату услуг, предоставляемых по государственному контракту. К основным элементам новых моделей можно отнести: нормативно-подушевое финансирование, государственный заказ, государственное задание на предоставление государственных услуг в сфере высшего профессионального образования;
— законодательное обеспечение хозяйственно-экономической самостоятельности и разнообразия организационно-правовых форм образовательных учреждений, в том числе путем внесения соответствующих поправок в Гражданский, Бюджетный кодексы РФ и в другие правовые акты;
— разработка и совершенствование современной нормативной базы, регламентирующей определение потребности сферы высшего образования в бюджетном финансировании и порядок распределения выделяемых средств между учебными заведениями, а также устранение существующих методологических и организационно-правовых проблем, связанных с разработкой нормативов финансирования и реализацией системы нормативного финансирования в сфере высшего образования;
— разработка и введение комплекса мер по обеспечению доступности высшего профессионального образования и адресной социальной помощи студентам из низкодоходных семей, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей;
— определение объемов и источников финансирования системы образования, масштабов ее государственной поддержки, включая оптимизацию объемов бюджетного финансирования на федеральном уровне в сочетании с финансированием за счет бюджетов других уровней;
— введение дополнительных налоговых льгот на частные инвестиции в образование в целях стимулирования дополнительных финансовых потоков в систему высшего профессионального образования;
— обоснование направлений и использования бюджетных ассигнований;
— внедрение новых финансовых инструментов, в целях привлечения дополнительных финансовых потоков в высшее профессиональное образование, таких, как: образовательные кредиты, система образовательного страхования граждан, образовательные субсидии, образовательные ценные бумаги, привлечение средств организаций для целевого финансирования подготовки специалистов;
— финансирование образовательных учреждений с учетом уровня и направления подготовки, состояния материальной базы, кадрового потенциала.
Таким образом, решение вышеуказанных проблем в финансировании высших учебных заведений в Российской Федерации поможет создать благоприятные предпосылки для реализации целей и задач формирования эффективных экономических отношений в высшем образовании, способствующих расширению экономической самостоятельности и автономии вузов.
Не успели оформить
подписку на 2008 год?
Оформить подписку на журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» можно с любого номера в редакции или в одном из агентств альтернативной подписки.
Полный список агентств альтернативной подписки можно посмотреть на сайте : www.financepress.ru.
Тел./факс: (495) 621-69-49, (495) 621-91-90
Http://www.financepress.ru E-mail: [email protected]
