CC BY
60УДК 347.447.542
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕУСТОЙКИ ПО ДОГОВОРУ ПОСТАВКИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) НУЖД
Ю.Ю. Илюхина
В статье рассмотрен вопрос о сущности неустойки как способа обеспечения исполнения обязательств, подвергнуты анализу нормы и позиции правоприменительных органов относительно порядка взыскания неустойки в отношениях поставки для государственных (муниципальных) нужд. Предпринята попытка выявить пробелы правового регулирования и правоприменения в сфере взыскания неустойки заказчиком по госконтракту, а также сформулировать предложения по совершенствованию специального законодательства.
Ключевые слова: неустойка; поставка товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд; применение неустойки по госконтракту; правовая природа неустойки.
Yu.Yu. IlyukhinH. PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF LIQUIDATED DAMAGES UNDER THE SUPPLY AGREEMENT FOR THE STATE (MUNICIPAL) NEEDS
In the article the question of the essence of a penalty as a way of ensuring performance of obligations subject to analysis of norms and the position of law enforcement agencies regarding collection of the penalty in the relationship of supply for the state (municipal) needs are considered. Attempts to identify the gaps of legal regulation and law enforcement issues and formulate proposals to improve the legislation are undertaken.
Keywords: penalty; delivery of goods; works and services for state (municipal) needs; application of penalties under the contract; legal nature of a penalty.
В юридической науке сформировалось несколько точек зрения на характер правовой природы неустойки как способа обеспечения обязательств. Первая точка зрения заключается в том, что неустойка, как и другие способы обеспечения исполнения обязательств, представляет «направленный на защиту интересов кредитора специальный правовой механизм, суть которого состоит в наделении обеспеченной стороны дополнительными правами» [9, с. 7], «которые либо стимулируют должника к исполнению, либо же гарантируют защиту имущественного интереса кредитора в случае неисправности должника» [8, с. 40].
Другая позиция представляет способы обеспечения исполнения обязательств, в том числе неустойку, как меры стимулирующего характера, цель которых состоит в профилактике нарушений обязательств через возложение на должника дополнительных обязанностей, как «обязательственное отношение, направленное на безвозмездное присвоение имущественного блага должника в счет удовлетворения таких требований его кредитора, которые связаны с нарушением другого (обеспеченного) обязательства и существуют в форме регулятивных или же охранительных правовых отношений наряду с самим обеспечивающим обязательством» [10, с. 9; 12, с. 239].
Как и в любом обязательстве, в правоот-
ношении поставки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд неустойка на начальной стадии правоотношений, в момент заключения договора выполняет стимулирующую функцию, обеспечивая исполнение должником взятых на себя обязательств. До тех пор, пока должник надлежащим образом исполняет свои обязательства, неустойка продолжает выполнять стимулирующую функцию, а в случае нарушения обязательств по госконтракту неустойка становится мерой гражданско-правовой ответственности.
Неустойка имеет большое обеспечительное значение в обязательстве поставки для государственных (муниципальных) нужд, обусловленное тем, что кредитор в любое время вправе взыскать ее. Вне зависимости от возникновения убытков и определения их размера, размер неустойки заранее определен и известен сторонам еще на этапе заключения договора.
На сегодняшний день законодатель предоставляет заказчику на выбор несколько методов получения неустойки с ненадлежащим образом исполнившего договор исполнителя. Первый из закрепленных в законе методов - обращение заказчика с исковыми требованиями в суд о взыскании с контрагента неустойки. Данный способ представляется наименее эффективным как наиболее ресурсозатратный. Второй способ дает воз-
122
Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2018. № 1(31)
можность произвести удержание начисленной неустойки за счет причитающихся с заказчика платежей, он действенен только в случае частичного неисполнения обязательства исполнителем. Третий способ предполагает взыскание неустойки за счет предоставленного поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обеспечения. Указанные методы различны по условиям, в которых они могут быть применены, по требующимся для их реализации вложениям. Выбор непосредственного способа взыскания неустойки законодатель оставляет на усмотрение заказчика.
Оценивая нормативный подход к урегулированию порядка взыскания неустойки, следует отметить, что отношения поставки товаров для государственных нужд представляют собой особую правовую связь, в которой кредитор (государство или муниципальное образование) выступает через свои органы, являющиеся носителями его воли. Предпринимательская деятельность в данном случае совмещается с функциями организации, органа, выполняющего поручение государства по обеспечению закупок продукции для государственных нужд. Поскольку выполнение такого поручения реализуется в публично-правовых взаимоотношениях кредитора и представляющих его лиц, которые могут носить коррупционный характер, в целях повышения эффективности государственных закупок видится необходимым поиск механизмов, которые позволят исключить коррупционную составляющую в деятельности уполномоченных на заключение договоров государственных и муниципальных органов.
Эффективное использование бюджетных средств по договору поставки для государственных (муниципальных) нужд возможно только в случае, если кредитор заинтересован в реальном исполнении должником предусмотренных данным обязательством действий и использовании неустойки. Такая заинтересованность побуждает должника под страхом наступления неблагоприятных последствий надлежащим образом исполнять принятые на себя обязанности [7, с. 163].
В исследуемом правоотношении кредитор (государство или муниципальное образование) безусловно заинтересован в реальном исполнении должником предусмотренных данным обязательством действий и использовании неустойки, в то время как интерес представляющего его лица может определяться аффи-лированностью последнего контрагенту и не совпадать с интересом заказчика. Кроме того, возможность влияния исполнителя на решения заказчика несет в себе возможность склонения
заказчика к выбору способа взыскания, наиболее выгодного для исполнителя, и, соответственно, наименее выгодного для заказчика. Такую возможность следует минимизировать, устраняя коррупциогенные факторы в правовом регулировании взыскания неустойки по договору поставки для государственных нужд.
Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 г. 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [3] одним из составляющих коррупциогенного фактора является признак неопределенности нормативных положений. Именно такие нормативные положения регулируют порядок взыскания неустойки заказчиком по договору поставки для государственных (муниципальных) нужд.
Так, в п 6. ст. 34 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» установлено: «В случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом, заказчик направляет поставщику (подрядчику, исполнителю) требование об уплате неустоек (штрафов, пеней)» [2]. Налицо неопределенное нормативное установление, которое позволяет понимать взыскание неустойки и как право, и как обязанность заказчика.
Верховный Суд попытался устранить пробел, допущенный законодателем, указав, что списание начисленных поставщику (подрядчику, исполнителю) сумм неустоек является именно обязанностью государственного (муниципального) заказчика, носит императивный характер [11]. Однако нормативно такая обязанность по-прежнему напрямую не закреплена, кроме того, выбор способа взыскания (списания) неустойки из сумм обеспечения контракта оставлен на усмотрение представителя заказчика. Легально порядок, приоритетность и условия выбора способа взыскания неустойки не закреплены вообще, а государственные органы толкуют выбор порядка списания как диспозитивную возможность заказчика [4].
Указание способа взыскания неустойки в контракте не является обязательным для признания договора поставки для государственных нужд заключенным. В соответствии с разъяснениями государственных органов, в случае отсутствия прямого указания в контракте на второй или третий способ, применяется первый (наименее эффективный) - судебный порядок взыскания неустойки [5; 6]. Таким образом, в настоящее время заказчик, не будучи обязанным включать способ взыскания неустойки в текст договора, вполне
правомерно может применять наименее оптимальный порядок, невыгодный для бюджета.
Для максимального соблюдения интересов публично-правового образования при выборе заказчиком способа взыскания неустойки представляется целесообразным закрепить обязанность последнего применять метод, наиболее соответствующий принципу эффективности использования бюджетных средств, под которым понимается обязанность участников бюджетного процесса при составлении и исполнении бюджетов в рамках установленных им бюджетных полномочий исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) [12, с. 34].
В целях исключения из норм законодательства о поставках для государственных (муниципальных) нужд коррупциогенного фактора следует установить в качестве существенного условия контракта право на удержание неустойки из обеспечения исполнения контракта либо право на удержание неустойки за счет причитающихся с заказчика платежей, а также более детально регламентировать порядок применения неустойки заказчиком в правоотношениях поставки для государственных (муниципальных) нужд с учетом эффективности существующих способов взыскания неустойки по данному договору.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823.
2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652.
3. Об антикоррупционной экспертизе норма-
тивных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 29, ст. 3609.
4. О разъяснениях, связанных с применением Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ: письмо Министерства экономического развития РФ от 15.02.2016 г. № Д28и-416. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 01.10.2017).
5. О рассмотрении обращения: письмо ФАС от 10.12.2015 г. № АЦ/70978/15. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.10.2017).
6. О разъяснении порядка списания начисленных сумм неустоек: письмо ФНС России от 17.02.2017 г. № АС-4-5/3049 вместе с письмом Минфина России от 30.12.2016 г. № 09-0408/80112. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 26.09.2017).
7. Байдалиева Ж.А. Неустойка - один из способов обеспечения исполнения обязательств // Гуманитарные и социальные науки. 2010. № 5. С.160-167.
8. Гонгало Б.М. Учение об обеспечении обязательств. М., 2012. 222 с.
9. Латынцев А.В. Обеспечение исполнения договорных обязательств. М., 2012. 275 с.
10. Новиков К.А. Понятие способа обеспечения исполнения обязательств в гражданском праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. 28 с.
11. Определение Верховного Суда РФ от 22.06.2017 г. № 305-ЭС17-624 по делу № А40-208730/2015. URL: http://www.vsrf.ru/stor_pdf_ ec.php?id=1553354 (дата обращения: 10.11.2017).
12. Пухарт А.А. Неустойка в системе мер, обеспечивающих исполнение договорных обязательств // Сравнительное право и проблемы частноправового регулирования в России и зарубежных странах: сб. ст. Междунар. науч.-практ. конф. памяти д-ра юрид. наук, проф. В.К. Пучин-ского. М.: РУДН, 2015. С. 232-245.
ИЛЮХИНА Юлия Юрьевна - кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса. Саратовский национальный исследовательский государственный университет им. Н. Г. Чернышевского. E-mail: [email protected].
ILYUKHINA, Yuliya Yuryevna - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of civil law and process. National Research Saratov State University named after N.G. Cherny-shevsky. E-mail: [email protected].
