CC BY
22ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
ВЛАДИМИРОВ Игорь Александрович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового и экологического права Института права Башкирского государственного университета (БашГУ). Е-таМ: docentufa@mail.ru
Краткая аннотация: автором отмечены проблемы несовершенства правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения.
The author noted problems of imperfection of legal regulation of a turn of lands of agricultural purpose.
Ключевые слова: аграрное предпринимательство; земли сельскохозяйственного назначения. Agrarian business; earth of agricultural purpose.
В России в начале 1990-х гг. приватизация сельскохозяйственных угодий колхозов и совхозов осуществлялась одновременно с реорганизацией сельскохозяйственных предприятий. В результате приватизации сельскохозяйственных угодий право на земельную долю приобрели не только работники реорганизуемых хозяйств, но и пенсионеры, работники социальной сферы, проживающие в сельской местности. В утратившей силу редакции Земельного кодекса РСФСР 1991 г. была предусмотрена «коллективно-долевая собственность». В качестве правоустанавливающего документа на земельный участок в начале 1990-х гг. являлся государственный акт на право собственности на землю, который выдавался вновь образуемой сельскохозяйственной коммерческой организации. Решения о реорганизации колхозов и совхозов и выборе организационно-правовой формы принимались на общих собраниях граждан-учредителей.
В соответствии с действующим гражданским законодательством сегодня для создания юридического лица достаточно передать имущество в уставной капитал вновь создаваемой организации на сумму не менее минимального размера уставного капитала, который для большинства субъектов малого и среднего предпринимательства носит чисто символический характер (10 000 руб.). Акции, доли, паи, вносимые в уставные капиталы вновь создаваемых субъектов аграрного предпринимательства, были оплачены земельными долями и имущественными паями.
Положения действующего на период реформирования колхозов и совхозов Земельного кодекса РСФСР 1991 г. носили противоречивый характер. Так, согласно ст. 10 ЗК РСФСР каждый член сельскохозяйственного предприятия имел право выйти из него с получением индивидуального земельного участка для осуществления сельскохозяйственной деятельности. Тогда как ст. 69 ЗК РСФСР устанавливала, что колхозы, кооперативы, акционерные общества получают
землю в собственность1.
Г.А. Волков2 считает, что вышеуказанные противоречивые положения можно было истолковывать с учетом положений Закона РСФСР «О крестьянском фермерском хозяйстве» 1990 г., которым было предусмотрено два варианта приватизации сельскохозяйственных земель. А именно: 1) денежная оценка земельных участков и выдача членам и работникам реорганизуемых хозяйств земельных акций; 2) условный раздел земель колхозов и совхозов на земельные паи, которые обеспечивали каждому сельскому жителю, попавшему в список членов «коллективно-долевой собственности», право на земельный участок на условиях трудовой деятельности в коллективном хозяйстве. Автор отмечает, что Законом РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» 1990 г. была предусмотрена возможность выдела земельного участка только в случае выхода из сельскохозяйственного предприятия и создания КФХ (п. 3 ст. 8). Эти же условия были предусмотрены Законом РСФСР «О земельной реформе» (ст. 5). Таким образом, следует вывод, что процесс создания новых субъектов аграрного предпринимательства, кроме крестьянских (фермерских) хозяйств, сдерживался нормами действующего на тот период законодательства. На начальном этапе аграрных реформ субъекты «коллективно-долевой собственности» на законодательном уровне имели право выделить земельный участок из «коллективно-долевой собственности» только для создания КФХ или продажи земельного участка местному Совету народных депутатов. Одновременно с указанной проблемой существовала и иная не менее значимая, в последствии наложившая отпечаток на имущественное положение сельских жителей. Сельские жители, учреждая
1 Ведомости СНД и ВС. 1991. № 22. Ст. 768.
2 Волков Г.А. О проекте Федерального закона «Об упорядочении отношений собственности, возникших при приватизации земель сельскохозяйственного назначения» // Экологическое право. 2007 № 1.
хозяйственные товарищества, общества или кооперативы на имуществе и земельном участке реорганизуемого хозяйства оплачивали уставные капиталы земельными долями и имущественными паями. По другому пути невозможно было осуществить учреждение нового субъекта предпринимательства на селе.
По утверждению Г.А. Волкова,1 в подавляющем большинстве случаев селяне, получившие право на земельную долю добровольно внесли её в уставный капитал вновь созданных сельскохозяйственных коммерческих организаций. Созданные субъекты аграрного предпринимательства стали собственниками имущества, полученное из рук сельских жителей. В настоящий момент порядок выделения земель сельхозназначения из общей долевой собственности является сложным. Наблюдается множество судебных конфликтов по спорным вопросам выделения земельных участков из общей долевой собственности.
Так житель Саратовской области Самородов Н.И. обратился в суд с исковым заявлением о признании незаконным выдела земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения и признании недействительным права общей долевой собственности на земельный участок. Самородов Н.И. обратился в суд с указанным иском, сославшись на то, что является сособственником земельного участка на праве общей долевой собственности, из которого ответчиками был незаконно выделен спорный земельный участок площадью 531,2 га, образованный и зарегистрированный на праве общей долевой собственности за 73 гражданами с присвоением кадастрового номера. В установленном законом порядке истцом были заявлены возражения по поводу выделения спорного земельного участка, которые были проигнорированы как гражданами, выделившими свои земельные доли, так и государственными регистрирующими органами. Решением Балашовского районного суда Саратовской области от 14 января 2013 г. исковые требования Самородова Н.И. были удовлетворены. Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 10 апреля 2013 г. решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении иска Самородова Н.И. отказано. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ касационную жалобу Самородова Н.И. удовлетворила. Решение Саратовского обла-
1 Там же.
стного суда было отменено. Права Н.И. Самородова на спорный земельный участок были восстановлены.
В данном судебном споре судами были вскрыты типичные нарушения применения норм, регулирующих порядок выделения земельных участков из общей долевой собственности: 1) нарушение порядка проведения общего собрания собственников земельных участков общей долевой собственности, в анализируемом случае собрание вообще не приводилось; 2) неправомерные действия администрации муниципального образования в оценке поданных возражений других заинтересованных сособственников земельного участка; 3) неправомерное выделение земельных участков лицам, не имеющих прав на землю.
Ученые обращают внимание, что сам институт общей долевой собственности на землю, как преобладающий правовой режим землепользования в России, существенно тормозит предпринимательскую активность селян на селе. В частности, в Республике Башкортостан сложилась тупиковая ситуация с выделением новых земельных массивов из земель общей долевой собственности. Конституцией РФ дано право субъектам РФ и органам местного самоуправления своими нормативными актами детально регламентировать земельные правоотношения на местах с учетом местных особенностей и специфики ведения сельского хозяйства и национальных промыслов. Так в Республике Башкортостан был принят Закон Республики Башкортостан от 5 января 2004 г. (в ред. от 29 апреля 2014 г.) «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан». Принятым законом были введены минимальные размеры земельных участков категории сельскохозяйственного назначения, которые могут быть образованы при выделении новых участков из земель с правовым режимом общей долевой собственности. Указанным Законом был установлен минимальный размер нового выделяемого земельного массива в 50 га. С тех пор в Республике Башкортостан возникли проблемы с образованием новых субъектов аграрного предпринимательства.
Оборот земель сельскохозяйственного назначения регламентируется специальным Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Следует отметить, что с 1990-х гг. определенность в землепользования при осуществлении аграрного предпринимательства наступила только после принятия в 2001 г. Земельного кодекса РФ и Федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения в
2002 г., принятие которых стало новым этапом в развитии законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения. В 2005 г. были внесены существенные изменения в базовые положения Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. В целях обеспечения стабильного аграрного производства круг возможных покупателей земельных долей (без выделения в земельный участок) ограничивался другими сособственниками, сельскохозяйственными организациями и КФХ.
В 2010 г. также были внесены принципиальные изменения в Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Изменения коснулись невостребованных земельных долей, то есть тех земельных долей, которыми собственники так и не распорядились ими в течение 3-х и более лет подряд. Соответственно данные земли невозможно оформить и включить в гражданский оборот. Данные земельные участки не могут использоваться действующими субъектами аграрного предпринимательства без оформления прав, так как органы прокуратуры, государственного земельного контроля и надзора привлекают сельхозтоваропроизводителей в случае использования ими участков без оформления прав к юридической ответственности за самовольный захват пашни.
На наш взгляд, как и считают многие авторы, сегодня необходимо проводить нормотворческую работу, направленную, прежде всего, на упрощение законодательства по вопросам использования и распоряжения земельными долями. Необходимо устранять все юридические препятствия, мешающие процессу перераспределения земель сельскохозяйственного назначения в пользу эффективных хозяйствующих субъектов с целью вовлечения новых невостребованных земель в хозяйственный оборот.
Так, Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ предусмотрено, что в случае, если собственники земельных долей не утвердили проект межевания земельных участков, находящихся у них в долевой собственности, то данные действия возлагаются на органы местного самоуправления с целью: 1) утверждения границ земельных участков собственников земельных долей; 2) оформления невостребованных земельных долей с последующей передачей в муниципальную собственность для перераспределения земель в пользу эффективных собственников. Так же указанным Законом предусмотрен порядок: 1) изъятия земельного участка, не используемого в течении трех лет; 2) упрощенный порядок добровольного отказа от
права собственности на земельную долю; 3) упрощенный порядок перехода невостребованных долей в муниципальную собственность. Законом от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ цена выкупа сельскохозяйственных угодий снижена до 15 процентов от их кадастровой стоимости. Субъектам РФ дано право устанавливать случаи бесплатного предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Обязанность выявления и составления списка лиц, земельные доли которых могут быть признаны невостребованными, возлагается на органы местного самоуправления. Данный список должен быть опубликован в средствах массовой информации. Орган местного самоуправления обязан обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на выявленные невостребованные земли. Законом так же заложен механизм заинтересованности в выявлении и перераспределении невостребованных земельных долей как для органов местного самоуправления, так и для сельхозтоваропроизводителей - невостребованные земельные доли передаются субъектам аграрного предпринимательства в собственность или аренду без проведения торгов.
Некоторые авторы1 считают, что внесенные поправки 2005 г. в Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения усугубили проблему невостребованных земельных долей, так как собственники земельных долей лишены были права передать свою земельную долю третьему лицу, поэтому впали в полную зависимость от хозяйства, использующему земельную долю.
Следующим важным изменением в механизм оборота земель сельскохозяйственного назначения стало принудительное прекращение прав на землю при её ненадлежащим использовании. Правительством РФ были установлены критерии существенного снижения плодородия земель и значительного ухудшения экологической обстановки. Нововведением в институт изъятия земель сельскохозяйственного назначения являются изменения в части упрощения процедуры изъятия неиспользованных земель, а именно основания и регламентация порядка изъятия указанных земель в случае их неиспользования в течении трех лет, а так же использование способами, приводящими к деградации, загрязнению, захламлению, отравлению, уничтожению плодородного слоя и иным негативным воздействием.
В настоящее время формируется правоприменительная практика процедуры изъятия земельных уча-
1 Липски С.А. Правовые аспекты оборота земель сельскохозяйственного назначения в постсоветской России // Журнал российского права. 2014. № 4. С. 12-19.
стков по вышеуказанным основаниям. Факт земельного нарушения должен быть зафиксирован административным протоколом, который может быть составлен государственным земельным инспектором либо компетентным лицом органов Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор). Причем административные штрафы за нарушение земельного законодательства могут достигать 100 тыс. рублей. Далее, в случае не устранения выявленных нарушений, государственный земельный инспектор направляет материалы о выявленном нарушении в органы исполнительной власти субъекта РФ, который в свою очередь обращается в суд с требованием об изъятии земельного участка и дальнейшей продажи с публичных торгов. В случае признания торгов несостоявшимися, в том числе по причине отсутствия желающих, земельный участок должен быть выкуплен в государственную или муниципальную собственность в течении двух месяцев по стартовой цене торгов. Вырученные средства передаются бывшему собственнику земельного участка. Проблема в том, что из-за отсутствия судебной и правоприменительной практики, отсутствия четких признаков и критериев, позволяющих органам государственного земельного контроля оперативно выявлять и фиксировать факты земельных правонарушений, процесс изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в России идет медленными темпами.
Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства» утвержден перечень признаков неиспользования земельных участков, среди которых: на пашне не производятся работы по обработке почвы; на сенокосах не производится сенокошение; на пастбищах не производится выпас скота и т.д. Постановлением Правительства РФ от 19 июля 2012 г. № 736 «О критериях значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли» установлены критерии значительного ухудшения экологической обстановки допущенные при нарушении требований земельного законодательства. К таким критериям относятся: загрязнение почвы загрязняющими веществами, концентрация которых превышает 30% предельно допустимой; размещение отхо дов производства и потребления 1-4 класса опасности.
Таким образом, внесенные изменения в зе-
мельное законодательство значительно упростили механизм выявления, оформления, и перераспределения невостребованных земельных долей. То есть законодатель пошел по пути приоритета перераспределения неиспользованных и невостребованных земельных участков сельскохозяйственного назначения в пользу эффективных землевладельцев и землепользователей.
Не решены и другие правовые проблемы регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. Проблемным является процесс регистрации прав собственности на земельные доли. При осуществлении земельной реформы в начале 1990-х гг. нормативные акты земельного законодательства являлись неполными и противоречивыми, в связи, с чем новые земельные собственники не смогли оформить права собственности на земельные участки. В начале 1990-х гг. государство не выполнило функции по ведению государственного учета земель, ведению кадастра недвижимости, проведению землеустроительных работ. Актуальной является правовая проблема неопределенности судьбы и оформления земельных участков, внесенных в качестве взноса в уставные капиталы сельскохозяйственных коммерческих организаций, образованных путем реорганизации колхозов и совхозов. Проблемной является регламентация порядка определения границ земельного участка на местности при выделении земельной доли в натуре из общей долевой собственности. Практика показывает, что значительная часть собственников земельных участков и земельных долей желали бы выделить земельную долю из общей долевой собственности, хотели бы заключать сделки с земельными участками и земельными долями, но в силу сложности законодательного регулирования сделок с землей сельскохозяйственного назначения, граждане не спешат распоряжаться земельными участками.
Очевидно, что в земельном законодательстве пока отсутствует оптимальный баланс сочетания частных и публичных интересов в правовом регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время активно обсуждается вопрос об отмене института категории земель1. В случае замены института категорий на землю институтом зонирования территорий, необходимо разрабатывать сельскохозяйственные регламенты.
1 Проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». URL: http://regulation.gov.ru/project/6036.html (дата обращения: 07.07.2015).
