CC BY
19
Экономика и право
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНОГО НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «РАЗВИТИЕ АПК»
Б.А. ВОРОНИН,
доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой права,
Уральская ГСХА
Выделение
системы
агропромышленного
комплекса в
приоритетный
национальный
проект позволяет
надеяться, что в
Российской
Федерации начали
реально
проявляться
элементы
современной
аграрной политики
государства.
Из комплекса проблем и направлений сельскохозяйственной деятельности выделено три:
■ развитие животноводства;
■ развитие малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе;
■ социальное развитие села.
Определение этих направлений в качестве приоритетных вызвано сложившимися обстоятельствами в сельском хозяйстве. В результате непродуманной и научно необоснованной аграрной реформы с 1990 года поголовье сельскохозяйственных животных сократилось в два и более раза.
Статистика здесь такова: численность крупного рогатого скота (голов) - 57,8 млн. (1990 г.), 21,4 млн. (01.01.06 г.); в т.ч. коров - 25 млн. (1990 г.), 9,5 млн. (01.01.06 г.); свиней - 38,3 млн. (1990 г.), 13,3 млн. (01.01.06 г.); овец и коз - 58,2 млн. (1990 г.), 17,3 млн.
(01.01.06 г.); мясо в убойном весе - 10,1 млн. тонн (1990 г.),
4,9 млн. тонн (01.01.06 г.).
Производство мяса на душу населения в Российской Федерации за 2005 год составило 34,1 кг., в том числе без мяса птицы - 24,7 кг. Для сравнения отметим, что усредненная медицинская норма потребления мяса и мясопродуктов - 75 кг.
До 1990 года на каждого россиянина приходилось в среднем по 58 кг.
Цель исследования
Очевидно, что без целево-
Allocation of system of agriculture in the priority national project allows to hope, that in the Russian Federation elements of a modern agrarian policy of the state have started to be shown really.
го финансирования добиться ускоренного развития животноводства (как молочного, так и мясного), восстановления объемов мясомолочной продукции отечественного производства практически невозможно.
На 2006 и 2007 годы в рамках реализации приоритетного национального проекта на финансирование направления «Развитие животноводства» предусмотрено выделить 14 млрд. рублей, которые должны быть израсходованы на приобретение по лизингу до 360 тыс. голов племенных животных; техники и оборудования для животноводства; создание модернизированных ско-то-мест, а так же на субсидирование процентных ставок по кредитам на срок до 8 лет на строительство и модернизацию животноводческих комплексов.
Решение задачи увеличения поголовья сельскохозяйственных животных и, прежде всего, крупного рогатого скота, потребует совершенствования структуры хозяйствующих субъектов в аграрном производстве.
Сегодня в сельском хозяйстве в соответствии с нормами Гражданского Кодекса РФ (глава IV) функционируют взамен реорганизованных колхозов и совхозов новые организационноправовые формы хозяйствования, юридические лица - хозяйственные товарищества и общества (полные товарищества, товарищества на вере, общества с ограниченной ответственностью, общества с дополнительной ответственностью; акционерные общества открытые и закрытые, дочерние и зависимые общества); сельскохозяйственные производственные кооперативы; сельскохозяйственные потребительские кооперативы. Все эти хозяйствующие субъекты являются сельскохозяйственными коммерческими производителями организациями (кроме сельскохозяйственного потребительского кооператива, который является некоммерческой организацией). На селе существуют и государственные и муниципальные унитарные предприятия, но их доля невелика, где-то около 18 %. К категории физических лиц (глава III ГК) относятся крестьянское (фермерское) хозяйство, а также индивидуальные предприниматели, включая личное подсобное хозяйство граждан.
К настоящему времени в стране завершена реформа хозяйствующих субъектов в аграрной сфере. Все, кто смог выжить и адаптироваться в новых социально-экономических условиях, определились с направлениями свой трудовой и хозяйственной деятельности. Тех же, кто развалился, сегодня реанимировать весьма проблематично, ибо разграблена, разворована и давно пропита вся производственная инфраструктура, да и социально-бытовые объекты во многих селах не функционируют.
В этих условиях в сельских поселениях, где перестало работать хозяйство, люди уже отвыкли от труда, многие влачат существования, но не
Экономика и право
проявляют желания трудиться в организованном производстве. Вышеперечисленные обстоятельства, на наш взгляд, не позволяют сегодня говорить о возрождении крупных хозяйств на такого рода сельских территориях. Но и оставлять на произвол судьбы неработающее сегодня сельское население - это путь к дальнейшей деградации сельских жителей, путь, ведущий к нищете и ни коим образом не способствующий идеологии народосбережения. Поэтому вторым направлением приоритетного национального проекта определено «Развитие малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе».
Малые формы хозяйствования в аграрном секторе экономики - это крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства граждан (ЛПХ) и сельскохозяйственные потребительские кооперативы. Для успешного функционирования и развития этих организационноправовых форм хозяйствования предусмотрено на 2006-2007 гг. выделение финансов в объеме 15,97 млрд. руб.
Конечно, если говорить об уровне научного, технического и технологического содержания сельскохозяйственной деятельности в малых формах хозяйствования, все это выдержать очень сложно. Опыт Советской России, да и сегодняшней мировой, красноречиво говорит, что только в больших хозяйствах (холдингах, агрофирмах и т.д.) аграрное производство реально функционирует на научной основе, там работают высококвалифицированные аграрные специалисты, там современные управленцы, освоившие требования и законы рыночной экономики.
Но, по-видимому, ключ к успеху в аграрной сфере сегодня в многообразии организационноправовых форм хозяйствования. Важно подойти к решению проблем организации аграрного производства осознано и ответственно, на основе законов рынка и юридических законов, дабы исключить ненужные ошибки и в максимально короткие сроки обеспечить стабилизацию и дальнейшее позитивное развитие отечественного сельского хозяйства.
Рассмотрим третье направление приоритетного национального проекта «Социальное развитие села». Среди комплекса проблем, реально существующих сегодня в сельских поселениях, нацпроект выделяет проблему обеспеченности аграрной сферы специалистами, потребность в которых на 01.01.06 составляет 70,7 тыс. человек. Целевое финансирование направлено на субсидирование строительства (приобретение жилья для специалистов на селе). Общая сумма расходов на это направление определена в 34,9 млрд. рублей. По мнению Минсельхоза РФ, это позволит восполнить дефицит кадров за счет привлечения 10 тыс. специалистов, уровень подготовки которых должен отвечать требованиям модернизации аграрной, экономической и соци-
альной инфраструктуры села. Таким образом, направление аграрной политики государства сегодня более или менее ясны.
Но реализация этого приоритетного национального проекта не может быть полноценно осуществлена без решения проблем качественного юридического урегулирования сельскохозяйственной деятельности, социального развития села и аграрного рынка.
Международный опыт и наша российская практика наглядно показывают, что успех в аграрном секторе невозможен без участия юриспруденции. К сожалению, российский аграрный сектор уже полтора года функционирует без базового интегрированного законодательного акта. ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства» от 14.07.97 отменили (ФЗ № 122 от 24.08.04), а новый федеральный закон под рабочим названием «О развитии сельского хозяйства» до сих пор находится на рассмотрении в Госдуме. В первом чтении проекта этого закона можно отметить, что он существенно хуже ФЗ от 14.07.97 г. по содержанию. Проект не учитывает и не охватывает большой круг проблем, реально существующих сегодня в аграрной сфере. В таком виде, если закон будет принят, он не будет головным, унифицированным правовым актом прямого действия. Потребуется дифференцировать многие направления в самостоятельные законодательные акты. Ибо будет сложно выстроить четкий юридический механизм реализации основного аграрного юридического документа.
Впереди еще два чтения, и хочется надеяться, что законодатели все же пересмотрят многие положения и примут действительно работоспособный закон, определяющий вектор аграрной политики в современном российском государстве.
Говоря о законодательном обеспечении аграрного сектора экономики, нельзя обойти вниманием и проблему реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК», так как эта работа сегодня проводится также без законодательного решения. Как верно отмечает доктор экономических наук К.Панкова (АПК: экономика, управление. - 2006. - №7. - С.15) - «интуицией и рывками из затянувшегося кризиса отрасль не восстановить. Здесь требуется общественная аграрная доктрина, закон и стратегия развития сельского хозяйства». В подтверждение этих слов можно привести пример, когда в разных регионах по-разному понимают цели нацпроекта. Кое-где уже началась шумиха, проводятся организационные и пропагандистские мероприятия, запрашиваются различные справки и т.д. То есть вместо научно обоснованной кропотливой ежедневной работы по реализации национального проекта по старой «комсомольской» традиции начинается очередная компания.
Приходится сожалеть, что и отдельные
Экономика и право
организаторы не в полном объеме владеют предметом, особенно что касается внедрения на селе сельскохозяйственных потребительских кооперативов, что до боли похоже на «фермери-зацию» отечественного сельского хозяйства.
Принимаемые Правительством Российской Федерации Постановления в 2006 году можно рассматривать в качестве экономического механизма реализации национального проекта «Развитие АПК». Но в названных Постановлениях Правительства РФ от 04.02.06 № 69,
04.02.06 № 71, 04.02.06 № 72, 09.02.06 № 81,
13.02.06 № 85, 14.02.06 № 88 и других речь идет о текущих расходах на сельскохозяйственную деятельность из федерального бюджета, и нигде нет упоминания о национальном проекте. В этих условиях есть опасность растащить выделенные на приоритетные направления деньги на другие объекты финансирования. Но этого невозможно было бы сделать при наличии конкретного федерального закона, в котором были бы сформулированы основные правила, принципы и механизмы реализации национального проекта. При принятии такого закона необходимо четко прописать регламент действий, например, для органов системы Россельхознадзора в связи с закупом и завозом из-за рубежа на российскую территорию высокопородистого скота, чтобы постараться исключить завоз в страну животных, выращенных с применением кормов и разного рода добавок из генетически модифицированных организмов, с наличием скрытых заболеваний (той же губчатой энцефалопатией) и других болезней. Может более безопаснее при том же экономическом эффекте завозить лишь племенных быков, что позволит сохранить и генофонд отечественных пород крупного рогатого скота.
Национальный проект предусматривает выделение 34,9 млрд. рублей на обеспечение жильем специалистов на селе. Но ведь специалистов готовят в аграрном вузе, и от того, кто и как готовит этих специалистов, зависит их будущая квалификация и востребованность в аграрном производстве. Но о преподавателях сельскохозяйственного высшего учебного заведения в национальном проекте не сказано ни слова. А между тем здесь ситуация сегодня так же требует особого внимания государства, так как заработная плата преподавателей находится, мягко говоря, на непривлекательном уровне, что в самое ближайшее время еще проявится в виде дефицита этой категории кадров. Поэтому было бы вполне логично и справедливо предусмотреть в рамках национального проекта «Развитие АПК» выделение специальных финансовых средств на поддержку высшего профессионального аграрного образования. Отставший в своих научных работах преподаватель не может дать студенту уровень квалификации, который нужен современному специалисту аграрного производства.
Но чтобы выделенные средства не были просто обезличенной добавкой необходимо ввести систему специальных грантов для профессорско-преподавательского состава за написание учебников, монографий, учебных пособий, разработок новых научных достижений и внедрение их в аграрное производство. Такой подход позволил бы, с одной стороны, активизировать научно-исследовательскую деятельность в аграрном вузе, а с другой стороны опосредованно повысить заработную плату преподавателей.
В дополнение к федеральному закону «О реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» необходимо упорядочить законодательство о сельскохозяйственной кооперации.
Сегодня фактически в сельском хозяйстве функционируют сельскохозяйственные потребительские кооперативы и кооперативы системы потребительской кооперации. Применение понятия «потребительский кооператив» на практике для рядового гражданина вызывает сложность в определении юридического статуса того или иного вида потребительских кооперативов. В связи с этим было бы правильно принять федеральный закон «О кооперации в Российской Федерации», в котором изложить общие принципы и механизмы организации деятельности кооперативов во всех отраслях экономики Российской Федерации. Вместо внесения в седьмой раз изменений и дополнений в федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации», что окончательно завело всех в тупик, принять новый закон «О производственных и потребительских кооперативах в сельском хозяйстве» (опыт США показывает, что там каждые пять лет принимается новый закон о
сельскохозяйственной деятельности.
Потребуется и ревизия всего массива законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих организацию аграрного производства и в целом сельскохозяйственную деятельность в современной России.
Это касается таких федеральных законов как: «О зерне»1, «О закупах и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»2, «О селекционных достижениях»3, «О ветеринарии»4, «О племенном животноводстве»5 , «О семеновод-
1 ФЗ от 14.05.93 / Ведомости СНД и ВС РФ 1993 № 22 ст. 799
2 ФЗ от 02.12.94 / СЗ РФ 1994 № 32 ст. 3303
3 ФЗ от 06.08.93 / ВВС РФ 1993 № 36 ст. 1436
4 ФЗ от 14.05.93 / ВВС РФ 1993 № 24 ст. 857
5 ФЗ от 03.08.95 / СЗ РФ 1995 № 32 ст. 3199
6 ФЗ от 17.12.97 / СЗ РФ 1997 № 51
7 ФЗ от 10.11.96 / СЗ РФ 1996 №3 ст. 142
8 ФЗ от 05.12.98 / СЗ РФ 1998 № 49 ст. 5970
9 ФЗ от 02.01.2000 / СЗ РФ 2000 № 2 ст. 150
10 ФЗ от 15.07.2000 / СЗ РФ 2000 № 29 ст. 3008
Экономика и право
стве»6, «О мелиорации земель»7, «О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки»8 , «О качестве и безопасности пищевых продуктов»9, «О карантине растений»10 и других законодательных актов системы аграрного законодательства.
Ответственные задачи в области юридического урегулирования сельскохозяйственной деятельности и реализации приоритетных национальных проектов отводится законодательству субъектов Российской Федерации. Для примера можно отметить положительную работу органов государственной власти Свердловской области, где сформирована достаточная правовая база. Принят и действует областной закон от 12 марта 1997 года «О государственном регулировании сельскохозяйственного производства в Свердловской области». В отличие от Федерации принято постановление Правительства Свердловской области от 03.02.06 № 105 «О государственной поддержке и реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» в Свердловской области на 2006 год».
В области имеется «Концепция обеспечения продовольственной безопасности на период до 2015 года» Разработана областная целевая программа «Развитие сельского хозяйства Свердловской области на 2007-2009 годы», утвержденная законом Свердловской области от 04.07.06 № 53-ОЗ.
В качестве положительного примера государственной поддержки молодых специалистов можно отметить принятое Постановление Правительства Свердловской области № 743-ПП от
30.08.06 «Об оказании финансовой поддержки гражданам при строительстве или приобретении жилья за счет средств областного бюджета». Стоимость жилого помещения, подлежащая оплате, при рождении первого ребенка уменьшается на 20% от оставшейся согласно графику возврата суммы платежа; при рождении второго - на 50% от оставшейся согласно графику возврата суммы платежа, при рождении третьего и более детей - на всю оставшуюся согласно графику возврата суммы платежа. Указанная норма устанавливается на период действия договоров купли-продажи и совместного инвестирования строительства жилого помещения и распространяется на молодые семьи, молодых специалистов, прибывших на работу в бюджетные учреждения, организации агропромышленного комплекса, расположенные в рабочих поселках и сельских населенных пунктах.
Наряду с формированием аграрного законодательства сегодня очевидно потребуется и внесение изменений и дополнений в законодательные акты других отраслей законодательства, прямо или опосредованно участвующих в правовом урегулировании сельского хозяйства, аграрного рынка и социального развития села.
Это прежде всего относится к земельному и гражданскому законодательству, регулирующему оборот земельной недвижимости и сельскохозяйственное землепользование. Надо в кратчайший срок завершить эпопею с земельными долями. Или оказать их владельцам финансовую и организационную помощь для приобретения в собственность земельных участков, или передать, пока не поздно, все земли сельскохозяйственного назначения эффективно работающим на земле аграрным товаропроизводителям.
Требует своего решения и проблема монополизма. Нормы федерального закона «О конкуренции и ограничении монопольной деятельности на товарных рынках» в нашей стране не исполняются, что напрямую отражается на политике ценообразования в аграрной сфере.
Хочется надеяться, что вступивший в силу с 26 октября 2006 года федеральный закон № 135-ФЗ «О защите конкуренции» окажет свое положительное влияние на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
Необходимо ускорить принятие технических регламентов. Федеральный закон «О техническом регулировании» вступил в силу с 1 июля 2003 года. Старые ГОСТы и стандарты отменены, но новых до сих пор нет. Отсутствие же государственных стандартов аграрной деятельности ведет к ухудшению качества сельскохозяйственной продукции и технологической деградации аграрной сферы.
Постановлением Правительства РФ № 718 от 29 мая 2006 года «Об изложении Программы разработок технических регламентов, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации» от 6 ноября 2004 года № 1421 (в новой редакции) определено, что для сельского хозяйства страны необходимо разработать и принять 41 технический регламент, в том числе в 2006 году - 19; в 2007г. - 4; 2008 г. - 18. Как видим, сроки принятия технических регламентов отодвигаются на отдаленную перспективу. Но именно на 2008 год намечено утверждение таких жизненно необходимых технических регламентов как:
■ о требованиях к безопасности продуктов переработки зерна, процессов их производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
■ о требованиях к безопасности этилового спирта;
■ о требованиях к безопасности хлеба, хлебобулочных изделий, макаронных и мучных кондитерских изделий, процессов их производства, хранения и перевозки;
Экономика и право
■ о требованиях к безопасности пищевых концентратов и процессов их производства;
■ о требованиях к безопасности продукции пчеловодства;
■ о требованиях к безопасности пищевых яиц, яичных продуктов, процессов их производства;
■ о требованиях к безопасности мяса, сельскохозяйственной птицы, продуктов его переработки, процессов производства;
■ о безопасности использования и утилизации органических отходов животноводства;
■ о требованиях к маркированию и этикетированию пищевых продуктов и т.д.
На наш взгляд, это не совсем ответственный подход к решению проблемы, если не готовы принять новые, зачем отменять старые ГОСТы? По ним население хоть потребляло настоящую колбасу и другие продукты растительного и животного происхождения.
Открытым до сих пор остается вопрос о политике ценообразования в аграрном секторе экономики.
Сегодня здесь все перевернуто с ног на голову. Сельскохозяйственный товаропроизводитель, который несет самую большую нагрузку в борьбе за урожай, привесы, яйценоскость и т.д., в конечной стоимости продукта имеет долю 2030%, а переработка, перекупщики, реализаторы имеют свыше 60%. В дополнение к этому идет рост цен на энергоносители, ГСМ, сельскохозяйственную технику и другие важные составляющие аграрного производства.
Выводы. Анализ
Так как же выжить в этих ценовых диспропорциях отечественному сельскохозяйственному товаропроизводителю?
Ясно одно - без нормальной и полноценной государственной поддержки, своего рода аграрного протекционизма, сельское хозяйство в ближайшие годы подняться не сможет. И если не решить все эти проблемы, то усилия по реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» будут ничтожны.
Обозначенный в настоящей статье перечень проблем, требующих юридического урегулирования, далеко не исчерпывающий.
Важно понять, что без юридических законов экономические отношения, как правило, бывают мало эффективными и не всегда имеют свое логическое завершение. Это в полной мере относится и к реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК».
Необходимо, наконец, преодолеть законодательный вакуум в развитии аграрной отрасли.
