CC BY
121Проблемы правового регулирования проведения прокурором административного расследования Лобачев Д. А.
Лобачев Денис Александрович /Lobachev Denis Alexsandrovich - кандидат юридических наук,
старший преподаватель, кафедра уголовного процесса и криминалистики, юридический факультет, Самарский государственный аэрокосмический университет им. академика С. П. Королева,
г. Самара
Аннотация: в статье рассмотрена проблема осуществления прокурором административного расследования в условиях недостаточной правовой регламентации данной деятельности.
Ключевые слова: прокурор, административное расследование, дела об административных правонарушениях.
В ноябре 2011 г. в ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее по тесту - закон «О прокуратуре») были внесены дополнения, согласно которым на прокуратуру было возложено среди прочих направлений деятельности такое, как возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -КоАП) и другими федеральными законами. Однако данное направление деятельности нельзя признать абсолютно новым для прокуратуры. Данный вывод подтверждается не только положениями закона «О прокуратуре», но и таким отраслевым нормативным актом, как КоАП. Возможность участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в них была закреплена еще до внесения указанного дополнения. С учетом изложенного возникает вопрос о целесообразности действий законодателя, дополнившего ч. 2 ст. 1 закона «О прокуратуре» указанным направлением деятельности. Так, первоначально складывается впечатление, что данное нововведение, по сути, ничего не меняет в правовом регулировании деятельности прокуратуры, оно лишь придает логическую «завершенность» тому, что и так существовало. Однако более глубокое осмысление законодательного новшества заставляет усомниться в первоначальном выводе. Действительно, прокурор был наделен правом возбуждать дела об административных правонарушениях задолго до внесения указанных дополнений в закон «О прокуратуре». Но данное полномочие реализовывалось в рамках отдельных отраслей прокурорского надзора и фактически выступало лишь одним из правовых средств реагирования прокурора на нарушения закона. После внесения дополнений в закон «О прокуратуре» возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования приобрело статус самостоятельного направления деятельности, которое возможно реализовывать вне рамок надзорной деятельности.
К сожалению, законодатель, дополняя ч. 2 ст. 1 закона «О прокуратуре» новым положением, обошел вниманием необходимость внесения изменений в другие немногочисленные статьи данного акта, которые посвящены полномочиям прокуроров по делам об административных правонарушениях. Так, согласно ст. 27 закона «О прокуратуре», прокурор в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина возбуждает производство об административном правонарушении либо незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Наверное, было бы последовательным, если бы законодатель дополнил данную статью правом прокурора не только возбуждать дела об административных правонарушениях, но и проводить
административные расследования. Также не вполне понятным (в свете нового направления деятельности) видится сохранение для прокурора возможности не возбуждать дело об административном правонарушении, а передать сообщение о правонарушении, причем сразу субъекту, уполномоченному рассматривать дело. А если это суд? Также нельзя согласиться с тем, что полномочия прокуроров в сфере административных правонарушений указаны в рамках отдельных отраслей прокурорского надзора, а в рамках других нет (например, в сфере общего надзора). Все это свидетельствует об отсутствии комплексной позиции законодателя о роли прокуратуры в сфере производства по делам об административных правонарушениях.
В рамках настоящей статьи хотелось бы особое внимание обратить на проблему проведения прокурором административного расследования. Фактически данное расследование необходимо для сбора сведений, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Изучение норм КоАП привело автора к выводу о том, что такое новое направление деятельности, как проведение прокуратурой административного расследования, не имеет должного правового обеспечения. В результате чего прокурор фактически не имеет правовых оснований для проведения административного расследования. Согласно КоАП, он лишь вправе принять решение о необходимости последнего. Данный вывод основывается на следующем. Согласно ч. 2 ст. 28.7 КоАП, решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. Исходя из данной нормы, следует, что «инициировать» процедуру административного расследования прокурор может путем вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Однако данный документ не входит в перечень документов, с момента составления которого дело об административном правонарушении считается возбужденным (ч. 4 ст. 28.1 КоАП). То есть, если определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования является документом, с момента составления которого дело считается возбужденным, то вынесение прокурором аналогичного по названию постановления не отнесено КоАП к числу подобных документов. Фактически, исходя из буквального толкования ч. 4. ст. 28.1 КоАП, следует, что дело считается возбужденным с момента составления прокурором лишь постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (без проведения административного расследования, содержание которого, согласно ч. 2 ст.
28.4 КоАП, аналогично протоколу об административном правонарушении). На первый взгляд техническая неточность законодателя приводит к тому, что административное расследование прокурора «оказывается» вне рамок дела об административном правонарушении, а также к возможному применению принуждения в отношении лиц, не имеющих процессуального статуса, а, следовательно, не наделенных необходимыми правами. Например, согласно ч. 4 ст.
25.5 КоАП РФ, защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении только с момента возбуждения дела об административном правонарушении. Следовательно, если закон не связывает момент возбуждения дела с фактом вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, то право на защиту не может быть реализовано потенциальным нарушителем. В связи с этим представляется необходимым дополнить ч. 4. ст. 28.1
59
КоАП и указать, что дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения не только определения, но и постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. В этом плане нельзя согласиться с мнением А. П. Зрелова, который считает, что решение о проведении административного расследования прокурором должно иметь форму постановления о возбуждении дела об административном правонарушении [1]. Как было отмечено выше, постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать сведения, предусмотренные для протокола об административном правонарушении, который фактически является «аналогом» обвинительного заключения и составляется немедленно, в случае «очевидности» состава правонарушения либо по окончании административного расследования. Поэтому постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении не может выступать в качестве решения о проведении административного расследования, обратный вывод противоречит КоАП. Верховный Суд РФ в своем обзоре отметил, что принятие прокурором одного постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и о проведении по нему административного расследования не является основанием для вынесения судом определения о возвращении постановления по делу об административном правонарушении прокурору на том основании, что данное постановление составлено неправильно (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП) [2].
Далее остановимся непосредственно на делегированном прокурору полномочии проводить административное расследование. Исходя из ч. 4 ст. 28.7 КоАП, административное расследование уполномочены проводить должностные лица, наделенные правом составлять протоколы об административных правонарушениях. К числу последних прокурор законом не отнесен, следовательно, прокурор не наделен правом самостоятельного производства административного расследования. Данный вывод фактически находит свое подтверждение в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5, в котором отмечено, что круг должностных лиц, уполномоченных на проведение административного расследования, в силу части 4 статьи 28.7 КоАП РФ, является исчерпывающим. Стремление отдельных авторов обосновать вывод о том, что прокурор не лишен КоАП права проводить административное расследование, являются, по сути, попыткой выдать «желаемое за действительное» [1]. В КоАП четко закреплено, что по окончании административного расследования составляется либо протокол об административном правонарушении, либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Однако прокурор не наделен полномочиями по составлению протокола об административном правонарушении. Следовательно, даже обнаружив состав административного правонарушения, он не имеет процессуальных средств оформления данного результата.
Однако, несмотря на указанные аргументы, судебная и прокурорская практика решает вопрос «участия» прокурора в административном расследовании по-разному, в одних случаях не исключает возможности проведения административного расследования непосредственно прокурором (например, дела в арбитражных судах № А31-8623/2009, № А29-4191/2006А), в других - признает за прокурором только право на принятие решения о проведении административного расследования, а вопрос производства последнего относит к компетенции должностных лиц, уполномоченных составлять протокол об административных правонарушениях (например, дело А17-5815/2007-05-23). Неоднозначность правоприменительной практики связана с тем, что КоАП, с одной стороны, наделяет прокурора правом принять решение о проведении административного расследования, но, с другой стороны, не устанавливает полномочия и порядок его дальнейших действий в связи с принятием указанного решения. Считаем, что в условиях действующего КоАП, наиболее законной и
60
обоснованной является практика, когда прокурор, приняв решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, передает материалы административного дела в орган (должностному лицу) уполномоченному в соответствии с КоАП проводить данное расследование [3]. Данная позиция отражена и в письме Генпрокуратуры РФ, согласно которому прокурор может инициировать проведение административного расследования по факту совершения административного проступка с передачей материалов в орган административной юрисдикции, уполномоченный совершать такие действия [4]. Однако подобные действия прокурора возможны не всегда, поскольку по определенной категории дел законодатель наделил прокурора исключительными полномочиями по их возбуждению (ч. 1 ст. 28.4 КоАП), вследствие чего данные дела не могут быть возбуждены на основании протоколов об административных правонарушениях, составленных уполномоченными должностными лицами и соответственно переданы прокурором для производства административного расследования. Предусмотрев исключительное право прокурора выносить постановления о возбуждении дел об административных правонарушениях, законодатель фактически наделил прокурора несвойственными ему полномочиями должностного лица органа административной юрисдикции, уполномоченного на осуществление административного преследования [5]. Таким образом, административное расследование по делам, возбуждение которых отнесено к исключительной компетенции прокурора, может быть проведено только самим прокурором. Однако, как было показано выше, прокурор данным правом КоАП не наделяется. Налицо внутреннее законодательное противоречие, которое не может не отразиться на эффективности правоприменительной практики.
Литература
1. Зрелов А. П. Административное расследование. Особенности правового регулирования, коллизии и правовые пробелы КоАП РФ // Право и экономика. 2004. № 7.
2. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2008 года (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 28.05.2008) // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 8. Август, 2008.
3. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2004 года // БВС ВС РФ. 2005. № 7.
4. Письмо Генпрокуратуры РФ от 27.02.2004 № 36-12-2004 «О Методических рекомендациях по организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях» // ИПС Консультант плюс.
5. Субанова Н. В. Определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении // Законность. 2011. № 1. С. 19-21.
6. Тетерина О. Возбуждение дел об административных правонарушениях // Законность. 2007. № 10.
