CC BY
35
НАУЧНО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
УДК 343.163 ББК 67.411
© 2021 г. Назаров Сергей Николаевич,
профессор кафедры криминалистики и оперативно-разыскной деятельности Ростовского юридического института МВД России доктор юридических наук, доцент. E-mail: nazarovdon@mail.ru
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОКУРОРСКИХ ПРОВЕРОК В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ КОНТРОЛЬНОЙ (НАДЗОРНОЙ) ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В статье анализируется реформирование контрольной (надзорной) деятельности в условиях становления процессов рыночного регулирования, обусловливающих снижение, но не исключение административного воздействия на хозяйствующие субъекты. Принятие в 2020 г. новых законов о контрольно-надзорной деятельности вызывает необходимость в оптимизации правового регулирования надзорных проверок, осуществляемых органами прокуратуры.
Ключевые слова: контрольная (надзорная) деятельность, контрольно-надзорные мероприятия, риск-ориентированный подход, прокуратура, прокурорская проверка.
Nazarov Sergei Nikolaevich - Professor of the Department of Forensic Science and Operational-Search Activities, Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Law, Associate Professor.
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF PROSECUTOR'S INSPECTIONS IN THE CONDITIONS OF REFORM OF CONTROL (SUPERVISION) ACTIVITIES
The article analyzes the reforming of control (supervisory) activities in the conditions of the formation of market regulation processes, leading to a decrease, but not exclusion of administrative impact on business entities. The adoption in 2020 of new laws on control and supervisory activities raises the need to optimize the legal regulation of supervisory audits carried out by the prosecutor's office.
Keywords: control (supervisory) activity, control and supervisory measures, risk-oriented approach, prosecutor 's office, prosecutor's checking.
Развитие российской экономики на основе свободы экономической деятельности (главном принципе рыночной экономики) изменило формы воздействия государства на экономическую деятельность.
На смену государственному управлению в сфере экономики, основанному на постоянном и непосредственном вмешательстве государственного аппарата в экономическую деятельность, пришло государственное регулирование, создающее условия для развития предпринимательства.
Главным принципом эффективного регулирования рыночной экономики становится государственное содействие, а не вмешательство в эту сферу гражданского общества, что обусловливает снижение, но не исключение административного воздействия на хозяйствующие субъекты.
В качестве административно-правового средства обеспечения этой задачи выступает государственный контроль (надзор) за испол-
нением законодательства, регулирующего правоотношения в сфере предпринимательства.
До принятия 08.08.2001 Федерального закона № 134-Ф3 [1] деятельность органов контроля и надзора регулировалась многочисленными и разрозненными законодательными актами о государственном контроле (надзоре) по отдельным направлениям деятельности. Закон впервые установил общую правовую основу контрольной (надзорной) деятельности.
Но, несмотря на введение общей правовой основы контрольной (надзорной) деятельности, предусматривающей ограничения в проведении проверок, органы контроля (надзора) продолжали проводить масштабные проверки предпринимателей без каких-либо поводов и оснований.
Сложившаяся ситуация ненадлежащего исполнения контролирующими органами правового регулирования проверочной деятельности потребовала введение дополнительных мер, обеспечивающих реальное
исполнение органами контроля (надзора) законодательных требований.
Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ [2] была введена обязанность органов контроля (надзора) согласовывать все проверки с органами прокуратуры. Эта мера дала определенный положительный результат. Она повлияла на системные проблемы в организации контрольно-надзорной деятельности.
Сложившаяся еще в советский период ее модель не обеспечивала в современных условиях безопасность результатов деятельности подконтрольных субъектов путем государственного контроля.
Возникла необходимость в формировании новой системы контрольно-надзорной деятельности, основанной на концентрации ограниченных ресурсов государства в зонах наибольшего риска, в целях предотвращения причинения вреда охраняемым законом ценностям при одновременном снижении административной нагрузки на добросовестных хозяйствующих субъектах.
Принятым Федеральным законом от 31.07.2020 № 247-ФЗ [3] был установлен новый порядок формирования системы обязательных требований, включающих в себя определенность, системность, открытость, предсказуемость и исполнимость.
Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ (далее - ФЗ № 248-ФЗ) [4] был закреплен риск-ориентированный подход, согласно которому выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности. Были усилены процессуальные основы контрольно-надзорной деятельности и правовые гарантии поднадзорных субъектов.
Обновление законодательства о контрольно-надзорной деятельности актуализирует необходимость оценки правового регулирования надзорной деятельности прокуратуры - «общенадзорных» проверок прокуратуры.
Новое правовое регулирование, сохраняя за прокуратурой осуществление надзора за органами специализированного контроля (надзора) путем дачи согласия на проведения контрольных (надзорных) мероприятий и дей-
ствий, не распространяется на порядок проведения самих прокурорских проверок.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17.02.2015 № 2-П указал, что на деятельность прокуратуры не могут автоматически быть распространены общие подходы к организации и проведению специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), но при этом правовое регулирование характера и содержания надзорной деятельности прокуратуры должно отвечать конституционным требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правовых норм, понятных поднадзорным субъектам, позволяющих им иметь реальные возможности для эффективной защиты своих прав и законных интересов [5]. Игнорирование такого подхода повлекло оспаривание в 2015 г. конституционности отдельных положений Закона «О прокуратуре РФ».
В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ ряд положений закона о прокуратуре, связанных с регулированием прокурорской проверки, допускающих возможность произвольного усмотрения прокурора на основе его собственной субъективной оценки (неограниченная дискреция), ввиду правовой неопределенности был признан не согласующимся с принципом связанности органов прокуратуры с законом и правом, вытекающим из Конституции Российской Федерации.
В Федеральный закон «О прокуратуре РФ» [6] были внесены соответствующие изменения, усилившие процессуальную основу прокурорских «общенадзорных» проверок (введена регламентация сроков проверки, необходимость составления заключительного акта по итогам проверки независимо от ее результатов и др.).
Принятие новых нормативных правовых актов о контрольно-надзорной деятельности актуализирует необходимость в продолжении оптимизации правового регулирования прокурорских «общенадзорных» проверок.
Следует отметить несоответствие терминологии, используемой в ФЗ № 248-ФЗ и Законе «О прокуратуре РФ». Так, ФЗ № 248-ФЗ именует контрольно-надзорным мероприятием саму проверку, выделяя два ее вида - документарную и выездную, а также контрольную закупку, мониторинговую закупку, выборочный контроль, инспекционный визит и рейдовый осмотр.
В Законе «О прокуратуре РФ» в качестве мероприятий указываются исследования, испытания и экспертизы, тогда как в ФЗ № 248-ФЗ они именуются контрольными (надзорными) действиями.
Важной законодательной новацией является требование о реализации контрольно-надзорных мероприятий только посредством тех конкретных действий, которые указаны в законе (ст. 65 ФЗ № 248-ФЗ). Невыполнение этого требования влечет недействительность результатов контрольного (надзорного) мероприятия (ч. 9 ст. 91 ФЗ № 248-ФЗ). Эта новация отвечает требованию правовой определенности действий и решений при осуществлении контроля и надзора.
Закон «О прокуратуре РФ» содержит лишь отдельные из предусмотренных в ФЗ № 248-ФЗ проверочные действия - получать объяснения у должностных лиц и граждан по поводу нарушений законов, что соответствует опросу и получению письменных объяснений, предусмотренных ФЗ № 248-ФЗ, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий. Иные проверочные действия, предусмотренные в ФЗ № 248-ФЗ, в Законе «О прокуратуре РФ» отсутствуют.
В Законе «О Прокуратуре» указывается возможность проведения прокурором исследований, испытаний, специальных экспертиз для получения дополнительной информации как основания для продления проверки. Содержание же этих действий Закон «О прокуратуре РФ», в отличие от ФЗ № 248-ФЗ, не раскрывает.
Закон «О прокуратуре РФ» не выделяет у прокуратуры документарную и выездную проверки, как это предусмотрено в ФЗ № 248-ФЗ. Но конкретный перечень контрольных (надзорных) действий, которые можно совершать в ходе документарной проверки согласно ФЗ № 248-ФЗ (получение письменных объяснений; истребование документов; проведение экспертизы), содержится и в Законе «О прокуратуре РФ».
В связи с этим в закон «О прокуратуре РФ» следует внести соответствующие изменения.
Литература
1. Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (над-
Что касается выездной проверки, то в ФЗ № 248-ФЗ был конкретизирован перечень действий органов специализированного контроля (надзора). Перечень включает в себя: осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, испытание, экспертиза и эксперимент (ч. 8 ст. 73 Закона).
Закон «О прокуратуре РФ» не предусматривает возможность проведения таких надзорных действий, как осмотр, досмотр, отбор проб (образцов), инструментальное обследование и испытание. Возможно, не все эти действия востребованы при проведении прокурорских проверок, однако необходимость в осмотре и отборе проб (образцов) существует.
Реализация этих действий особенно актуальна для природоохранных прокуратур.
К сожалению, данную проблему не решает возможность привлечения прокурором к проверке специалистов, поскольку это не меняет сущность проверки. Будучи правомочными осуществлять всю совокупность предусмотренных в ФЗ № 248-ФЗ действий при проведении собственных проверок, специалисты, привлеченные к участию в прокурорской проверки, имеют иной статус, ограничивающий их рамками правового регулирования Закона «О прокуратуре РФ».
Это соответствует позиции Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П, согласно которой участие в проведении прокурорской проверки представителей (сотрудников) других государственных органов допускается именно в целях осуществления вспомогательных (экспертно-аналитических) функций и не предполагает самостоятельного осуществления ими проверочных действий в интересах соответствующих государственных органов.
Таким образом, имеется необходимость в оптимизации правового регулирования надзорных проверок, осуществляемых органами прокуратуры, с учетом обновленного правового регулирования контрольно-надзорной деятельности.
Bibliography
1. Federal Law of 08.08.2001 № 134-FL «On the Protection of the rights of Legal entities and individual entrepreneurs during State control (supervision)» // SZ RF. 13.08.2001. № 33 (p. I). St. 3436.
зора)» // СЗ РФ. 13.08.2001. № 33 (ч. I). Ст. 3436.
2. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6249.
3. Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» // СЗ РФ 2020. № 31. Ст. 5006.
4. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 31. Ст. 5007.
5. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Docu-ment/View/0001201502200032.
6. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 878; СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830; СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3608; СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3416; СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 16; СЗ РФ. 2014. № 52. Ст. 7538.
2. Federal Law of 26.12.2008 № 294-FL «On protection of rights of legal entities and individual entrepreneurs when implementing the state control (supervision) and municipal control» // SZ RF. 2008. № 52. St. 6249.
3. Federal Law of 31.07.2020 № 247-FL «On compulsory requirements in the Russian Federation» // SZ RF. 2020. № 31. St. 5006.
4. Federal Law of 31.07.2020 № 248-FL «On State Control (Supervision) and municipal control in the Russian Federation» // SZ RF. 2020. № 31. St. 5007.
5. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Docu-ment/View/0001201502200032.
6. Federal Law of 17.01.1992 № 2202-1 «On the Prosecutor's Office of the Russian Federation» // Vedomosti of the Congress of People's Deputies of the Russian Federation and the Supreme Council of the Russian Federation. 1992. № 8. St. 366; SZ RF. 1995. № 47. St. 4472; SZ RF. 1999. № 7. St. 878; SZ RF. 2007. № 24. St. 2830; SZ RF. 2009. № 29. St. 3608; SZ RF. 2010. № 27. St. 3416; SZ RF. 2011. № 1. St. 16; SZ RF. 2014. № 52. St. 7538.
