CC BY
149УДК 342.9(045)(575.1)
DOI: 10.23683/2313-6138-2019-6-3-11
Нематов Журабек,
доктор юридических наук, доцент, Ташкентский государственный юридический университет, 100047, Республик Узбекистан, г. Ташкент, ул. Сайилгох, д. 35
Nematov, Zhurabek,
Doctor of Law, Associate Professor, Tashkent State Law University, 35 Sayilgoh St., Tashkent, 100047, Republic of Uzbekistan
ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ПРИНЦИПОВ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР
В РЕСПУБЛИКЕ УЗБЕКИСТАН
♦
PROBLEMS OF APPLYING THE PRINCIPLES OF ADMINISTRATIVE PROCEDURES IN THE REPUBLIC OF UZBEKISTAN
АННОТАЦИЯ. В статье проведен краткий научный анализ проблем административного права на примере применения принципов административных процедур в свете нового этапа развития административного права в Республике Узбекистан. Возможности использования принципов соразмерности и защиты доверия раскрыты в представленных примерах из судебной практики.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: реформы в административном праве; основные принципы административных процедур; толкование принципов административных процедур; принцип соразмерности; принцип защиты доверия.
ОБРАЗЕЦ ЦИТИРОВАНИЯ:
Нематов Ж. Проблемы применения принципов административных процедур в Республике Узбекистан // Вестник Юридического факультета Южного федерального университета. 2019. Т. 6. № 3. С. 71-76. БОТ: 10.23683/2313-6138-2019-6-3-11
ABSTRACT. The article provides a brief scientific analysis of the problems of administrative law on the example of applying the principles of administrative procedures in the light of a new stage in the development of administrative law in the Republic of Uzbekistan. The possibilities of using the principles of proportionality and protection of trust are disclosed in the presented examples from judicial practice.
KEYWORDS: reforms in administrative law; basic principles of administrative procedures; interpretation of the principles of administrative procedures; principle of proportionality; principle of protection of trust.
FOR CITATION:
Nematov, Zh. Problems of applying the principles of administrative procedures in the Republic of Uzbekistan. Bulletin of the Law Faculty, SFEDU. 2019. Vol. 6, No. 3. P. 71-76 (in Russian). DOI: 10.23683/2313-6138-2019-63-11
© Ж. Нематов, 2019
Указ Президента Республики Узбекистан № УП-4947 от 07.02.2017 «О Стратегии действий по дальнейшему развитию Республики Узбекистан» положил начало новому этапу развития не только судебно-правовой системы, но и административного права [9]. В частности, одним из важных направлений обеспечения верховенства закона и дальнейшего реформирования судебно-правовой системы было определено укрепление подлинной независимости судебной власти и гарантий надежной защиты прав и свобод граждан, совершенствование административного законодательства.
Указом Президента Республики Узбекистан было предложено с 1 июня 2017 г. образование административных судов Республики Кара-калпакстан, областей и города Ташкента, районных (городских) административных судов, а также образование судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Узбекистан, которым подведомственно рассмотрение административных споров, вытекающих из публично-правовых отношений, а также дел об административных правонарушениях [10]. Соответствующие изменения были внесены в Конституцию Республики Узбекистан [1], Закон Республики Узбекистан «О судах», Гражданский процессуальный и Хозяйственный процессуальный кодексы Республики Узбекистан [3], предусматривающие образование административных судов.
Кроме того, в начале 2018 г. были приняты Закон «Об административных процедурах» (далее — ЗАП) [2] и Кодекс Республики Узбекистан об административном судопроизводстве (далее — КАС) [4], которые, без преувеличения, в своей основе1 отвечают международным стандартам [5, с. 63].
Вышеуказанные реформы и изменения законодательства создали основу для большого прорыва административного права в Республике Узбекистан. Множество научных дискуссий и предложений по развитию административного права до сих пор не видело своего практического воплощения [6, с. 4; 11; 14-16; 18].
1 Конечно, пока рано говорить, что ЗАП является одним из передовых, поскольку анализ данного закона показывает, что ЗАП можно относить к первому поколению законов об административных процедурах. См.: [12].
Осуществленные за короткий период реформы законодательства воплотили эти долгожданные идеи в жизнь. Но необходимо учитывать, что одним принятием соответствующих законов невозможно добиться большого прорыва в развитии современного административного права в Республике Узбекистан. В данной статье постараемся провести краткий научный анализ проблем административного права на примере проблемы применения принципов административных процедур в свете нового этапа развития административного права в Республике Узбекистан.
Основными принципами административных процедур ЗАП являются законность; соразмерность; достоверность; возможность быть выслушанным; открытость, прозрачность и понятность административных процедур; приоритет прав заинтересованных лиц; недопустимость бюрократического формализма; содержательное поглощение; осуществление административного производства в «одном окне»; равноправие; защита доверия; правомерность административного усмотрения (дискреционного полномочия); исследование. Статья 19 ЗАП устанавливает, что административные акты и административные действия должны соответствовать принципам административных процедур. Несоответствие принципам административных процедур влечет отмену или пересмотр административных актов и административных действий.
В ходе анкетирования сотрудников соответствующих министерств и ведомств в рамках научной работы было выявлено, что множество из вышеуказанных принципов непонятно для них. В частности, такие принципы, как соразмерность, содержательное поглощение, защита доверия, правомерность административного усмотрения (дискреционного полномочия), принцип исследования, вызывают множество вопросов не только по смыслу этих принципов, но и связанные с их имплементацией.
Например, принцип соразмерности определяет, что меры воздействия на физических или юридических лиц, оказываемые в ходе административного производства, должны быть подходящими и достаточными для достижения законной цели, преследуемой административным органом, и наименее обременительными для заинтересованных лиц (ст. 7 ЗАП).
В ходе проведенного опроса сотрудников соответствующих министерств и ведомств в рамках научной работы был представлен нижеследующий практический пример из судебной практики, в котором можно применить принцип соразмерности.
Дело № 1. Истец: фирма-производитель «Д».
Ответчик: хокимият (администрация) города Гулистана [8].
Истец фирма-производитель «Д» обратилась в областной хозяйственный суд с иском о признании недействительным решения хо-кимията города № 351 от 11.01.2017. Из материалов дела выясняется, что на основании соответствующего решения хокимията города Гулистана № 1754 от 25.12.2015 истец фирма-производитель «Д» приобрела землю под строительство трехэтажного жилого дома площадью 30х40 (1200 кв. м) с объектами торговли и общественного сервиса на первом этаже. Фирма «Д» осуществила все необходимые мероприятия и приобрела необходимые разрешения на строительство: топосъемка, заключение (органов) геологии, проектно-сметная документация от областного архитектурного совета по градостроительству. Однако хокимият города Гулистана принял решение № 351 от 11.01.2017 об отмене решения хокимията города Гулистана № 1754 от 25.12.2015 по причине несвоевременного строительства и ненадлежащего использования земли. Областной хозяйственный суд, рассмотрев доводы и доказательства, установил отсутствие нарушений требований ст. ст. 36, 38 Земельного кодекса Республики Узбекистан, а также не были доказаны доводы хокимията о том, что соответствующее здание (сооружение) не было построено в течение трех лет. Исходя из этого, областной хозяйственный суд удовлетворил иск и признал недействительным решение хокимията города Гулистана № 351 от 11.01.2017.
В данном деле можно увидеть, что мера воздействия хокимията города Гулистана в виде изъятия земель против фирмы-производителя «Д», оказанная в ходе административного производства, не является подходящей и достаточной для достижения законной цели, преследуемой административным органом, и наименее обременительной для фирмы-производителя «Д».
Приведем еще один пример принципа защиты доверия1.
Дело № 2. Истец: фермер «Э».
Ответчик: хокимият (администрация) Шароф-Рашидовского района [7].
Истец фермер «Э» обратился в областной хозяйственный суд с иском о признании недействительным решения хокимията Шароф-Рашидовского района № 340 от 21.02.2017. Из материалов дела выясняется, что истец фермер «Э» на основании соответствующих решений хокимията Шароф-Рашидовского района (бывший Джизакскийрайон) № 92 от 30.01.2014 и № 532 от 18.03.2015 приобрел 114,1 гектара земли под производство животноводческой продукции. На основании поручения прокуратуры Джизакской области Управлением земельных ресурсов и государственного кадастра Джизакской области в хокимият Шароф-Рашидов-ского района (бывший Джизакский район) было внесено представление № Н/71 от 03.11.2016 о приведении в соответствие вышеуказанного решения с законодательством РУз. 03.11.2016 данное представление было обсуждено на общем собрании районного хокимията и на основании рассмотренного представления было принято решение хокима № 340 от 21.02.2017 об отмене решения № 532 от 18.03.2015, соответственно 114,1 гектара земли было возвращено в земельный фонд района.
В соответствии с Положением «О порядке предоставления земельных участков в долгосрочную аренду фермерским хозяйствам», утвержденным Постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан № 476 от 30.10.2003, заявление о предоставлении земельных участков с приложением бизнес-плана или программы деятельности создаваемого хозяйства, а также приложением соответствующих документов подается хокиму района в течение месяца со дня объявления конкурса. Заявления граждан подлежат регистрации в специальном журнале. Хотя фермер «Э» при-
1 Статья 16 ЗАП устанавливает, что доверие добросовестно действующих заинтересованных лиц к административному акту охраняется законом. Административные органы обязаны уважать законные ожидания заинтересованных лиц, обусловленные сложившейся административной практикой. Изменение сложившейся административной практики должно быть оправдано общественными интересами, носить общий характер и быть устойчивым.
водил довод, что он представил все соответствующие документы, но подтверждающий документ о регистрации в специальном журнале отсутствовал.
Кроме того, в соответствии с п. 10 Положения «О порядке определения победителя конкурса при выделении земельных участков для ведения фермерского хозяйства», утвержденного Приказом Министра сельского и водного хозяйства Республики Узбекистан (зарегистрировано Министерством юстиции 19.11.2005, рег. № 1523), установлен порядок предоставления земельных участков для ведения фермерского хозяйства. В частности, соответствующая комиссия должна организовать конкурс и оформить свое решение протоколом комиссии. Кроме того, в соответствии с п. 36 Положения в случае участия единственного претендента необходимо провести повторный конкурс после истечения срока конкурса. Но вышеуказанное требование п. 36 Положения хокимиятом района не было выполнено.
А также, в соответствии с п. 6 Положения «О порядке оптимизации размера земельного участка фермерского хозяйства и его ликвидации», утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан № 22 от 31.01.2013, предусмотрена необходимость заключения районной комиссии при вынесении решения хокима о выделении земли. Данное требование Положения тоже не было соблюдено.
В соответствии со ст. 38 Земельного кодекса Республики Узбекистан при нарушении земельного законодательства предусмотрено изъятие земельного участка. В частности, статья 38 Земельного кодекса устанавливает, что в случаях, предусмотренных п. 6-11 части первой ст. 36 Земельного кодекса, а также в других случаях нарушения земельного законодательства, орган, осуществляющий государственный контроль за использованием и охраной земель, после предупреждения землевладельца или землепользователя вносит в орган, предоставивший земельный участок, представление об изъятии земельного участка. Орган, предоставивший земельный участок, на основании представления в месячный срок выносит решение о его изъятии.
В соответствии со ст. 12 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Узбекистан хозяйственный суд, установив при рас-
смотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает решение в соответствии с законом. А также в соответствии со ст. 55 Хозяйственного процессуального кодекса при рассмотрении споров о признании недействительными актов государственных и иных органов обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия указанных актов, возлагается на орган, принявший акт.
Исходя из вышеуказанного, областной хозяйственный суд отказал в удовлетворении иска о признании недействительным решения хокимията Шароф-Рашидовского района № 340 от 21.02.2017.
Безусловно, очень много разных вопросов для размышления возникает в данном деле. Но остановимся только на вопросе, касающемся принципа защиты доверия. Конечно, трудно представить все обстоятельства данного дела, но предположим, что истец фермер «Э» действовал добросовестно и по ошибке хокими-ята, как это можно заметить из вышеуказанных обстоятельств дела, нарушил несколько норм земельного законодательства. Исходя из принципа защиты доверия интересы фермера «Э» должны уважаться и охраняться, соответственно он не должен быть лишен добросовестно полученной земли.
Бесспорно, можно долго аргументировать и приводить толкование принципов ЗАП. Но в ходе проведенного опроса сотрудников соответствующих министерств и ведомств в рамках научной работы по вышеуказанным примерам возникло несколько проблем. Во-первых, насколько сотрудники государственных органов компетентны в толковании норм ЗАП и его принципов. Во-вторых, было много дискуссий по поводу таких вопросов, как «есть ли какие-то стандарты по толкованию», «как можно унифицировать разночтение норм и принципов ЗАП», «не будут ли общие нормы и принципы ЗАП толковаться в недобросовестных интересах каких-либо лиц».
Вопрос толкования ЗАП действительно очень актуален. К сожалению, доктринальные основы ЗАП в Узбекистане не были разработаны до сих пор. Конечно, этому мешало отсутствие закона и специализированных административных судов. Но на сегодняшний день эти
проблемы отсутствуют. Поэтому необходимо разрабатывать научно обоснованные основы вопросов, касающихся норм ЗАП1.
Вернемся к вопросу о принципах административных процедур. Необходимо отметить, что в странах с развитым административным правом существует общепринятый порядок толкования норм ЗАП. То есть сотрудники государственных органов толкуют и применяют на конкретном примере нормы и принципы ЗАП. Затем, если возникает спор о смысле или законном применении данных норм и принципов, частное лицо подает иск (жалобу) (иногда после обращения в вышестоящий административный орган) в суд. Суд рассматривает дело и выносит решение по поводу законности решения, в котором сотрудник государственного органа дал толкования норм и принципов ЗАП2. Далее после определенного периода судебная практика унифицируется Верховным судом3. Во всем этом процессе наука административного права разрабатывает научно обоснованные теории, аргументы толкования различных норм и принципов ЗАП. Все это показывает, что для установления определенных значений норм и принципов ЗАП требуется немало времени [5, с. 53]. Поскольку нельзя слепо копировать модели толкования у других стран, каждая страна должна разрабатывать свою модель понимания административного права [13], в частности ЗАП4.
1 Кроме того, некоторые недобросовестные сотрудники государственных органов не всегда действуют компетентно и в интересах народа. В результате чего доверие добросовестно действующих заинтересованных лиц может пострадать. См.: [5, с. 41; 6, с. 3; 19].
2 Статьи 220 и 244 КАС устанавливают, что одним из оснований для изменения или отмены решения суда первой инстанции является неправильное истолкование закона или иного акта законодательства.
3 Статья 158 КАС устанавливает, что в мотивировочной части решения могут содержаться ссылки на постановления Пленума Верховного суда Республики Узбекистан.
4 К сожалению, суды не всегда ссылаются или основываются на основных принципах не только админи-
стративного права, но и на нормах Конституции в рассмотрении публично-правовых споров при вынесении своего решения. Чаще всего суды только констатируют существование определенных норм и принципов и не применяют их в своем толковании. См.: Постановление Пленума Высшего хозяйственного суда Республики Узбекистан от 17.06.2016 № 298 «О некоторых вопросах применения актов законодательства при разрешении
Надеемся, что в ближайшее время будут разработаны соответствующие научно обоснованные теории, и судебная практика будет активно использовать эти разработки, касающиеся принятых Закона «Об административных процедурах» и Кодекса Республики Узбекистан об административном судопроизводстве, которые без преувеличения создали бы основу для действительно большого прорыва административного права в Республике Узбекистан5.
ЛИТЕРАТУРА
1. Закон Республики Узбекистан от 06.04.2017 № ЗРУ-426 «О внесении изменений и дополнения в Конституцию Республики Узбекистан» (Собрание законодательства Республики Узбекистан, 2017. № 14, ст. 213).
2. Закон Республики Узбекистан от 08.01.2018 № ЗРУ-457 «Об административных процедурах». Дата вступления в силу 10.01.2019 (Национальная база данных законодательства, 09.01.2018. № 03/18/457/0525).
3. Закон Республики Узбекистан от 12.04.2017 № ЗРУ-428 «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Узбекистан «О судах», Гражданский процессуальный и Хозяйственный процессуальный кодексы Республики Узбекистан» (Национальная база данных законодательства, 30.01.2018. № 03/18/463/0634).
4. Закон Республики Узбекистан от 25.01.2018 № ЗРУ-462 «Об утверждении Кодекса Республики Узбекистан об административном судопроизводстве». Дата вступления в силу 01.04.2018 (Национальная база данных законодательства, 26.01.2018. № 03/18/462/0626).
5. Пуделька Й. Право административных процедур и административно-процессуальное право в государствах Центральной Азии — краткий обзор современного состояния. Ежегодник публичного права — 2015: Административный процесс. М.: Инфотропик Медиа, 2015.
6. Пуделька Й., Деппе Й. Общее административное право в государствах Центральной Азии — краткий обзор современного состояния. Ежегодник публичного права — 2014: Административное право: сравнительно-правовые подходы. М.: Инфотропик Медиа, 2014.
7. Решение Хозяйственного суда Джизакской области
Республики Узбекистан от 24.05.2017 (Извлечение)._
споров о признании недействительными актов государственных органов и органов самоуправления граждан, незаконными действий (бездействия) их должностных лиц, не соответствующих законодательству, нарушающих права и охраняемые законом интересы организаций и граждан».
5 Кроме того, для того чтобы ЗАП и КАС правильно применялись на практике, также необходимо привести все нормативно-правовые акты в соответствие с ЗАП и КАС, а также отменить нормативно-правовые акты, противоречащие ЗАП и КАС. См.: [11, с. 398]. Также необходимо довести до исполнителей и разъяснение сути и значения ЗАП и КАС.
8. Решение Хозяйственного суда Сырдарьинской области Республики Узбекистан от 10.05.2017 (Извлечение).
9. Указ Президента Республики Узбекистан от 07.02.2017 № УП-4947 «О Стратегии действий по дальнейшему развитию Республики Узбекистан» (Национальная база данных законодательства, 16.10.2017. № 06/17/5204/0114).
10. Указ Президента Республики Узбекистан от 21.02.2017 № УП-4966 «О мерах по коренному совершенствованию структуры и повышению эффективности деятельности судебной системы Республики Узбекистан» (Национальная база данных законодательства, 29.09.2017. № 06/17/5195/0033).
11. Хамедов И.А., Цай И.М. Институт административных процедур в свете реформирования административно-процессуального права в Узбекистане. Ежегодник публичного права — 2014: Административное право: сравнительно-правовые подходы. М.: Инфотропик Медиа, 2014. С. 395.
12. Barnes J. Towards a third generation of administrative procedure // Susan Rose-Ackerman, Peter L. Lindseth. Comparative administrative law: an introduction // Comparative Administrative Law. Susan Rose-Ackerman, Peter L. Lindseth. Edward Elgar 2010. P. 342-343.
13. Ginsburg T. Written constitutions and the administrative state: on the constitutional character of administrative law. Susan Rose-Ackerman, Peter L. Lindseth. Comparative administrative law: an introduction // Comparative Administrative Law. Susan Rose-Ackerman, Peter L. Lindseth. Edward Elgar 2010. P. 117.
14. Hiroto Tokuda. Cooperation between Japan and Uzbekistan in the sphere of implementation of administrative procedure law// Administrative law reform in Uzbekistan experiences and problems from the legal viewpoint. Collection of seminar papers. Nagoya, 2008. P. 47.
15. Ikramov M. Administrative procedures in Japan: opportunities for implementation into the legislation of Uzbekistan // Administrative law reform in Uzbekistan experiences and problems from the legal viewpoint. Collection of seminar papers. Nagoya, 2008. P. 81.
16. Katsuya Ichihashi. Japanese approach to legal assistance to administrative procedure law in Uzbekistan // Administrative law reform in Uzbekistan experiences and problems from the legal viewpoint. Collection of seminar papers. Nagoya, 2008. P. 35.
17. Khamedov I. Consept on improvement for the state administration in Uzbekistan within the framework of the administrative reform // Administrative law reform in Uzbekistan experiences and problems from the legal viewpoint. Collection of seminar papers. Nagoya, 2008. P. 73-74.
18. Shigeru Kodama. Reform of Administrative Procedure in Uzbekistan and Japanese Legal Assistance // Administrative law reform in Uzbekistan experiences and problems from the legal viewpoint. Collection of seminar papers. Nagoya, 2008. P. 5.
19. Sordi B. Revolution, Rechtsstaat, and the Rule of Law: historical reflections on the emergence of administrative law in Europe. Susan Rose-Ackerman, Peter L. Lindseth. Comparative administrative law: an introduction // Comparative Administrative Law. Susan Rose-Ackerman, Peter L. Lindseth. Edward Elgar 2010. P. 28.
