CC BY
23DOI 10.47643/1815-1337_2022_3_299 УДК 347
ПР ОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ, СВЯЗАННЫМ С АДМИНИСТРАТИВНЫМ НАДЗОРОМ ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ Problems of legal regulation of administrative litigation on cases about administrative supervision under the persons, freed from the prisons
ТЕНЬКАЕВ Антон Юрьевич,
лицо, прикрепленное для написания диссертации к кафедре арбитражного процесса
ФГОБУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», председатель Октябрьского районного суда г. Саратова. 410028, Россия, Саратовская обл., г. Саратов, ул. Чернышевского, 104. E-mail: tenkaev-au@yandex.ru;
Tenkaev Anton Yuryevich,
person, attached for the dissertation work to the chair of arbitration process of Saratov state law academy, head of Oktyabrsky district court of Saratov. 410028, Russia, Saratov region, Saratov, Chernyshevsky str., 104. E-mail: tenkaev-au@yandex.ru
Краткая аннотация: статья посвящена проблемам правового регулирования производства по делам, связанным с административным надзором за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Отмечается, что, учитывая особую (неисковую) природу данной категории дел, имеющаяся модель правового регулирования судопроизводства по ним нуждается в оптимизации. Анализируется судебная практика по данной категории дел. Формулируются предложения по совершенствованию правового регулирования производства по делам, связанным с административным надзором за лицами, освобожденными из мест лишения свободы и внесению изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации.
Abstract: the article is devoted to the problems of legal regulation of the proceeding concerning administrative supervision under the persons, freed from the prisons. It is mentioned, that because of special (non-claim) nature of this type of cases the model of its legal regulation needs an optimization. Judicial practice on this type of cases is analyzed. The suggestion for improving of legal regulation of the administrative proceeding concerning minor persons by including of due norms in the frames of special chapters into the Code of administrative litigation of the Russian Federation are done.
Ключевые слова: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, производство по административным делам, производство по делам неискового характера, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, административные ограничения, административное заявление.
Keywords: Code of administrative litigation of the Russian Federation, administrative litigation, non-claim cases' litigation, administrative supervision under the persons, freed from the prisons, administrative restrictions, administrative application.
Дата направления статьи в редакцию: 25.11.2021
Дата публикации: 31.03.2022
Одной из наиболее актуальных проблем современной российской правоохранительной системы можно назвать рецидивную преступность. Длительная физическая изоляция в местах лишения свободы нередко способствует возвращению в общество озлобленного, психически неуравновешенного человека с высокой склонностью к правонарушениям1. Поэтому несмотря на то, что общие показатели преступности снижаются, в отношении уровня рецидивной преступности такой тенденции, к сожалению, не наблюдается.
Исследования общественных настроений показали, что законопослушные граждане особенно опасаются рецидивистов и возможности совершения ими повторных противоправных деяний2. Во многом это небезосновательно: статистика Судебного департамента, свидетельствует о том, что более тридцати процентов всех преступлений - дело рук рецидивистов3. В 85 % случаев рецидив случается в течение трех лет следующих за выходом лица из мест лишения свободы4. Именно в целях защиты публичных, а также частных интересов по профилактике рецидивной преступности создан институт административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Долгое время применение института административного надзора было проблемным в связи с отсутствием надлежащей правовой регламентации5. Ситуацию положительным образом изменило принятие в 2011 году Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»6 (далее - Закон № 64-ФЗ). Как и во многих других материально-правовых законах, в Законе № 64-ФЗ присутствует «процессуальный блок». Процессуальным аспектам вопроса в данном законе посвящена глава 2 «Установление, продление, прекращение и осуществление административного надзора». Однако в данной главе, по сути, закреплены лишь общие принципы, а именно судебный порядок установления (а также продления и досрочного прекращения) административного надзора и кратко перечислены юридические
1 См.: Фатеев В.А. Адаптация и социализация после освобождения // Российский тюремный журнал. 2009. № 2 (вопросы УДО) // http://zagr.org/475.html (дата обращения: 02.06.2021).
2 См.: Шиян В.И. Основные вопросы осуществления административного надзора // Наука. Мысль: электронный периодический журнал. 2016. № 5-1. С. 123-128.
3 В России ежегодно снижается число осужденных рецидивистов [Электронный ресурс] // РИА Новости. URL:https://ria.ru/20180216/1514766079.html (дата обращения: 18.10.2021).
4 См.: Фильченко А.П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: правовая природа и перспективы законодательного регулирования // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 54-58.
5 См.: Тищенко Г.И. Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Правопорядок: история, теория, практика. 2017. № 4 (15). С. 67-69.
6 См.: Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // СЗ РФ. 2011. № 15. Ст. 2037.
основания - необходимые для этого документы. Для полноценного процессуального регулирования соответствующей сферы общественных отношений такого положения вещей явно недостаточно, тем более что практика рассмотрения данной категории дел складывалась весьма противоречиво.
До появления Кодекса административного судопроизводства РФ процессуальные вопросы установления административного надзора регулировались ГПК РФ, что было причиной обвинения законодательства в возможности неоднозначного толкования соответствующих норм, неопределенности правового статуса участников данного вида судопроизводства, наличии проблем в определении их полномочий, дискуссий относительно сроков рассмотрения дел и т.д. Данная категория дел характеризовалась специалистами как «абсолютно чужеродная» для гражданского судопроизводства1.
В настоящее время структурно глава «Производство по административным делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (глава 29) входит в раздел IV «Особенности производства по отдельным категориям административных дел» КАС РФ. Тем самым законодатель фактически признал определенную «особенность» данной категории дел, выделив ее (наряду с еще несколькими категориями) в некое отдельное процессуальное образование и изложив основные его правила в нескольких самостоятельных статьях.
Одной из главных методологических проблем производства по делам, связанным с административным надзором за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, на наш взгляд, является официально закрепленное «непонимание» законодателем сущности рассматриваемой категории дел. Применительно к рассмотрению данной категории дел КАС РФ оперирует термином «административное исковое заявление». То есть уже в самом названии документа подчеркивается его родовая принадлежность - по мнению законодателя, это иск (исковое заявление). Однако насколько всем известно, главной отличительной чертой искового производства выступает спор о праве. Можно ли констатировать его наличие в подобных случаях?
Среди исследователей встречаются те, кто отвечает на данный вопрос положительно. Так, А.С. Вельмин утверждает, что предметом дела в данном случае выступает разрешение спора об административном праве в целях установления, изменения или прекращения административного правоотношения между органом внутренних дел и поднадзорным лицом2. Однако, в чем же заключается суть данного спора, он не поясняет.
В подаваемом заявлении фиксируется требующая разрешения индивидуальная конкретная ситуация, свидетельствующая о наличии у лица, в отношении которого возбуждается дело об установлении административного надзора, 1) непогашенной либо неснятой судимости за совершение соответствующих преступлений, указанных в ст. 3 Закона № 64-ФЗ, и наличии оснований, предусмотренных частью 3 данной статьи, либо 2) о наличии непогашенной либо неснятой судимости за совершение отдельных преступлений, указанных в ст. 3 Закона № 64 -ФЗ, независимо от наличия оснований, предусмотренных частью 3 данной статьи .
Исходя из этого, можно сделать вывод, что если установление административного надзора в отношении лиц второй категории является «безальтернативным» (бесспорным), то в отношении лиц первой категории, могут быть какие-то сомнения (расхождения, споры). По нашему мнению, это не совсем так. В случае наличия непогашенной либо неснятой судимости за совершение соответствующих преступлений, а также предусмотренных в законе оснований, административный надзор устанавливается, иными словами, перечисленные в части третьей исследуемой статьи основания являются лишь дополнительным условием установления надзора, но не свидетельствуют о присутствующем в описанной ситуации спора.
В законе № 64-ФЗ закреплен конкретный и исчерпывающий перечень оснований установления административного надзора для первой категории лиц. Административный надзор в отношении них устанавливается, если:
1) лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания;
2) лицо, отбывшее уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющее непогашенную либо неснятую судимость, совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления, и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность, и (или) административных правонарушения, предусмотренных частью 7 статьи 11.5, и (или) статьей 11.9, и (или) статьей 12.8, и (или) статьей 12.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
При отсутствии оснований, предусмотренных ст. 3 Закона № 64-ФЗ, административный надзор установлению не подлежит. Можно привести примеры из судебной практики. Например, в решении Пугачевского районного суда Саратовской области от 21 сентября 2021 г. по делу № 2а-938/2021 в удовлетворении административного искового заявления ФКУ ИК-17 УФСИН России по Саратовской области об установлении административного надзора в отношении П. было отказано как раз ввиду того, что оснований, перечисленных в законе, суд не обнаружил4.
1 См.: Буянова Е.В. Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: новелла ГПК РФ // Труды Оренбургского института (филиала) Московской государственной юридической академии. 2012. № 16. С. 22-29.
2 См.: Вельмин А.С. Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в гражданском процессе : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 10.
См.: Лебедева О.О. О производстве по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : сборник статей по материалам междунар. науч.-практ. конф. СПб., 2020. С. 689-696.
4 См.: Решение Пугачевского районного суда Саратовской области от 21 сентября 2021 г. по делу № 2а-938/2021 // Архив Пугачевского районного суда Саратовской области.
Однако и здесь мы не наблюдаем никакой «спорности» в ситуации. Если основания есть, надзор устанавливается, если нет - то в удовлетворении иска отказывается. Самого спора, то есть разногласия здесь нет.
При этом можно констатировать некоторое несоответствие в используемой законодателем терминологии: в Законе № 64-ФЗ сказано, что административный надзор устанавливается судом на основании заявления исправительного учреждения или органа внутренних дел - как мы видим, в специальном тематическом нормативном правовом акте об исковом характере подаваемого документа нет ни слова, что, на наш взгляд, правильно, в то время как используемый в КАС РФ термин некорректен.
Мы полагаем, что само существование института административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, говорит о том, что потенциальная предрасположенность лица, уже совершившего общественно опасное противоправное деяние (и подвергнутого за это наказанию) к повторному нарушению закона, рассматривается государством в качестве аксиомы, своеобразной преюдиции. Но поскольку сам этот факт можно считать бесспорным, не требующим доказательств, то необходимость установления административного надзора за такими лицами не может вызывать сомнений и быть поставлена в зависимость от мнения субъекта, за которым устанавливается надзор. Иными словами, бесспорность материального отношения неизбежно распространяется и на процессуальные, их опосредующие.
Этим, как мы полагаем, во многом и обусловливается бесспорный характер соответствующей категории дел и возможность обособления ее наряду с другими по этому признаку. Не случайно решения, принимаемые судами по результатам рассмотрения административных дел об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, зачастую являются типовыми1.
Судебная практика фактически подтверждает нашу идею. Да, безусловно, присутствие ответчика на судебном заседании очень важно в целях предоставления ему максимально широкого спектра возможностей для защиты своих прав, в частности, посредством озвучивания его позиции по делу. Однако необходимо признать, что зачастую позиция ответчика не оказывает принципиального влияния на судебное решение. Так, например, произошло в деле Пугачевского районного суда Саратовской области от 12 января 2021 г. по делу № 2а-49(1)/2021 по административному исковому заявлению ФКУ ИК-17 УФСИН России по Саратовской области об установлении административного надзора в отношении осужденного И. Ответчик не был согласен с признанием его злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания, административное заявление не признал и просил не устанавливать ограничения по месту жительства и в ночное время, так как был намерен выезжать на работу в Москву, проведывать больную мать. Анализ представленных суду материалов свидетельствовал, что И. является совершеннолетним, осужден приговором суда, имеет непогашенную судимость за преступление при рецидиве преступлений, за период отбывания наказания характеризуется отрицательно, был признан злостным нарушителем установленного порядка, после чего продолжал нарушать установленный порядок отбывания наказания. Суд нашел подтвержденными обстоятельства, на которых административный истец обосновал свои требования, а его административное исковое заявление - подлежащим удовлетворению2.
В таком случае может возникнуть вопрос, если мнение ответчика не влияет на сущность судебного решения, зачем столько разговоров ведется относительно обеспечения его участия в процессе? Практика показывает, что несмотря на отмеченную «бесспорность» рассматриваемой категории дел, позиция ответчика важна, так как она может учитываться при определении конкретных ограничений, накладываемых на него вместе с установлением административного надзора.
В качестве примера можно привести решение Пугачевского районного суда Саратовской области от 03 августа 2021 г. по делу № 2а-771(1)/2021. ФКУ ИК-17 УФСИН России по Саратовской области обратилось в суд с административным исковым заявлением об установлении административного надзора в отношении Ф. на срок 3 года со следующим, в числе прочих, административным ограничением: являться 4 раза в месяц в орган внутренних дел по месту жительства, пребывания или фактического нахождения для регистрации. Административный ответчик Ф. не возражал против установления административного надзора, но просил снизить количество явок на регистрацию. Решением суда административный надзор в отношении Ф. был установлен, однако его позиция была учтена при определении конкретных административных ограничений -вместо обязанности являться 4 раза в месяц в орган внутренних дел по месту жительства, пребывания или фактического нахождения для регистрации ему предписано это делать 2 раза в месяц3.
В другом решении Пугачевского районного суда Саратовской области от 16 августа 2021 г. по делу № 2а-805/2021 суд удовлетворил просьбу ответчика М. о снижении срока административного надзора по сравнению с тем, который просил ему установить административный истец. В результате М. был установлен административный надзор с рядом ограничений на срок 1 год вместо запрашиваемых 3 лет4.
Таким образом, несмотря на принятие специального тематического закона, предметно посвященного административному надзору за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также наличия в КАС РФ отдельной главы, регулирующей вопросы производства по данной категории дел, правовое регулирование в рассматриваемой сфере нельзя признать совершенным. Имеющиеся методологические проблемы в определении сущности данного вида судопроизводства подтверждаются разногласиями в используемой в различных правовых актах терминологии и ведут к сложностям в практике правоприменения.
1 См.: Шестак В.А. О типовых решениях, принимаемых судами по результатам рассмотрения административных дел об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в современных условиях // Мировой судья. 2018. № 2. С. 36-39.
2 См.: Решение Пугачевского районного суда Саратовской области от 12 января 2021 г. по делу № 2а-49(1)/2021 // Архив Пугачевского районного суда Саратовской области.
3 См.: Решение Пугачевского районного суда Саратовской области от 03 августа 2021 г. по делу № 2а-771(1)/2021 // Архив Пугачевского районного суда Саратовской области.
4 См.: Решение Пугачевского районного суда Саратовской области от 16 августа 2021 г. по делу № 2а-805/2021 // Архив Пугачевского районного суда Саратовской области.
На основе проведенного анализа предлагаем внести следующие изменения в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации:
главу «Производство по делам по административным делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» разместить в созданном и структурно обособленном разделе «Особенности производства по административным делам неискового характера»;
отказаться от использования термина «административное исковое заявление» применительно к производству по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, как от не соответствующего сущности указанной категории дел и заменить его по всему тексту КАС РФ на термин «административное заявление».
Библиогра фия:
1. Буянова Е.В. Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: новелла ГПК РФ // Труды Оренбургского института (филиала) Московской государственной юридической академии. 2012. № 16. С. 22-29.
2. Вельмин А.С. Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в гражданском процессе : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014. 26 с.
3. Лебедева О.О. О производстве по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Актуал ьные проблемы административного и административно-процессуального права : сборник статей по материалам междунар. науч.-практ. конф. СПб., 2020. С. 689-696.
4. В России ежегодно снижается число осужденных рецидивистов [Электронный ресурс] // РИА Новости. URL:https://ria.ru/20180216/1514766079.html (дата обращения: 18.10.2021).
5. Тищенко Г.И. Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Правопорядок: история, теория, практика. 2017. № 4 (15). С. 67-69.
6. Фатеев В.А. Адаптация и социализация после освобождения // Российский тюремный журнал. 2009. № 2 (вопросы УДО) // http://zagr.org/475.html (дата обращения: 02.06.2021).
7. Фильченко А.П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: правовая природа и перспективы законодательного регулирования // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 54-58.
8. Шестак В.А. О типовых решениях, принимаемых судами по результатам рассмотрения административных дел об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в современных условиях // Мировой судья. 2018. № 2. С. 36-39.
9. Шиян В.И. Основные вопросы осуществления административного надзора // Наука. Мысль: электронный периодический журнал. 2016. № 5-1. С. 123-128.
References (transliterated):
1. Buyanova E.V. Proizvodstvo po delam ob administrativnom nadzore za licami, osvobozhdennymi iz mest lisheniya svobody: novella GPK RF // Trudy Oren-burgskogo instituta (filiala) Moskovskoj gosudarstvennoj yuridicheskoj akademii. 2012. № 16. S. 22-29.
2. Vel'min A.S. Proizvodstvo po delam ob administrativnom nadzore za licami, osvobozhdennymi iz mest lisheniya svobody, v grazhdanskom processe : avto-ref. dis. . kand. yurid. nauk. Saratov, 2014. 26 s.
3. Lebedeva O.O. O proizvodstve po delam ob administrativnom nadzore za licami, osvobozhdennymi iz mest lisheniya svobody // Aktual'nye problemy ad-ministrativnogo i administrativno-processual'nogo prava : sbornik statej po materialam mezhdunar. nauch.-prakt. konf. SPb., 2020. S. 689-696.
4. V Rossii ezhegodno snizhaetsya chislo osuzhdennyh recidivistov [Elektronnyj resurs] // RIA Novosti. URL:https://ria.ru/20180216/1514766079.html (data obrashcheni-ya: 18.10.2021).
5. Tishchenko G.I. Osobennosti prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonodatel'stva ob administrativnom nadzore za licami, osvobozhdennymi iz mest lisheniya svo-body // Pravoporyadok: istoriya, teoriya, praktika. 2017. № 4 (15). S. 67-69.
6. Fateev V.A. Adaptaciya i socializaciya posle osvobozhdeniya // Rossijskij tyuremnyj zhurnal. 2009. № 2 (voprosy UDO) // http://zagr.org/475.html (data obrashcheniya: 02.06.2021).
7. Fil'chenko A.P. Administrativnyj nadzor za licami, osvobozhdennymi iz mest lisheniya svobody: pravovaya priroda i perspektivy zakonodatel'nogo regu-lirovaniya // Ad-ministrativnoe pravo i process. 2012. № 2. S. 54-58.
8. SHestak V.A. O tipovyh resheniyah, prinimaemyh sudami po rezul'tatam rassmotreniya administrativnyh del ob ustanovlenii administrativnogo nadzora za licami, osvobozhdennymi iz mest lisheniya svobody, v sovremennyh usloviyah // Mirovoj sud'ya. 2018. № 2. S. 36-39.
9. SHiyan V.I. Osnovnye voprosy osushchestvleniya administrativnogo nadzora // Nauka. Mysl': elektronnyj periodicheskij zhurnal. 2016. № 5-1. S. 123-128.
