CC BY
181АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
УДК 342.9(045)(575.1)
DOI: 10.23683/2313-6138-2019-6-3-10
Кудрявцев Игорь Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права, Ташкентский государственный юридический университет, 100047, Республик Узбекистан, г. Ташкент, ул. Сайилгох, д. 35, e-mail: igor.kudruavcev-58@mail.ru
Kudryavtsev, Igor V.,
PhD in Law, Associate Professor, Department of Theory and History of State and Law, Tashkent State Law University, 35 Sayilgoh St., Tashkent, 100047, Republic of Uzbekistan, e-mail: igor.kudruavcev-58@mail.ru
НОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ПРОЦЕДУРАМ И АДМИНИСТРАТИВНОМУ
СУДОПРОИЗВОДСТВУ ♦
NEW LEGISLATION OF THE REPUBLIC OF UZBEKISTAN ON ADMINISTRATIVE PROCEDURES AND ADMINISTRATIVE LEGAL PROCEEDINGS
АННОТАЦИЯ. Данная статья посвящена новому законодательству Республики Узбекистан по административным процедурам и административному судопроизводству, формируемому в рамках административно-правовой реформы в Узбекистане.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: административная реформа; государственное управление; административная юстиция; административные процедуры.
ОБРАЗЕЦ ЦИТИРОВАНИЯ:
Кудрявцев И.В. Новое законодательство Республики Узбекистан по административным процедурам и административному судопроизводству // Вестник Юридического факультета Южного федерального университета. 2019. Т. 6. № 3. С. 65-70. Б01: 10.23683/2313-6138-2019-6-3-10
ABSTRACT. This article is devoted to the new legislation of the Republic of Uzbekistan on administrative procedures and administrative proceedings, formed within the framework of administrative and legal reform in Uzbekistan.
KEYWORDS: administrative reform; public administration; administrative justice; administrative procedures.
FOR CITATION:
Kudryavtsev, I.V. New legislation of the Republic of Uzbekistan on administrative procedures and administrative legal proceedings. Bulletin of the Law Faculty, SFEDU. 2019. Vol. 6, No. 3. P. 65-70 (in Russian). DOI: 10.23683/2313-6138-2019-6-3-10
© И.В. Кудрявцев, 2019
В последние два года Республика Узбекистан энергично проводит реформы всех сфер государственной и общественной жизни, в том числе сферы государственного управления. Осуществляемая административная реформа направлена на создание эффективной системы государственного управления. Эта система необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, а также повышения уровня и качества жизни народа.
Успешная реализация широкомасштабных реформ на современном этапе развития страны потребовала создания совершенно новой, эффективной системы государственного управления. Данный этап развития Узбекистана направлен на реализацию «Стратегии действий по дальнейшему развитию Республики Узбекистан», утвержденной Указом Президента Республики Узбекистан Ш.М. Мирзиёевым от 7 февраля 2017 года [8]. Этот большой по своей значимости и масштабности документ предусматривает реализацию в 2017-2021 годах целого комплекса мероприятий по следующим пяти приоритетным направлениям:
- совершенствованию государственного и общественного строительства;
- обеспечению верховенства закона и дальнейшему реформированию судебно-правовой системы;
- развитию и либерализации экономики;
- развитию социальной сферы;
- обеспечению безопасности, межнационального согласия и религиозной толерантности, осуществлению взвешенной, взаимовыгодной и конструктивной внешней политики.
С учетом объективной оценки пройденного пути и накопленного опыта, анализа достигнутых успехов за годы независимости и исходя из требований современности, были определены важнейшие приоритеты и четкие ориентиры дальнейшего углубления демократических реформ и ускоренного развития страны.
В этой связи 8 сентября 2017 года глава государства принял Указ № УП-5185, поставивший задачу кардинального совершенствования и модернизации системы государственного управления. Данным Указом утверждены «Концепция административной реформы в Республике Узбекистан», а также «дорожная карта» по ее реализации [7].
Для повышения уровня удовлетворенности населения деятельностью органов государственной власти проведена большая работа по совершенствованию административных процедур, направленных на четкую регламентацию правовых отношений государственных органов с физическими и юридическими лицами.
Сегодня система государственного управления находится в процессе переосмысления взаимодействия с гражданами. Согласно Указу Президента Республики Узбекистан № УП-5278 [3] и постановлению Президента Республики Узбекистан № 3430 от 12 декабря 2017 года было образовано Агентство государственных услуг при Министерстве юстиции Республики Узбекистан. Правительство создало и реализует единую точку доступа к информации и услугам, рассматривая возможности организации информационных услуг в соответствии с потребностями пользователей — Единый портал интерактивных государственных услуг1. Это позволило существенно оптимизировать деятельность государственных органов по оказанию публичных услуг2. При этом все делается для того, чтобы «электронное правительство» было доступно населению на всей территории страны.
Проводимые реформы уже дают первые плоды. Так, для обеспечения открытости деятельности государственных органов и совершенствования системы оказания государственных услуг созданы электронные порталы и базы данных. В частности, для упрощения получения разрешительных документов и лицензий создан веб-сайт www.license.gov.uz, для обеспечения оказания государственных услуг по принципу «одно окно» — birdarcha.uz. В результате пересмотра и оптимизации государственных услуг количество процедур для регистрации субъекта предпринимательства сократилось в 4 раза, а время, необходимое для регистрации, — до 30 минут. Важным шагом в осуществлении административной реформы
1 См.: Единый портал интерактивных государственных услуг [Электронный ресурс] // URL: https://my.gov. uz/ru
2 Так, 201 городской (районный) Центр «Одно окно» на местах были преобразованы в Центры государственных услуг, посредством которых в настоящее время налажено предоставление приблизительно 120 государственных услуг.
явилось принятие Закона Республики Узбекистан «Об административных процедурах» [4], направленного на регулирование отношений в области осуществления административных процедур и вступившего в силу 10 января 2019 года.
Огромное значение имеет принятие Кодекса Республики Узбекистан об административном судопроизводстве [6], который вступил в силу 1 апреля 2018 года и позволил унифицировать порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц.
Упорядочение административных процедур нужно для улучшения деятельности государственного аппарата, устранения бюрократизма, повышения ответственности государственных служащих за реализацию возложенных на них задач и функций. Нужно отметить, что административные процедуры используются практически повседневно в деятельности любого органа или учреждения государства.
В теории административного процесса имеются так называемые «широкий» и «узкий» подходы к понятию «административный процесс» [2; 3]. Представители «широкого» подхода включают в его содержание всю имеющую процессуальную форму деятельность органов государственной власти по рассмотрению и разрешению административных дел, в том числе при отсутствии спора (включая лицензирование, регистрацию и пр.). Другой подход сводит административный процесс к юрисдикции, т.е. деятельности уполномоченных государственных органов по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров. В соответствии с данным подходом (именуемым также «юрисдикционным») понятие административного процесса по объему и содержанию сходно с понятиями уголовного и гражданского процессов.
Так называемое «широкое» понимание административного процесса позволяет рассматривать его не только как деятельность по рассмотрению споров и применению мер административной ответственности, но и включать в его содержание также процедуры повседневной деятельности органов власти по применению правовых норм.
Административные процедуры, будучи особым видом административного процесса, представляют деятельность органов государственной власти по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел, в которых отсутствует спор. В рамках административных процедур не применяются меры юридической ответственности (за исключением некоторых мер административного принуждения). К административным процедурам следует отнести и чисто организационные процедуры (например, процедуры разработки и принятия административных актов, процедуры, связанные с государственной службой).
Таким образом, административные процедуры можно представить как логически обособленную последовательность административных действий при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги, имеющую конечный результат и выделяемую в рамках исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги. Процедура есть закрепленная в нормах права последовательность (порядок) действий органов государственной власти, необходимая для осуществления нормативно установленных для них задач и функций. Говоря проще — это процессуальные правила, регламентирующие административно-правовую деятельность административных органов.
Административные процедуры обеспечивают юридическое взаимодействие публичной власти с гражданами и организациями посредством максимального его облечения в форму нормативно определенного порядка (процедур) действий. Законодательно закрепленные административные процедуры являются одной из основных гарантий реализации административно-правового статуса граждан и организаций, а также задачи государства по их защите от злоупотреблений служащих своими властными полномочиями.
Согласно закону «Об административных процедурах» [4], административные процедуры применяются в административно-правовой деятельности административных органов в отношении заинтересованных лиц, в том числе лицензионных, разрешительных, регистрационных процедурах, а также других процедурах, связанных с оказанием других государственных услуг (ст. 3). Следует отметить,
что действие Закона «Об административных процедурах» не распространяется на отношения, возникающие в сфере подготовки и принятия нормативно-правовых актов, взимания налогов, прохождения государственной службы, проведения референдумов, выборов, обороны, общественной безопасности и правопорядка, а также на оперативно-розыскную деятельность, дознание, следствие, и — что особо важно — на судопроизводство и производство по делам об административных правонарушениях, которое регламентируется Кодексом Республики Узбекистан об административном судопроизводстве.
К административно-правовой деятельности относится любая распорядительная деятельность, оказывающая воздействие на отдельных физических или юридических лиц либо группу лиц, выделяемую по определенным индивидуальным признакам. Нужно сказать, что административное производство может содержать урегулированный административной процедурой процесс рассмотрения административного дела, принятия административного акта, его пересмотра по административной жалобе, а также исполнения административного акта. Однако, в отличие от сугубо административного производства по делам об административных правонарушениях, в процессе взаимодействия государственных органов с физическими и юридическими лицами применяются именно административные процедуры.
Под административными органами понимаются органы, наделенные административно-управленческой компетенцией в сфере административно-правовой деятельности, включая органы государственного управления, органы исполнительной власти на местах, органы самоуправления граждан, а также иные организации и специально образованные комиссии, уполномоченные на осуществление данной деятельности (ст. 4).
Основанием для начала административного производства, в котором применяются административные процедуры, является заявление (жалоба) заинтересованного лица или инициатива административного органа (ст. 41). В необходимых случаях, если иное не предусмотрено законодательством, Кабинет Министров Республики Узбекистан принимает административные регламенты, определяющие порядок разрешения административных дел,
принятия и исполнения административных актов, а также рассмотрения административных жалоб (ст. 84).
Административный регламент представляет собой нормативно-правовой акт, определяющий процедуру осуществления действий и принятия решений органом государства либо в связи с непосредственным обращением гражданина или организации в целях реализации их прав и законных интересов, либо в связи с исполнением возложенных на орган государства в соответствии с законодательством полномочий. Понятно, что административный регламент должен содержать необходимую информацию, достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами органа государства.
Назначение административных регламентов состоит во введении легальных критериев действий государственных служащих, что позволяет исключить излишнее административное усмотрение и, как следствие, злоупотребления властью. Особенность административных регламентов, на наш взгляд, состоит в детализации административно-управленческих процессов на основе подробных описаний их форматов, которые связывают воедино цели и задачи с ресурсами, определяют порядок исполнения полномочий и предоставления государственных услуг, а также порядок контроля исполнения, устанавливают режим открытости информации. Значимость административных регламентов обусловлена и возможностью измерения эффективности функционирования органов власти, что особенно важно при отсутствии рыночных механизмов измерения эффективности.
Поскольку административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок осуществления органами государства последовательно совершаемых действий в целях осуществления их компетенции и оказания публичных услуг, то четкая регламентация административных процедур обуславливает, с одной стороны, реализацию компетенции государственных органов, с другой стороны, ограничивает их дискреционные действия (произвольное административное усмо-
трение), вводит легальные критерии действий должностных лиц, и главное — регламентирует действия должностных лиц по должному исполнению соответствующего порядка. Применение административных процедур в деятельности государственных органов способствует улучшению качества государственных услуг и важным средством защиты прав и законных интересов граждан от чрезмерно усмотритель-ного характера деятельности чиновников.
Особенностью административно-процедурной деятельности является ее цель, выражающаяся не в применении мер принуждения, а в обеспечении эффективной исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, а также осуществление прав частных лиц путем закрепления основных требований к условиям, срокам и последовательности осуществления своей деятельности государственными служащими. Административные процедуры обеспечивают нормативную регламентацию деятельности органов государства путем установления порядка принятия властных управленческих решений должностными лицами, в том числе рассмотрения и разрешения конкретных административных дел.
Административные процедуры применяются с учетом соблюдения следующих основных принципов: законность; соразмерность; достоверность; возможность быть выслушанным; открытость, прозрачность и понятность административных процедур; приоритет прав заинтересованных лиц; недопустимость бюрократического формализма; содержательное поглощение; осуществление административного производства в «одно окно»; равноправие; защита доверия; правомерность административного усмотрения (дискреционного полномочия); исследование (ст. 5 Закона).
Анализ содержания вышеуказанного закона позволяет нам выявить следующие характерные признаки административной процедуры. Она:
- является нормативно установленным порядком деятельности субъектов административной деятельности;
- носит бесспорный (неюрисдикционный) характер, не связанный с применением мер административного принуждения;
- имеет целью упорядочение конкретных правоотношений, складывающихся между го-
сударственными органами и гражданами и организациями, а также государственными органами и структурными подразделениями и должностными лицами;
- связана с реализацией публичным субъектом своих властных полномочий.
Таким образом, от того, насколько деятельность государственных органов обеспечена детальными и прозрачными процедурами, зависит надлежащее их функционирование. Основу любой деятельности составляют процедурные нормы. Особенности деятельности, компетенции того или иного органа публичной власти определяют специфику каждой из разновидностей юридической процедуры.
В настоящее время с учетом вступившего в действие вышеуказанного кодекса под административным судопроизводством понимается порядок защиты в судах прав, свобод и охраняемых законом интересов человека, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц, а также порядок рассмотрения иных административных споров, вытекающих из публично-правовых отношений.
Под основной задачей административного производства понимается верховенство права над административным произволом, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов государства и обеспечение законности в сфере публичного управления (ст. 2 Кодекса).
Административные суды, образованные указом президента Узбекистана от 21 февраля 2017 года, начали деятельность с 1 июня
2017 года. По данным Верховного суда Республики Узбекистан административные суды, которые начали деятельность в Узбекистане с 1 июня 2017 года, способствуют восстановлению прав граждан. Только в первом квартале
2018 года этим воспользовались 3416 человек. А в первом квартале 2019 года благодаря административным судам восстановлены права 4635 граждан и юридических лиц. Дела касались, в частности, оспаривания:
- ведомственных нормативно-правовых актов;
- решений, действий (бездействия) органов государственного управления и иных организаций, уполномоченных на осуществление адми-
нистративно-правовой деятельности, органов самоуправления граждан и их должностных лиц, не соответствующих законодательству и нарушающих права и охраняемые законом интересы граждан или юридических лиц;
- действий (решений) избирательных комиссий;
- отказа в совершении нотариального действия, регистрации записей актов гражданского состояния либо действий (бездействия) нотариуса или должностного лица органа записи актов гражданского состояния и обжалования отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок1.
Для достижения целей административного судопроизводства на законодательном уровне определены следующие задачи административного процесса:
1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;
2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;
3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;
4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Таким образом, административное судопроизводство представляет собой урегулированный судебным административным процессуальным законодательством вид судебной деятельности, направленный на осуществление судебной власти в сфере административных и иных публичных правоотношений с целью защиты прав граждан и организаций и реализацию других задач административного судопроизводства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Административные суды рассмотрели почти 90 тысяч дел в первом квартале [Электронный ресурс] // Газета.^. 19.04.2018. URL: https://www.gazeta.uz/ ru/2018/04/19/admin-court
2. Ежегодник публичного права 2015: Административный процесс. М.: Инфротропик Медиа, 2015. 464 с.
3. Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судо-производста. М.: Инфротропик Медиа, 2018. 376 с.
4. Национальная база данных законодательства, 09.01.2018, № 03/18/457/0525.
5. Национальная база данных законодательства, 13.12.2017, № 06/17/5278/0404; 30.03.2018, № 07/18/5387/0971, 07.06.2018, № 06/18/5456/1316
6. Национальная база данных законодательства, 26.01.2018, № 02/18/АПК/0627.
7. Об утверждении Концепции административной реформы в Республике Узбекистан [Электронный ресурс] // Национальное информационное агентство Узбекистана (УзА). 09.09.2017. URL: http://uza.uz/ru/ documents/ob-utverzhdenii-kontseptsii-administrativnoy-reformy-v-respu-09-09-2017.
8. Указ Президента Республики Узбекистан от 7 февраля 2017 года № УП-4947 «О Стратегии действий по дальнейшему развитию Республики Узбекистан» // Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2017. № 6. Ст. 70.
1 Данный материал подготовлен на основе данных Верховного суда Республики Узбекистан [1].
