CC BY
98
УДК 343
ЗАЩИТА ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ ПРИ ВЫПОЛНЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ И ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ
АСПЕКТЫ
М.А. Берестнев, А.Ю. Головин, К.С. Евсиков
Рассмотрены существующие способы защиты прав предпринимателей при выполнении государственных и муниципальных контрактов от несвоевременной оплаты поставленных товаров, оказанных услуг и выполненных работ. Выявлены недостатки механизмов обеспечения исполнения обязательств по данной категории договоров. Определены направления совершенствования механизма расчета и взыскания неустойки по государственным и муниципальным контрактам. Предложены альтернативные способы защиты интересов предпринимателей и бюджетных средств.
Государственный и муниципальный заказ, контрактная система, обеспечение исполнения обязательств, неустойка.
Согласно Докладу о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в 2015 году, подготовленному Министерством экономического развития РФ, общий объем заключенных контрактов без учета контрактов, сведения о которых составляют государственную тайну и не размещаются в открытом доступе, в 2015 году составил 5,3 трлн. рублей [1]. По данным ведомства, более 43% ВВП распределяется через рынок государственных закупок.
Нестабильная ситуация в экономике оказывает влияние и на сектор государственных закупок. Так, в докладе отмечается, что в 2015 году размер начисленных заказчиками неустоек в три раза превысил показатель 2014 года. Анализ изменения размера неустоек, начисленных в пользу поставщиков товаров, работ и услуг Министерством экономического развития РФ в докладе не приведен.
По мнению авторов, существующая проблема несвоевременной оплаты товаров государственными и муниципальными заказчиками в условиях экономического спада весьма актуальна. Указанный вопрос в декабре 2015 года проанализирован другим федеральным органом власти. Так, по данным Генеральной прокуратуры РФ ущемление прав предпринимателей вследствие неисполнения государственными и муниципальными заказчиками обязательств по оплате товаров (работ, услуг) носит массовый характер. При этом, выявленный прокурорами субъектов Российской Федерации совокупный объем долга по государственным и муниципальным контрактам составил около 25 млрд. руб. Наибольший размер задолженности зафиксирован в Республике Дагестан, Краснодарском крае, Астраханской, Нижегородской, Саратовской и Калужской областях [2].
Следует отметить, что массовая несвоевременная оплата товаров, работ и
125
услуг может приводить к катастрофическим результатам для отдельного хозяйствующего субъекта. Например, просрочка оплаты по контракту государственным или муниципальным заказчиком в размере 500 000 рублей в течение 6 месяцев способна создать следующие негативные последствия. Для бюджета - неустойка в размере 24 750 рублей (рассчитана в соответствии с требованиями части 5 статьи 34 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[3]). Для предпринимателя -невыплата заработной платы работникам, просрочка по налогам и обязательным платежам, проверки и штрафы со стороны Государственной трудовой инспекции, Федеральной налоговой службы и др. В результате предприниматель будет вынужден признать себя банкротом.
Таким образом, государство получает двойной негативный эффект от несвоевременной оплаты товаров, работ и услуг. Во -первых, дополнительные расходы на оплату неустоек и судебных издержек. Например, по данным Прокуратуры г. Москвы, в одном из самых экономически благополучных субъектов Российской Федерации существуют многочисленные нарушения сроков оплаты контрактов заказчиками всех уровней в сфере жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, культуры, образования и транспорта. Подобная практика нанесла многомиллионный ущерб бюджету г.Москвы [4]. Выявленные прокуратурой факты подтверждают гипотезу о том, что причины просрочек оплаты по государственным и муниципальным контрактам не связаны только с бюджетным дефицитом.
Во-вторых, уничтожение хозяйствующих субъектов, обеспечивающих государство налогами, а население работой.
Причины сложившейся ситуации лежат, по мнению авторов, в системе ответственности заказчика за нарушение сроков оплаты товаров, работ, услуг. Размер негативных последствий для поставщиков, регулируется Правилами определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.11.2013 № 1063. Указанный документ ставит субъекта предпринимательства в достаточно жесткие рамки, когда за любое нарушение договорных обязательств с него взыскиваются штрафы и пени в существенном размере. Размер ответственности за ненадлежащее исполнение обязательств государственным и муниципальным заказчиком, установленный указанными Правилами и статьей 34 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», ниже, чем для предпринимателей.
Например, за ненадлежащее исполнение своих обязательств, если цена
контракта не превышает 3 млн. рублей, размер штрафа для поставщика составляет 10% от цены контракта, а для заказчика - 2,5%. Аналогичный дисбаланс при расчете неустойки за несвоевременное исполнение обязательств по контракту. Подобный дисбаланс защиты прав участников хозяйственного оборота противоречит положениям Конституции Российской Федерации [5].
Часть 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя провозглашает свободу экономической деятельности. Принципом экономической свободы предопределяются конституционно гарантируемые правомочия, составляющие основное содержание конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Реализуя данное право, закрепленное в части 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации, граждане вправе определять сферу этой деятельности и осуществлять соответствующую деятельность в индивидуальном порядке либо совместно с другими лицами путем участия в хозяйственном обществе, товариществе или производственном кооперативе, т.е. путем создания коммерческой организации как формы коллективного предпринимательства, самостоятельно выбирать экономическую стратегию развития бизнеса, использовать свое имущество с учетом установленных гарантий права собственности и поддержки государством добросовестной конкуренции.
Контрактная система с учетом ее размеров вовлекает в данную сферу множество хозяйствующих субъектов, выполняющих государственный и муниципальный заказ. Поскольку в процессе исполнения контрактных обязательств возможно нарушение условий договора, как со стороны субъекта предпринимательской деятельности, так и со стороны заказчика, то одной из основных задач законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является обеспечение баланса их законных интересов участников закупок. Данный баланс может быть обеспечен только с учетом положений Конституции Российской Федерации, закрепившей принципы осуществления прав и свобод человека и гражданина без нарушения прав и свобод других лиц (статья 17, часть 3), а также принципов равной защиты всех форм собственности (часть 2 статьи 8) и всеобщего равенства перед законом и судом (часть 1 статьи 19).
Принимая во внимание, что размер неустойки за ненадлежащее и несвоевременное исполнение условий государственного и муниципального контрактов установлен нормами права, то изменение его в рамках соглашения сторон не представляется возможным. Таким образом, законодатель и орган исполнительной власти закрепили неравную защиту интересов предпринимателя и государственного и муниципального заказчика, что нарушает Конституцию Российской Федерации и ущемляет права граждан, использующих своих способности и имущество для предпринимательской деятельности.
Авторы считают, что необходимо устранить существующий дисбаланс и
уравнять права предпринимателей и государственных и муниципальных заказчиков при взыскании неустойки за ненадлежащее и несвоевременное исполнение условий государственных и муниципальных контрактов.
При этом реализация только данного предложения не приведет к перелому сложившейся ситуации. Как уже было отмечено ранее, негативные последствия от несвоевременной оплаты товаров, работ и услуг несут заказчик и предприниматель. Если подобная ситуация невыгодна обеим сторонам, то причину массового нарушения договорных обязательств следует искать не только в размере неустойки и штрафов. Анализ 56 случаев несвоевременной оплаты товаров, работ и услуг государственными и муниципальными заказчиками, осуществляющими хозяйственную деятельность на территории Тульской области, Калужской области, Московской области, в г.Москва, проведенный авторами, показал, что нарушение условий контракта в 43 случаях являются последствиями действий должностных лиц (степень их виновности в рамках исследования не устанавливалась), в 13 случаях иные причины, например, уменьшение финансирования.
Исследование показало, что в 76,8% случаев несвоевременной оплаты товаров, работ и услуг причиной нарушения договорных обязательств со стороны заказчиков являются действия должностного лица. При этом, ни в одном из рассмотренных случаях ни одно должностное лицо наказание не понесло.
По мнению авторов, норма права, закрепляющая обязанность государственного и муниципального заказчика своевременно оплачивать товар, работу или услугу, без санкции, построенной надлежащим образом, бессильна. Установление классической гражданско-правовой формы обеспечения исполнения обязательств недостаточно, так как в этом случае негативные последствия несет только бюджет, а должностное лицо, виновное в нарушении условий контракта, к ответственности не привлекается.
Следует отметить, что согласно части 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств [6].
Таким образом, при оплате товаров работ и услуг заказчик либо имеет средства для выполнения своих обязательств, но не оплачивает, либо должностное лицо, не имея достаточных денежных средств, внесло ненадлежащие сведения в план-график, разместило заказ, не обеспеченный финансированием, и приняло товар, работу или услугу, зная, что средств для ее оплаты нет. Подобная ситуация позволяет говорить о презумпции виновности должностного лица за несвоевременную оплату товаров, работ и услуг.
Учитывая, что подобные действия способны причинить вред бюджету, то
следует создать механизм взыскания в порядке регрессии неустойки и судебных расходов, взысканных с государственного и муниципального заказчика за нарушение сроков оплаты по государственному и муниципальному заказу. При этом, право на подачу соответствующего иска к должностному лицу должны иметь либо организация учредитель, либо органы прокуратуры.
Если факт нарушения сроков оплаты имел место, но негативных последствий для бюджета не наступило, то должностное лицо должно быть подвергнуто административной ответственности. Следует отметить, что Минэкономразвития России разместило для общественного обсуждения проект изменений в КоАП РФ [7].
Проектом предлагается ввести в следующий состав административного правонарушения:
«Статья 7.32.5. Нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд
Нарушение должностным лицом заказчика срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, в том числе неисполнение обязанности по обеспечению авансирования, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом, -
влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.»[8].
Предлагаемые изменения в КоАП РФ могут создать перекос в правовом регулировании контрактной системы. По мнению авторов, если законопроект будет принят в предлагаемой Минэкономразвития России редакции, то штрафовать придется всех руководителей государственных и муниципальных заказчиков на регулярной основе. Как следствие, в контрактах, предлагаемых к заключению, будут указывать более длительные сроки оплаты товаров. Таким образом, проблема не будет разрешена, а будет трансформирована в рамках предложенного правового поля.
В силу особенностей перечисления бюджетных средств задержки в оплате товаров, работ и услуг неизбежны. Поэтому следует установить порог существенности, когда незначительные задержки в оплате не являются административным правонарушением. Например, во избежание излишнего давления на должностных лиц государственных и муниципальных заказчиков, считаем возможным к административной ответственности привлекать только в случае нарушения сроков оплаты товаров, работ или услуг два и более раз в течение календарного года, если хотя бы один из них составил более 30 календарных дней. При этом целесообразно предусмотреть, что от административной ответственности должностное лицо заказчика освобождается в случае компенсации размера причитающейся к взысканию неустойки не зависимо была ли она оплачена контрагенту.
Обобщая вышеизложенное, авторы предлагают.
1. Устранить нарушения положений Конституции Российской Федерации в защите прав субъектов предпринимательской деятельности и государственных и муниципальных заказчиков. Для этого необходимо уровнять
порядок расчета размеров штрафов и неустоек, уплачиваемых сторонами государственных и муниципальных контрактов.
2. Ввести административную ответственность для должностных лиц заказчиков за несвоевременную оплату товаров, работ или услуг, если указанное нарушение имело место два и более раз в течение календарного года, при этом, хотя бы одна из просрочек составляет более чем 30 календарных дней. В примечании к данной статье КоАП РФ целесообразно предусмотреть возможность освобождения от административной ответственности в случае компенсации размера причитающейся к взысканию неустойки должностным лицом не зависимо от факта выплаты неустойки контрагенту.
Список литературы
1. Доклада о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в 2015 году [Электронный ресурс] URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/ 24b5eb10-7e4f-4c75-a8fa-f882c549d116/%D0%9C%D0%BE%D0%BD%D0% B8%D1%82%D0%BE%D1%80%D0%B8%D0%BD%D0%B3+44%D0%A4%D0% 97_+2015.pdf?MOD=AJPERES&CACHEro=24b5eb10-7e4f-4c75-a8fa-f882c549d116 (доступно на 30.03.2016).
2. Генпрокуратура России проверила соблюдение прав предпринимателей при исполнении заказчиками обязательств по государственным и муниципальным контрактам [Электронный ресурс] URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1011138 (доступно на 30.03.2016).
3. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ, 08.04.2013, № 14, ст. 1652.
4. Прокуратура столицы провела проверку, направленную на выявление и пресечение нарушений законодательства при оплате обязательств по государственным и муниципальным контрактам [Электронный ресурс] URL: http://www.mosproc.ru/news/moscow/prokuratura_stolitsy_provela_proverku_napra vlennuyu na vyyavlenie i presechenie narusheniy zakonodat (доступно на 30.03.2016).
5. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.
7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Российская газета, № 256, 31.12.2001.
8. URL: http ://regulation. gov.ru
Берестнев Михаил Александрович, канд. юрид. наук, заведующий кафедрой гражданского и земельного права, berestnevabk.ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет,
Головин Александр Юрьевич, д-р юрид. наук, проф. кафедры правосудия и правоохранительной деятельности, golovintula@yandex. ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет,
Евсиков Кирилл Сергеевич, канд. юрид. наук, заведующий кафедрой государственного и административного права, aid-ltdayandex.ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет
ENTREPRENEURS' RIGHTS PROTECTION DURING FULFILLMENT OF STATE AND MUNICIPAL ORDERS: CONSTITUTIONAL AND CIVIL LAW ASPECTS M.A. Berestnev, A.Y. Golovin, K.SEvsikov This paper considers the existing means of protection of the entrepreneurs' rights during the execution of state and municipal orders in respect of delayed payments for delivered goods, rendered services and performed works. Weaknesses of current mechanism for ensuring obligations performance have been identified for the contracts belonging to this category. Some trends of improvement of the mechanism for penalty calculation and its recovery under state and municipal contracts have been determined. The alternatives available for protection of the entrepreneurs' interests and budgetary funds were also proposed.
Keywords: State and municipal orders, contractual system, ensuring performance of obligations, penalty.
Berestnev Mikhail Aleksandrovich, PhD, Head of Civil and Land Law Department, Russia, Tula State University, [email protected]
Golovin Alexander Yurievich, Dr. jurid. Sciences, prof. Department of Justice and Law Enforcement, golovintula@yandex. ru, Russia, Tula, Tula State University,
Evsikov Kirill Sergeevich, PhD, Head of State and Administrative Law Department, [email protected], Russia, Tula State University
